|
зміст
Вступ ................................................. .................................................. ..3
Глава 1. Місцеве самоврядування при Івані IV ........................... 4
Глава 2. Місцеве управління за Петра I ................................. ... 5
Глава 3. Місцеве управління при Катерині II ........................... ..7
Висновок ................................................. .............................................. 13
Література ................................................. ............................................... 14
Вступ
Згідно з Конституцією Російської Федерації, управління в нашій країні здійснюється на різних рівнях - централізованому і місцевому. В Конституції прописані і розмежування сфер управління на цих рівнях, при Державній Думі створено Комітет з питань місцевого самоврядування, розробляється пошук "формули" реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації. однак, як показує практика, не завжди ще місцеве самоврядування забезпечує реалізацію покладених на нього завдань. З іншого боку, місцеве самоврядування часто дуже залежить від центральної влади.
З огляду на це, варто згадати слова В. О. Ключевського про те, що що виробляються з досвіду минулого "історична свідомість дає суспільству, їм володів, той окомір положення, то чуття хвилини, які оберігають його як від відсталості, так і від квапливості" .1 ці слова повною мірою відносяться до історії земського самоврядування в Росії, яке в даний час переживає свого роду друге народження.
У зв'язку з цим закономірний інтерес до історичного досвіду земських установ в Росії, оскільки практично він залишається мало вивченим і незатребуваним. Свідомо чи несвідомо представники правлячої еліти фетишизують досвід і напрацювання західних демократій, штучно пересаджуючи на вітчизняний грунт часто чужі їй форми місцевого самоврядування. Пошук шляхів реформованого держави настійно вимагає звернення не тільки до західноєвропейського, а й російського досвіду місцевого самоврядування.
1. Місцеве самоврядування при Івані IV.
Відлік російського досвіду місцевого самоврядування, на думку більшості істориків і правознавців, можна починати з Івана IV.
Класичними зразками самоврядних міських громад Київської Русі є Новгород і Псков. Новгородці і псковичі виробили, на їхню думку, найбільш стабільну форму повноважного народних зборів. Згідно прийнятим в той час грамотам, для визнання віче встановлювався певний склад учасників. Однак ініціаторами скликання віче могли виступати як народ в цілому, князі, так і окремі приватні особи.
Громадська самодіяльність на рівні місцевих структур, аж до XVI ст. була унормована законом і фактично розвивалася на основі народного звичаю, сформованих традицій.
Представником князівської влади був так званий намісник - кормленщікамі. Він збирав податі, здійснював майнові угоди, закріплював результат відбувалися в його присутності судових розглядів, але мало займався питаннями добробуту населення на ввіреній території.
Нижчою адміністративною одиницею була волость, на чолі якої стояв соцький (сотник), або староста, волость володіла землею; селяни, визнаючи верховним власником великого князя, спільно розпоряджалися лісами, луками, землями. Волость «розкладала» державні податі і повинності, наместнічьі Корця. Центром волосного управління була волосна канцелярія - скарбниця (столец). Там же вирішувалися дрібні судові справи. З жителів виділялися свідки на судові процеси і судні мужі, які брали участь в судочинстві. Селяни-волощане мали право продавати землю.
Волості складалися з селянських сіл. Інтереси князя в волості представляв дворский. Селяни платили натуральний оброк, відбували панщину. Податки нараховувалися на селянський двір, а не на землю.
Значний внесок у розвиток місцевого самоврядування вніс указ Івана IV під назвою «Вирок царської про годівлях і про службах» літа 7064 (1555-1556 рр.). Мова фактично йшла про проведення земської реформи. Було скасовано годування, що сприяло повсюдному установі земських влади. У повітах і волостях, де не було поміщицького землеволодіння, черносошниє і палацові селяни і посадські люди отримали право вибирати «улюблених голів» (старост) і «кращих людей» - земських суддів, цілувальників. Діловодство вів виборний земський дяк. У своїй роботі вони спиралися на виборних від селянської громади - соцьких, десяцьких, пятидесятских.
Всі земські виборні обиралися на невизначений термін, але могли бути переобрані. Пізніше були введені щорічні вибори.
Земські органи збирали податі, розбирали цивільні і другорядні кримінальні справи чорносошну селян і посадських людей. Як покарання за звичайними кримінальними справами застосовувалися биття батогом на торговій площі, грошові стягнення. За серйозні, особливо протиурядові, злочини покладалася страта.
У XVII ст., Як відомо, в Російській державі відбулися функціональні зміни в системі державного управління, що не могло не позначитися на структурі та функціонуванні місцевого самоврядування.
