Команда
Контакти
Про нас

    Головна сторінка


Історія розвитку законодавства за зверненнями громадян





Дата конвертації09.01.2019
Розмір19.8 Kb.
Типреферат

Глава 1. Історія розвитку законодавства за зверненнями громадян

1.1 Дореволюційний період

Найстаршим видом просітельскіх документів були чолобитні. «Чолобитною» - це узагальнена назва звернень до державних установ з проханнями, скаргами, заявами.

Надання підданим права звертатися з чолобитною вперше було закріплено в першому кодексі феодального права російської централізованої держави - Судебник 1497 Івана III. У Судебник прямо вказано, що «який жалобнік до боярину прийде, і йому жалобнік від собі не отсилаті, а давати всем 'жалобнік управа в всем', котрим гоже. А якого жалобніка а негарно управіті, і то Сказати великому князю, або до того його послати, якому які люди замовлені ведати ». [1] З тексту випливає, що в Московській державі Івана III не тільки закріплювалася можливість подачі звернень - чолобитних, а й встановлювалися певний порядок їх проходження та розгляду ( «государю - тільки через бояр»).

У пункті 7 Судебника 1550 процедура проходження звернення регламентується більш детально, і дається суворе розпорядження посадовим особам вирішувати справу по суті. Одночасно там встановлюється і відповідальність за неправдиві, які не відповідають дійсності скарги і наклепи - биття батогом і тюремне ув'язнення.

У документах наказного діловодства більшість реквізитів ще не виділялося з тексту, тобто звернення, адресат, дата документа, позначення автора і власне зміст документа становили суцільний текст. Були деякі стабільні елементи тексту для кожного різновиду документа. Наприклад, початок і закінчення викладу прохання в чолобитних починалося традиційно - відповідно: «... вели государ мені дати ...» і закінчувалося: «... цар-государ змилуйся мабуть» [2].

Найважливішим законодавчим джерелом XVII в. є Соборний Покладання 1649 р У ньому міститься ряд статей регламентують окремі питання розгляду челобітій і відповідальності недобросовісних скаржників.

Знову підкреслюється, що заборонено безпосередньо звертатися до царя з чолобитною. Наказ оголошувався обов'язкової інстанцією, що передує зверненню до суду государя.

Новий етап в роботі зі зверненнями громадян пов'язаний з реформаторською діяльністю Петра I. У цей час серйозну увагу стало приділятися формі чолобитною. Указом від 12 жовтня 1699 наказувалося чолобитні писати на гербовому папері [3].

Ряд законів визначив правила підписання чолобитних. Указом від 3 січня 1702 наказувалося людям, які належать до всіх станів, підписуватися повним ім'ям і прізвищем [4].

3 грудня 1702 р видається Указ, який забороняє в відписки і чолобитних підписуватися зменшувальними іменами, падати перед царем на коліна, знімати шапки взимку перед царським палацом [5].

У березні 1702 р спеціальним Указом вводилася форма прохань, що подаються на ім'я царя.

Генеральний регламент також звертався до питання про чолобитних. 22 - й розділ «Про допущення чолобитників в колегії» присвячена прийому усних прохань і доношених і порядку роботи з ними.

У 1720 р Петро I заснував при Сенаті спеціальну посаду для прийому чолобитних, що отримала в 1722 р назва «рекетмейстерство». Єдиним обов'язком цієї служби було розгляд чолобитних, поданих на найвище ім'я.

Практика подачі скарг і прохань безпосередньо царю тривала, тому за звернення безпосередньо до царя, минаючи відповідні інстанції, встановлювалося суворе покарання. Як писав сам Петро I в Указі від 23 лютого 1722, чолобитники «предерзостей своєю всюди докучають і прохання свої приносять його величності самому, не дая ніде спокою» [6].

У травні 1743 року рішенням імператриці Єлизавети Петрівни був створений відділ прохань.

