Команда
Контакти
Про нас

    Головна сторінка


Історія розвитку екологічної оцінки в Росії





Скачати 18.56 Kb.
Дата конвертації29.08.2018
Розмір18.56 Kb.
Типреферат

1. Радянська система прийняття рішень про соціально-економічний розвиток суспільства

Процес прийняття рішень про соціально-економічний розвиток в СРСР регулювався господарським законодавством, яке містило певні положення, спрямовані на запобігання негативного впливу запланованій діяльності на навколишнє середовище. Це досягалося, головним чином, наступними способами:

По-перше, всі проекти будівництва або реконструкції господарських об'єктів, а також документація вищого рівня (наприклад, плани розвитку територій), повинні були розроблятися відповідно до норм і правил планування та проектування. Ці правила містили не тільки "фізичні" природоохоронні та санітарні стандарти, а й певні вимоги щодо проведення інженерних та екологічних розрахунків, досліджень, а також з оформлення проектної документації. Наприклад, починаючи з 70-х років, існувала вимога про включення в більшість видів проектної документації розділу "Охорона навколишнього природного середовища", що описує проектовані природоохоронні заходи.

По-друге, для здійснення певних видів діяльності потрібні були узгодження державних органів, відповідальних за охорону навколишнього середовища або її окремих компонентів.

По-третє, частиною процесу прийняття рішень була оцінка запланованій діяльності (включаючи плани, програми і т.д.) спеціальним комітетом експертів ( "експертизами"). Експертизи входили до складу Держплану, Держбуду, ряду інших міністерств і регіональних органів влади. Всього до середини 80-х років налічувалося приблизно 900 експертиз, кожна з яких була відповідальна за проведення оцінки тих чи інших типів планової та проектної документації: від програм регіонального розвитку до проектів будівництва і реконструкції конкретних об'єктів. Як правило, проект, план або програма не могли вступити в стадію реалізації до прийняття "позитивного висновку" відповідної експертизи. У ряді випадків до участі в експертизах запрошувалися фахівці екологічного профілю. Найчастіше це відбувалося при розгляді великих програм і проектів та рідко стосувалося експертиз нижчого рівня.

Крім того, в середині 70-х років в СРСР активно впроваджувалася концепція територіальних комплексних схем з охорони природи (ТерКСОП), які часто розроблялися паралельно з планами або програмами територіального розвитку. ТерКСОП були, по суті, спробою здійснювати охорону навколишнього середовища на такий же плановій основі, як і розвиток інших галузей народного господарства.

Таким чином, починаючи з 70-х років, в радянській системі планування і проектування з'явилися певні елементи екологічної оцінки. Для деяких великих проектів і програм вони були пов'язані з оцінкою можливості їх здійснення експертами-екологами, для основної ж маси діяльності - зводилися до виконання норм і правил проектування, що було, зрозуміло, не завжди достатньо для запобігання негативного впливу на навколишнє середовище.

2. Впровадження концепцій превентивного регулювання в 80-і роки

Протягом 80-х років в СРСР зростало усвідомлення гостроти екологічних проблем та їх значимості для суспільства. Паралельно, як з боку державних органів, так і з боку широкої громадськості, формувалося і розуміння принципової недостатності існуючих механізмів врахування екологічних чинників при прийнятті господарських рішень.

З середини 80-х років органи влади почали докладати певних зусиль з розвитку таких механізмів. Так, в Постанові Верховної Ради СРСР від 3 липня 1985 року "Про дотримання вимог законодавства з охорони природи і раціонального використання природних ресурсів" містилася вказівка ​​органам влади розробити нормативно-правові акти про обов'язкове проведення екологічної експертизи нових технологій і матеріалів, а також проектів в області розвитку інфраструктури та реконструкції промислових об'єктів.

Одночасно з розвитком системи експертиз вживалися заходи щодо вдосконалення екологічних вимог до замовників і проектувальникам. Так, 23 грудня 1985 р Державний комітет СРСР по будівництву прийняв "Інструкцію про склад, порядок розробки, погодження та затвердження проектно-кошторисної документації на будівництво підприємств, будівель і споруд" (Держбуд СРСР, 1985). Згідно з вимогами Інструкції, в проектну документацію було необхідно включати:

"Комплексну оцінку оптимальності передбачуваних технічних рішень щодо раціонального використання природних ресурсів і заходів щодо запобігання негативного впливу будівництва і експлуатації підприємства, споруди на навколишнє середовище ..."