Було запроваджено інститут воєвод як основної ланки місцевого самоврядування. У 1625 р в 146 містах з повітами з'являються воєводи, призначені розрядним наказом і затверджені царем. Як правило, вони призначалися на строк до трьох років та за свою службу отримували грошову платню й маєтки. У великих містах було по кілька воєвод.
У XVII ст. на більшості територій Росії існували дві форми «самоврядування» - губна і земська. Кожним округом - «губою» - управляли губної староста і його помічники - цілувальники. У їх віданні були в'язниці і тюремні служителі, кати, виборні від населення соцькі і десятники. Вільне населення обирало губного старосту з дворян і дітей боярських, цілувальників - з чорносошну селян або посадських.
У 20-30-і рр. XVII ст. формується тип місцевих наказових установ, які отримали назву воєводських хат (наказових, з'їжджаючи). Особовий склад з'їжджаючи хат поділявся на тимчасову і постійну частини. Перша була представлена воєводами, дяками, іноді подьячими з приписи, надсилайте в місто на 2 - 3 роки. Друга складалася з місцевих піддячих, постійно працювали в наказових хатах.
Губні і земські установи отримали поширення в основному в містах європейської частини Росії. Але губное управління переживало в XVII в. криза. Воєводи нерідко використовували губні хати як додатковий адміністративний апарат.
2. Місцеве управління за Петра I.
Цікавий досвід реформ місцевого самоврядування був накопичений в роки царювання Петра I. Зміни в місцевому самоврядуванні були пов'язані в першу чергу з реформуванням всієї адміністративно-територіальної структури Росії.
Перетворення Петра I фактично зачепили всі галузі державного управління Росії. Але, мабуть, найбільшим ланкою адміністративної реформи було створення губерній. 18 грудня 1708 цар видав Указ «Про заснування губерній і про розпис до них міст».
Росія була розділена на 8 губерній (на чолі з губернаторами): Московська, Ингерманландская (в 1710 р перейменована в Санкт-Петербурзьку), Київська, Смоленська. Архангелогородская (пізніше Архангельська), Казанська, Азовська, Сибірська. У 1711 р губерній стало 9, а в 1714-му - 11 (додалися Астраханська, Нижегородська і Ризька).
Губернії управлялися призначуваними царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким чином, інститут губернаторства має глибоке історичне коріння. Розподіл Росії на губернії диктувалося, з одного боку, економічними причинами, з іншого - військово-політичними (не випадково багато губернаторів були військовими), враховувався і природно-географічний фактор. Так, 5 губерній - Ингерманландская, Ризька, Архангелогородская, Азовська і Астраханська - вважалися приморськими.
Губернії складалися з губернського міста (адміністративного центру) і приписаних до нього міст. Кожне місто мало свій повіт, т. Е. Створення губерній безсилим не став повітів, а об'єднало їх навколо декількох центрів. У 1719-1720 рр. Петро I провів другу адміністративну реформу. Інститути, які до цього часу 11 губерній були розділені на 45 провінцій (пізніше - на 50), які стали основними одиницями губерній. Повіти об'єднувалися в провінції, провінції - в губернії.
У 1723-1724 рр. була проведена реформа міського станового управління і засновані виборні станово-громадські установи міського самоврядування, що одержали назви магістрати. У Москві був створений новий орган місцевого самоврядування - Бурмистерская палата, незабаром перейменована в ратушу. Вона складалася з обраних на виборчих зборах бурмистров.
В інших містах Росії засновувалися земські хати з виборними бурмистрами (підпорядковувалися ратуші, а не воєводі), які, як зазначалося в документах, відали всякими Расправная справами між посадскими і торговими, управляли казенними зборами і Градського повинностями і т. Д.
Реформою 1723-1724 рр. в розвитку міського самоврядування була зроблена спроба розширити коло діяльності установ самоврядування.
Вони не тільки відповідали за збір податків, здійснювали поліцейський нагляд, а й були зобов'язані займатися соціальною сферою, зокрема розвитком народної освіти.
Автори, які вивчають історію розвитку місцевого самоврядування в Петровську епоху, особливо відзначають особливості організації судочинства: суд був незалежний від адміністрації.
Становий принцип формування органів місцевого самоврядування та посилюється контроль над їх діяльністю з боку державних органів у зв'язку з розширенням державного апарату і його втручанням в міські справи свідчили про процес обмеження і усічення прерогатив міського самоврядування.