14 червня 1763 Катерина II підписує Маніфест про порядок розгляду скарг і прохань на найвище ім'я. Цим маніфестом статс-секретарі Кабінету імператриці зобов'язувалися приймати від приватних осіб: скарги з приводу дій адміністративних органів і спеціальні звернення «в власні руки».

Маніфест не зміг подолати станово-представницького характеру Російської імперії періоду абсолютизму. Великими повноваженнями в цій сфері правовідносин володіли дворяни, які, відповідно до статей 47 і 48 «Жалуваної грамоти дворянству» від 21 квітня 1785 р мали право направляти подання про свої суспільні потреби і користь від генерал-губернатору або губернатору, а скарги - Сенату і імператорській величності. Селянам було заборонено скаржитися на дії поміщиків. Міське населення відповідно до «Жалуваноїграмотою містах» від 21 квітня 1785 р уявлення про свої суспільні потреби і пользах могло направити тільки губернатору.

Павло I на початку свого царювання дозволив селянам подавати йому скарги на утиски поміщиків і управителів. Але незабаром послідувало підтвердження колишніх розпоряджень селянам бути слухняними своїм поміщикам. 24 квітня 1797 Павло I позбавив дворянство права надання колективних скарг государю, Сенату і губернаторам областей.

Зміни в порядок виробництва за зверненнями до органів державної влади були внесені розробленим М.М. Сперанським Маніфестом «Про утворення Державного ради» від 1 січня 1810 р Відповідно до цього акта в складі Державної ради створювалося спеціальний підрозділ, очолюване одним з членів Ради - Комісія прохань, яка приймала звернення на найвище ім'я. До компетенції комісії ставилися три види звернень: скарги, прохання нагород і милостей, проекти.

Указом від 21 березня 1890 року Комісія з прийняття прохань була перетворена в Канцелярію Його Імператорської Величності з прийняття прохань на височайше Ім'я принесених.

Наступною ланкою в системі установ, що займалися прийомом скарг та інших звернень російських підданих, було Особливе Присутність для попереднього розгляду всеподданнейших скарг. Воно було створено одночасно з Канцелярією і, по суті, було одним з органів, що діють за її дорученням.

Систему органів губернського рівня очолював Другий Департамент Урядового Сенату. До компетенції цього органу ставилося дозвіл скарг на постанови губернських Присутностей, на остаточне рішення губернських землевпорядних комісій та інші справи.

Завершує систему органів, що приймають скарги, місцевий рівень, на якому розглядаються скарги приватних осіб, товариств і установлень на дії і розпорядження земських установ і міського громадського управління.

18 лютого 1905 Микола II підписав Іменний найвищий Указ Урядового Сенату, який покладав на Раду Міністрів розгляд і обговорення петицій, що надходять на височайше Ім'я. Гідність Указу полягало в тому, що він руйнував колишню станову систему подачі петицій і надавав це право всім без винятку підданим Російської імперії.

Отже, в допетровский період удосконалювалося саме право на звернення до тих чи інших владних структур, в тому числі до царя. Уточнювалися суб'єкти звернень, порядок роботи з чолобитними у владних структурах, міри покарання посадових осіб, які ухиляються від роботи зі скаргами.

За Петра I була введена гербовий папір, спеціальна посада для прийому чолобитних, визначена форма прохань. Тобто діловодство за зверненням громадян тривало вдосконалюватися.

Принципово значення Маніфесту від 14 червня 1763 р Адже це був перший акт, який встановив порядок розгляду звернень по суті. Він вперше розділив адміністративне і судове провадження за зверненнями до державних органів [7].

Тобто, законодавство цього періоду заслуговує на високу оцінку з точки зору законодавчої техніки: їм встановлено, досить ефективний і об'єктивний порядок адміністративного провадження за зверненнями. Однак воно не усунуло головного дефекту цього виробництва: його станового характеру. І лише Указом Миколи II всім підданим дозволялося подавати звернення.