Саме ця вимога послужило прототипом введеної пізніше оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС), хоча в зазначеному документі "комплексна оцінка" розумілася як якийсь кінцевий результат, що засвідчує екологічну допустимість реалізації проекту, а не як процес, що сприяє прийняттю оптимальних рішень.

Для того щоб визначити шляхи вдосконалення системи природокористування, в середині 80-х років був створений Міжвідомчий науково-технічна рада з комплексних проблем охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів (МНТР). Створення системи екологічної оцінки запланованій діяльності розглядалося як один з важливих шляхів такого вдосконалення. В опублікованому в 1987 р доповіді ради підкреслювалося, що в країні не існує "системи комплексної оцінки екологічних наслідків економічній діяльності" (Аганбегян В.А. та ін., 1987).

Розглядаючи світовий досвід вирішення подібних проблем, МНТР звернув увагу на практикувалися на Заході процедуру екологічної оцінки (EIA).

"За кордоном в 70-і роки в якості нового інструменту державно-монополістичного управління в сфері природокористування розвинулася система ліцензування нового промислового будівництва по екологічному критерію, включаючи оцінку впливу на навколишнє середовище.

Надалі ця система ... отримала назву environmental impact assessment, що в російській перекладі має еквівалент "екологічна експертиза" "(виділено авторами) (Аганбегян В.А та ін., 1987).

Таким чином, МНТР фактично інтерпретував екологічну оцінку, яку використовували на Заході, як різновид експертизи проектів, традиційної для СРСР. Це уявлення, поширене в той час, стало однією з причин того, що перший механізм екологічної оцінки в СРСР був створений на основі практики проведення експертиз, що склалися в системі соціалістичного планування.

Важливу роль у створенні цього механізму зіграла і громадськість. У другій половині 80-х років, у міру демократизації суспільства, все сильніше стали звучати протести проти системи прийняття рішення по екологічно важливих питань за закритими дверима "господарських" міністерств і відомств. Ці протести були, зокрема, пов'язані з реалізацією таких великих проектів, як поворот північних річок і будівництво Катунського ГЕС. Однак представники екологічного руху були стурбовані не тільки можливими наслідками здійснення конкретних проектів, а й принциповими підходами до прийняття рішень.

В результаті в суспільстві сформувалося уявлення про те, що процес прийняття рішень про здійснення запланованій діяльності повинен бути реформований відповідно до таких принципів:

· Оцінці повинні піддаватися не тільки окремі програми і екологічно небезпечні проекти, але і всі види діяльності (проектного та стратегічного рівнів), що можуть призвести до негативних впливів на навколишнє середовище;

· Екологічні наслідки запланованій господарської діяльності повинні піддаватися експертну грошову оцінку, незалежної від відомств-замовників;

· В процесі оцінки та прийняття рішень повинні враховуватися думки незалежних експертів-екологів і громадськості, стурбованої екологічними аспектами запланованій діяльності;

· Ця оцінка повинна носити комплексний, міждисциплінарний характер;

· Очікуване значний негативний вплив на навколишнє середовище повинно бути достатньою причиною для заборони реалізації проекту.

В результаті в кінці 80-х років була зроблена всеосяжна спроба здійснити перераховані принципи в рамках традиційної системи експертиз, що і привело до створення інституту державної екологічної експертизи.

7 січня 1988 року ЦК КПРС і Рада Міністрів СРСР видали постанову "Про корінну перебудову справи охорони природи в країні". Дане Постанова уповноважив новостворений Державний комітет з охорони природи проводити державну екологічну експертизу планів, програм, нових матеріалів і технологій, а також окремих проектів. Для реалізації цього завдання на підставі Наказу Ради Міністрів СРСР №436 від 8 квітня 1988 року, в структурі Держкомприроди були створені спеціальні Управління державної екологічної експертизи.

20 вересня 1988 р Госкомприродой була видана інструкція, яка зобов'язує замовників представляти проектну документацію на екологічну експертизу. Інструкція зобов'язувала включати до складу документації, що надається на експертизу, результати проведення оцінки впливу на навколишнє середовище. В обов'язки Держкомприроди входило розгляд переданої документації протягом 45 днів і підготовка висновків, висновки яких носили обов'язковий характер.

27 листопада 1989 Верховна Рада прийняла Указ № 827-1 "Про невідкладні заходи щодо поліпшення екологічної ситуації", який забороняв фінансування проектів і програм, які не мали позитивного висновку державної екологічної експертизи. Даний Указ може розглядатися, як перший законодавчий акт в області екологічної оцінки.