Місцеві органи, створені при Петре I, виявилися нежиттєвими. Росія не була готова до відокремлення суду від адміністрації, нагляду - від виконання, фінансового управління - від поліції і т. Д. Новостворені установи вимагали величезних коштів. І вже в 30-ті р від багатьох чинників довелося відмовитися. Повернулися до колишньої системи повітового поділу. До 1727 р Росія поділялася на 14 губерній, 47 провінцій і 250 повітів. Єдиним органом управління та юстиції в губернії залишився губернатор, в провінціях і повітах - воєвода.
Нова система місцевого управління була закріплена інструкцією від 12 вересня 1728 р яка посилювала владу воєвод і губернаторів: повітовий воєвода підкорявся провінційному, а той - губернатору, який зносився з центральними установами. Губернатори і воєводи здійснювали свої функції через канцелярії, а з 1763 року кожній губернатору для сприяння у виконанні законів була дана військова команда. З початку 60-х р в підпорядкування губернаторам і воєводам потрапили і поліцмейстера. Відновлені в 1743 р магістрати і ратуші теж підпорядковувалися губернаторам і воєводам.
3.Местное управління при Катерині II.
При Катерині II розвиток державного управління та місцевого самоврядування продовжилося.
У листопаді 1775 було видано «Установи для управління губерній Російської імперії». У вступній частині цього документа зазначалося, що необхідність нового реформування пов'язана з тим, що існуючі губернії досить великі за розмірами, недосконала структура губернського управління.
При Катерині II число губерній було збільшено до 51. Столичні губернії і великі регіони (в них входило по дві губернії) тепер очолювалися великими сановниками і відповідальними перед царицею намісниками. Вони наділялися, як правило, надзвичайними повноваженнями. Губернії управлялися губернаторами, призначуваними сенатом, і губернськими правліннями (останні, як і ландратами, фактично були в підпорядкуванні у губернаторів). Всі посадові особи та установи регіонів (губерній) поділялися на три групи:
1.Перша - адміністративно-поліцейська - включала губернатора, губернське правління і Наказ громадського піклування (цей орган складався з засідателів від губернських судів і керував школами, медичними та благодійними установами, «робочими» і «гамівні» будинками).
2. Другою групою губернських установ були фінансово-господарські. Основний з них була казенна палата, до функцій якої входили податкові справи, фінансовий контроль, керівництво державним майном, підрядами, нагляд за приватною торгівлею і промисловістю, ведення обліково-статистичної роботи по ревізій - переписами населення. Як правило, керував казенної палати віце-губернатор.
3. До третьої групи губернських установ ставилися судові - палати кримінального і палата цивільного суду. У губерніях того часу функціонували верхній земський суд для дворян, губернський магістрат - для городян, верхня розправа - для державних, палацових селян, ямщиков. У губерніях також існувала прокурорська служба на чолі з губернським прокурором.
Особливий інтерес представляє інший документ - «Жалувана грамота на права і вигоди містам Російської Імперії», прийнята Катериною II в 1785 р
«Жалувана грамота на права і вигоди містам Російської імперії» 1785 року встановлювала права і привілеї міст. Вона закріплювала право власності міста на належали йому «землі, сади, поля, пасіння, луки, річки, рибні ловлі, ліси, гаї, чагарники, пустия місця, млини водяния або ветряния ...». Міста отримали можливість мати школи, млина, харчевні, корчми, Герберга, трактири, влаштовувати ярмарки, встановлювати місця і час для торгівлі. Городяни мали нести встановлені «тягаря», тобто повинності і збори, які місцева влада не могли збільшувати без дозволу уряду. Від податків і служб повністю звільнялися дворяни, військові і цивільні чиновники. Кожне місто повинен був мати свій герб.
Права населення захищав ратуша, який спостерігав за тим, щоб воно не було обкладено новими повинностями і зборами без затвердження. Магістрат клопотав про потреби міста перед вищестоящими установами.
Міське населення поділялося на 6 розрядів або виборчих курій, що заносяться в міську обивательську книгу:
1. До розряду «справжніх городових обивателів» ставилися особи, котрі володіли нерухомістю в межах міста.
2. До розряду гильдейского купецтва належали власники капіталу певного розміру.
3. Належність до розряду цехових ремісників обумовлювалася записом в будь-якої цех.
4. Визначення до розряду іногородніх та іноземних гостей випливало з самого його найменування.
5. Підставами для приналежності до одного з 7 підрозділів розряду «іменитих громадян» служили: дворазове відправлення виборної по місту посади, університетський або академічний диплом на звання вченого або художника, виданий російськими головними училищами (НЕ іноземними), капітал певного розміру, заняття оптової ( НЕ Лавочне) торгівлею, володіння морськими кораблями.