1.2 Радянський період

Після Жовтневої революції 1917 року першим правовим актом, що визначив роботу зі зверненнями громадян у нас в країні є постанова VI Всеросійського Надзвичайного з'їзду Рад від 8 листопада 1918 р проголосило право кожного громадянина оскаржити дії будь-якої посадової особи, тяганину або інші обмеження їх законних вимог. [8]

У травні 1919 р Наркоматом Державного контролю були видані дві постанови [9], що визначили порядок прийому і роботи з усними та письмовими заявами і скаргами трудящих. У постанові встановлено формуляр заяви: прізвище, ім'я, по батькові, адреса, точне найменування осіб або установ, на дії яких подається скарга, викладені обставини, що послужили підставою для скарги, перелік доказів і свідків, які підтверджують її.

На початку 1930 - х рр. порядок роботи зі скаргами і заявами трудящих був закріплений в постановах ВЦВК СРСР і РРФСР [10]. Були закріплені терміни розгляду скарг: в крайових органах в строк не більше місяця з дня подачі скарги, а скарги червоноармійців - не більше 15 днів, в районних і міських органах відповідно не пізніше - 20 і 7 днів.

У 1968 році вийшов Указ вищого законодавчого органу Президії Верховної Ради СРСР [11]. В Указі дається визначення звернення громадян до державних і громадських органів як важливого засобу здійснення і охорони прав особистості, зміцнення зв'язків державного апарату з населенням, істотного джерела інформації, необхідної при вирішенні поточних і перспективних питань державного, господарського і соціально - культурного будівництва.

Державні і громадські органи, підприємства, установи, організації, а також їх керівники та інші посадові особи зобов'язувалися приймати відповідно до своїх повноважень у встановлені терміни розглядати пропозиції, заяви і скарги громадян, давати на них відповіді і вживати необхідних заходів. У разі подання документа не за призначенням його слід було в п'ятиденний термін направити до відповідної установи, а заявника сповістити, що його звернення направлено за призначенням.

Керівники всіх установ зобов'язувалися проводити особистий прийом громадян. Дні та години прийому встановлювалися в зручний для населення час.

Указ встановлював конкретні терміни розгляду даної категорії документів: заяви і скарги вирішуються в термін до одного місяця з дня надходження, а не потребують додаткового вивчення і перевірки, - невідкладно, але не пізніше 15 календарних днів.

У розвиток Указу 1968 Верховна Рада Української РСР ухвалила постанову «Про порядок розгляду листів депутатів Верховної Ради Української РСР», яке поклала особисту відповідальність за своєчасний розгляд і правильне вирішення питань, поставлених в листах депутатів Верховної Ради Української РСР, на керівників державних і громадських органів, підприємств і установ.

У зв'язку з прийняттям Конституції 1977 року Президія Верховної Ради СРСР 4 березня 1980 затвердив нову редакцію Указу «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» [12].

Відповідно до п. 19 цього Указу Рада Міністрів СРСР 13 жовтня 1981 року прийняв постанову «Про порядок ведення діловодства за пропозиціями, заявами і скаргами громадян в державних органах, на підприємствах, в установах і організаціях». Дана постанова стала підставою для розробки «Типового положення про ведення діловодства за пропозиціями, заявами і скаргами громадян в державних органах, на підприємствах, в установах і організаціях» [13], затвердженого 30 листопада 1981 р Положення встановлювало правила ведення діловодства за зверненнями громадян. Воно зобов'язувало міністерства, відомства СРСР і Ради Міністрів союзних республік забезпечити на його основі розробку та затвердження положень про ведення діловодства за пропозиціями, заявами і скаргами громадян у відповідних державних органах і організаціях з урахуванням особливостей їх діяльності. Це «Типове положення» зі змінами діє і зараз.

У період перебудови був прийнятий закон [14], який передбачав можливість оскарження до суду будь-яких дій посадової особи, за винятком тих, які спеціально регламентовані кримінальним, цивільним, адміністративним та іншим законодавством, а також дій, пов'язаних із забезпеченням обороноздатності країни і державної безпеки.З виходом цього закону в суд могли бути оскаржені дії, одноосібно здійснені посадовими особами від свого імені або від імені акредитуючої органу.