У грудні 1989 р Держкомприроди направила своїм підрозділам два листи про процедуру оцінки впливу на навколишнє середовище. Вони забороняли відділам державної екологічної експертизи приймати на експертизу проекти, що не містили результатів оцінки впливу на навколишнє середовище, а також наводили перелік іншої обов'язкової документації, що подається на експертизу.

18 травня 1990 р Госкомприродой була прийнята "Тимчасова інструкція про порядок проведення оцінки впливу на навколишнє середовище при розробці техніко-економічних обґрунтувань (розрахунків) і проектів будівництва народногосподарських об'єктів і комплексів", що діяла до 1 січня 1992 (Державний Комітет з охорони природи, 1990. ). В Інструкції містився опис основних принципів і специфічних вимог до процедури оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС). Були введені опис стадій процедури ОВНС, а також положення про консультації з громадськістю. Відповідно до даної Інструкції результати ОВНС підлягали розгляду відділами державної екологічної експертизи. Згодом Інструкція була використана поруч міністерств і відомств для розробки галузевих інструктивно-методичних документів по ОВНС. Більш того, вона до теперішнього часу використовується в деяких країнах СНД (наприклад, в Білорусі), а в інших - послужила основою для створення національних процедур ОВНС (наприклад, в Казахстані).

Прийняті в кінці 80-х років нормативно-правові акти відбили зростання рівня стурбованості екологічними проблемами в суспільстві, вимоги демократизації і "гласності" в прийнятті рішень, а також велику ступінь сприйнятливості до західного досвіду екологічної оцінки. Було запроваджено інститут екологічної експертизи, незалежної від замовника. У ряді випадків екологічно значимі рішення по запланованій діяльності приймалися з урахуванням думки широкого кола зацікавлених сторін. З іншого боку, хоча такі рішення мали на увазі необхідність комплексної оцінки запланованій діяльності, обов'язки замовників в цій сфері не були чітко сформульовані і як і раніше регулювалися нормами попереднього періоду. В цілому, поняття міждисциплінарних досліджень, невизначеності, відкритості та участі зацікавлених сторін залишалися за рамками вимог, що пред'являються до замовників.

3.Розвиток екологічної експертизи та оцінки впливу на навколишнє середовище в 90-і роки

У 90-х роках російська система екологічної оцінки сформувалася в сучасному вигляді. На початку десятиліття робився вибір між двома моделями, одна з яких розглядала в якості основи системи екологічної оцінки механізм ОВНС, а інша робила основний упор на державну екологічну експертизу. Обидві моделі виходили з того, що замовник виконує оцінку впливу на навколишнє середовище, а потім матеріали ОВНС розглядаються в рамках державної екологічної експертизи. Різниця полягала в тому, який із названих етапів розумівся як основний, який з них мав більш високий юридичний статус і на якому етапі передбачалося поява офіційних документів.

25 лютого 1991 СРСР була підписана "Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті" (Конвенція Еспоо) (ЄЕК, 1991). У 1992 р Уряд Росії підтвердило участь Росії в Конвенції. Коли в липні 1994 року було прийнято "Положення про оцінку впливу на навколишнє середовище в Російській Федерації" (Мінприроди РФ, 1994), то в якості однієї з основних причин прийняття цього Положення була вказана необхідність реалізації даної Конвенції.

11 грудня 1991 СРСР припинив своє існування. В результаті союзні і російські органи охорони навколишнього середовища були об'єднані, а радянське природоохоронне законодавство продовжувало діяти в Росії за винятком тих випадків, коли приймалися нові російські законодавчі акти, які замінять або скасовують його.

19 грудня 1991 Верховною Радою Української РСР був прийнятий Закон Української РСР "Про охорону навколишнього природного середовища" (Закон Української РСР, 1991), що діє в даний час. Він додав обов'язковий характер державної екологічної експертизи планової та проектної документації, включаючи техніко-економічні обгрунтування, всіх проектів незалежно від їх масштабу і характеру. Основна її мета була визначена як "перевірка відповідності господарської та іншої діяльності екологічної безпеки суспільства". Заборонялася реалізація проектів без позитивного висновку державної екологічної експертизи.

Закон також передбачив можливість проведення громадської екологічної експертизи (докладніше див. Розділи. Він не містив будь-яких вимог до процедури проведення екологічної оцінки замовником і не згадував терміна "оцінка впливу на навколишнє середовище".