Рішення не розглядати анонімні листи було прийнято постановою Президії Верховної Ради СРСР в лютому 1988 року в доповнення ст. 1 Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12.04.1968 «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян». Анонімним листом вважається письмове звернення громадянина, що не має підпису автора із зазначенням прізвища, імені, по батькові і даних про його місце проживання, роботи або навчання. Звернення, яке не містить цих відомостей, розгляду не підлягає.

Таким чином, в перші роки Радянської влади були прийняті правові акти, що заклали принципи роботи зі зверненнями громадян. Величезне значення для цього періоду відіграє Указ 1968 «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян», який підвів підсумок більш ніж 30 - річному досвіду роботи з даною категорією документів. Він скасував всі видані раніше постанови, увібрав в себе вже розроблені і проголошені принципи роботи державних установ з цією категорією документів, а також розширив деякі з них і доповнив низкою нових норм. Указ був відредагований в 1980 році і діяв до прийняття Федерального Закону від 02.05.2006 № 59 «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації». Це ще раз підкреслює його значимість.

1.3 Сучасний період

Короткий огляд державного регулювання роботи зі зверненнями громадян в державні організації свідчить про те, що держава докладає значних зусиль для її нормалізації.

Цей напрямок законодавчого регулювання знайшло свій розвиток в Російській Федерації. Кожен громадянин, який живе в РФ, може звернутися до державних органів влади та управління, організацію будь-якої форми власності, партії і громадські організації, письмово або усно для того, щоб висловити свою думку про будь - яких сторонах життєдіяльності держави і суспільства. Це можуть бути критичні зауваження або пропозиції про їх удосконалення. Громадянин може також направити звернення з приводу своїх особистих проблем. Це право проголошено прийнятою 22 листопада 1991 Верховною Радою Української РСР Декларації прав і свобод людини і громадянина, де сказано: «Громадяни Української РСР мають право направляти індивідуальні та колективні звернення до державних органів та посадових осіб, які в межах своєї компетенції зобов'язані розглянути ці звернення, прийняти по ним рішення і дати вмотивовану відповідь у встановлений законом термін »[15], а потім закріплено в Основному законі Російської Федерації - Конституції, прийнятої 12 грудня 1993 р

У статті 33 Конституції говориться: «Громадяни Російської Федерації мають право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до державних органів та органів місцевого самоврядування». Стаття 46 говорить: «Рішення або дії (або бездіяльність) органів державної влади та місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені до суду», а ст.59 зазначено на те, що «кожен має право на відшкодування державного шкоди, заподіяної законними діями (або бездіяльністю) органів державної влади або посадових осіб »[16].

Дума РФ кілька разів зверталася до проектів нового закону про розгляд звернень громадян, але то закон не отримував схвалення в самій Думі, то чи не затверджувався Радою Федерації або не проходив реєстрацію і не підписувався президентом. У зв'язку з цим все організації країни по сьогоднішній день свою роботу зі зверненнями населення будували на підставі Указу Президії Верховної Ради СРСР 1968 г. У зв'язку з тривалістю підготовки загальноросійського закону практично всі суб'єкти Федерації видали свої закони про роботу зі зверненнями населення. Так, зокрема, Московська міська дума 18 червня 1997 р прийняла закон р Москви «Про звернення громадян».

Лише 21 квітня 2006 року Державна дума прийняла Федеральний закон «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації», який був схвалений Радою Федерації 26 квітня 2006 р підписаний Президентом РФ 2. травня 2006 року або вступив в силу з 2 листопада 2006 р

Закон встановлює порядок розгляду звернень громадян державними органами, органами місцевого самоврядування та посадовими особами і поширюється на іноземних громадян та осіб без громадянства. У ньому прописана вся технологія роботи зі зверненнями громадян (Додаток 1). На відміну від Указу Президії Верховної Ради СРСР в новому законі виділені ст. «Права громадянина при розгляді звернення» і «Гарантії безпеки громадянина в зв'язку з його зверненням». На підставі цього закону суб'єкти РФ прийняли свої нормативні акти [17].