1 серпня 1992 р управлінням державної екологічної експертизи Мінприроди була введена "Тимчасова інструкція по екологічному обгрунтуванню господарської діяльності в передпроектних і проектних матеріалах" (Головне управління державної екологічної експертизи, 1992). Інструкція визначала обсяг і зміст тієї інформації, яку розробник проекту був зобов'язаний включити до складу проектної документації для подання на екологічну експертизу. В основному, документ вимагав надання інформації, що свідчила про дотримання екологічних вимог, а також дозволів і погоджень державних органів (в межах їх компетенції). Інструкція згадувала оцінку впливу на навколишнє середовище, проте не містила ніяких процедурних вимог і не регламентувала формат надання інформації.

22 вересня 1993 року Рада Міністрів прийняв "Положення про державну екологічну експертизу" (Уряд РФ. 1993а), яке залишалося основним нормативним актом у цій галузі до прийняття наприкінці 1995 р нового Федерального закону "Про екологічну експертизу". У Положенні не містилося згадування про оцінку впливу на навколишнє середовище.

15 листопада 1993 році Міністерством охорони навколишнього середовища і природних ресурсів було оголошено про рішення розробити "Положення про оцінку впливу на навколишнє середовище в Російській Федерації". Пропоноване Положення підлягала затвердженню Указом Ради Міністрів. У той же час, Міністерство ще раз підтвердило своє рішення, прийняте ще в 1989 р, не брати на експертизу проектну документацію, яка не супроводжувалася матеріалами, що відбивали результати проведення ОВНС.

Проект "Положення про оцінку впливу на навколишнє середовище в Російській Федерації" був розроблений навесні 1994 р Згідно з проектом, ОВНС був "елемент процедури прийняття рішень, спрямований на визначення та запобігання негативного впливу на навколишнє середовище" (Максименко Ю.Л., 1994 ). У проекті Положення говорилося, що ОВНС є складовою частиною процесу прийняття рішень, і наголошувалося на необхідності проведення ОВНС на самій ранній стадії розробки проекту, перераховувалися учасники проведення ОВНС. У проекті був приведений список документів, які повинні були передаватися на експертизу розробником проекту господарського об'єкта. Документація з ОВНС повинна була включати аналіз альтернатив, відбивати результати участі громадськості, а також використання результатів ОВНС в процесі прийняття рішень. Процедура ОВНС була обов'язковою лише для певних видів господарської діяльності та об'єктів, список яких містився в Положенні і був схожим зі списком проектів, наведеним в "Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті" (ОЕЕК, 1991).

Пропонований проект не знайшов достатньої підтримки у російських відомств, і тому Положення не було прийнято постановою уряду. Однак, зазнавши ряд змін, воно було затверджено Наказом Міністерства охорони навколишнього середовища і природних ресурсів 18 липня 1994, а 22 вересня 1994 року зареєстровано в Міністерстві юстиції. Одне з найбільш істотних змін, введених в перероблене Положення, стосувалося самого визначення оцінки впливу на навколишнє середовище. В остаточному варіанті наведена наступне формулювання: "Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) - процедура обліку екологічних вимог законодавства Російської Федерації при підготовці та прийнятті рішень про соціально-економічний розвиток суспільства" (Мінприроди РФ, 1994). Таким чином, в порівнянні з початковою формулюванням, роль ОВНС була серйозно обмежена і зведена, в першу чергу, до регулювання нормованих впливів, в той час як проект Положення давав певні можливості для регулювання екологічних наслідків, в тому числі і не потрапляють під дію формальних стандартів . Дане Положення діяло до травня 2000-го року.

Нарешті, в 1995 був прийнятий Федеральний закон "Про екологічну експертизу" (Федеральний закон, 174-ФЗ, 1995). У Законі були в основному збережені принципи державної екологічної експертизи, встановлені в попередніх законодавчих актах. Закон також визначив права і обов'язки сторін, що беруть участь в цьому процесі (державних органів, замовника, громадськості). З прийняттям цього Закону та ряду нормативних актів, що розвивають його положення, зокрема, "Положення про оцінку впливу запланованій господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище в Російській Федерації" (Госкомекологія РФ, 2000), сформувалася в загальних рисах сучасна російська система екологічної оцінки, яка розглядається в наступних розділах цієї частини.

література:

"Екологічна оцінка та екологічна експертиза" Автори: О.М.Черп, В. Н. Виниченко, М.В.Хотулёва, Я.П.Молчанова, С.Ю.Дайман


  • 2. Впровадження концепцій превентивного регулювання в 80-і роки
  • 3. Розвиток екологічної експертизи та оцінки впливу на навколишнє середовище в 90-і роки