З виходом Закону «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» Указ Президії Верховної Ради СРСР 1968 році і все укази про внесення в нього змін і доповнень визнаються нечинними.

На закінчення цього розділу хотілося б відзначити наступне - інститут звернень громадян в Росії має багатющу історичну традицію. Вперше він був законодавчо закріплений ще в XV ст. Зрозуміло, більшу частину своєї історії російська держава було авторитарним, тому і інститут звернень носить відтінок «челобитья» - благання нижчого до вищого «зійти до злиденності». У сучасному Російському демократичній державі потрібен принципово інший - партнерський - підхід до регулювання питань, пов'язаних із зверненнями громадян. Той величезний досвід роботи зі зверненнями і законодавчо - нормативний матеріал, який був накопичений у попередні роки, може виявитися надзвичайно корисним при вдосконаленні нової нормативно-правової бази роботи зі зверненнями громадян в сучасній Росії.


[1] Російське законодавство X - XX століть. Т. 2, М., 1985. С. 54.

[2] Мітяєв К.Г. Історія і організація діловодства в СРСР: Навчальний посібник. М., 1959.

[3] ПЗЗ. Т. З.№ 1703.

[4] Воскресенський Н.А. Законодавчі акти Петра I. М., 1945. Т.1.№ 215.С.162.

[5] ПСЗ. Т. 4. № 1884.

[6] Законодавство Петра I. М., 1997. С. 86.

[7] Омельченко О.А. «Законна монархія» Катерини II. М., 1993. С. 315-316.

[8] Постанова VI Всеросійського Надзвичайного з'їзду Рад від 08.11.1918 «Про точному дотриманні законів» // Збори узаконень РРФСР. 1918. № 90. У розділі ст. 908.

[9] «Про центральному бюро скарг і заяв при Народному комісаріаті Державного контролю» // Збори узаконень РРФСР. 1919. №23.Ст. 271; «Про місцеві відділення Бюро скарг і заяв» // Там же. 1919. №23. Ст. 272.

[10] Постанова Президії ВЦВК СРСР від 13.04.1933 «Про розгляд скарг трудящих і прийнятті по ним необхідних заходів» // Відомості Верховної СРСР. 1933. № 26. У розділі ст. 153; Постанова ВЦВК РРФСР від 01.07.1934 «Про впорядкування справи розгляду та вирішення скарг» // Відомості Верховної РРФСР. 1934. № 31. У розділі ст. 182.

[11] Указ Президії Верховної Ради СРСР від 12.04.1968 «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» // Відомості Верховної Ради СРСР. 1968.№17. Ст. 144.

[12] Указ Президії Верховної Ради СРСР від 04.03.1980 «Про внесення змін і доповнень до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968« Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян »// Відомості Верховної Ради СРСР. 1980. №11. Ст.192.

[13] Типове положення про ведення діловодства за пропозиціями, заявами і скаргами громадян в державних органів, на підприємствах, установах і організаціях. // Бюлетень нормативних актів міністерств і відомств СРСР № 2. М., 1982.

[14] Закон СРСР від 30.06.1987 «Про порядок оскарження в суд неправомірних дій посадових осіб, що ущемляють права громадян» // Відомості Верховної Ради СРСР. 1987. №26. Ст. 388.

[15] Відомості З'їзду народних депутатів РРФСР і Верховної Ради РРФСР. 1991. №52. Ст. 1865.

[16] Конституція Російської Федерації. М .: Проспект, 1997. Ст. 33, 46, 59.

[17] Закон Пензенської області «Про порядок розгляду звернень громадян органами державної влади Пензенської області» від 04.09.2007 за № 1332. ЗПО. «Пензенські губернські відомості», 14.09.2007.№ 31. С. 2.