6. До 6 розряду «посадским» належали особи, які займалися яким-небудь промислом.
Вибори в Загальну міську думу проходили один раз в три роки. Головував у Загальній міській думі міський голова. При голосуванні голосні від кожного розряду мали тільки один голос, тому не грало ніякої ролі те, що число голосних від різних розрядів різному.
Загальна дума обирала зі свого складу шестигласную думу, яка вела безпосередню роботу по завідування поточними міськими справами. До складу цієї установи входили міський голова і шість голосних - по одному від кожного розряду «суспільства Градського». Шестигласная дума була не тільки виконавчим органом при Загальною думі. Її ведення підлягав хоча б потреби, що і для Загальною думи. Різниця полягала лише в тому, що остання збиралася для розгляду більш складних питань, а перша - для цілоденному ведення поточних справ.
До компетенції шестигласної думи входили наступні напрямки життєдіяльності «суспільства Градського»:
забезпечення міського населення продовольством;
запобігання сварок і позовів міста з навколишніми містами і селищами;
охорона порядку;
забезпечення міста необхідними припасами;
охорона міських будівель, будівництво потрібних місту площ, пристаней, комор, магазинів;
збільшення міських доходів; вирішення спірних питань, що виникали в цехах і гільдії.
Крім Загальної та шестигласную дум Положенням 1785 встановлювався ще й третій орган - збори «суспільства Градського». У ньому могли брати участь всі члени «суспільства Градського», але право голосу і пасивне виборче право мали тільки досягли 25-річного віку і що володіли капіталом, відсотки з якого приносили дохід не менше 50 рублів. До компетенції цих зборів входило:
вибори міського голови, бургомістрів і ратманов, засідателів губернського магістрату і совісного суду, старост і депутатів для складання городовий обивательської книги;
уявлення губернатору своїх міркувань про потреби міста;
видання постанов;
підготовка відповідей на пропозиції губернатора;
виключення з «суспільства Градського» громадян, зганьблених по суду.
Збори «суспільства Градського» могло збиратися лише з дозволу генерал-губернатора або губернатора один раз в три роки в зимовий час.
Однак в провінції реалізація Міського положення зіткнулася з багатьма труднощами, і довелося вводити спрощене самоврядування. Замість трьох органів - зборів «суспільства Градського», загальною і шестигласної дум - вийшло лише два: безпосереднє збори всіх городян і невеликий виборний рада з представників різних груп міського населення для здійснення спільних справ.
Найбільш значні реформаторські перетворення були здійснені на початку 60-х р XIX ст., Коли незабаром після скасування кріпосного права Олександр II підписав указ правительствующему Сенату про введення в дію з 1 січня 1864 р Положення про земських установах.
Основним фактором, який сприяв народженню земства, став указ від 19 лютого 1861 року, згідно з яким більше 20 млн. Кріпаків отримали «вільну».
Земська (1864) і міська (1870) реформи мали на меті децентралізації управління та розвитку почав місцевого самоврядування в Росії. В основі реформ лежали дві ідеї. Перша - виборність влади: всі органи місцевого самоврядування обиралися і контролювалися виборцями. Крім того, ці органи були під контролем представницької влади, а обидві гілки влади контролював Закон. Земства були прихильниками державної влади, підтримували законність і стабільність в суспільстві. Друга ідея: місцеве самоврядування мало реальну фінансову основу своєї діяльності. У XIX ст. до 60% усіх зібраних з територій платежів залишалося в розпорядженні земства, т. е. міст і повітів, по 20% йшло в держскарбницю і губернію.
1 січня 1864 було засновано «Положення про губернських і повітових земських установах». Згідно з цим «Положенням» земства були всесословнимі органами. Бажаючи зробити земства більш керованими, з переважанням впливу в них панівних класів, закон передбачав, наприклад, розподіл виборців повітів на три курії для обрання повітового земського зібрання.
Перша курія включала землевласників, що мали не менше 200 десятин землі або іншого нерухомого майна вартістю до 15 тис. Рублів; сюди ж включалися і жителі, які мали річний дохід до 6 тис. рублів.
Друга курія включала в основному міських жителів - домовласників, купців, фабрикантів. проводили свої засідання без взаємозв'язку зі з'їздами першої і третьої курій. Однак у виборах «голосних» могли брати участь жителі, які мають річний дохід до 6 тис. Руб. або володіють нерухомістю до 4 тис. рублів (в дрібних містах - до 500 рублів).
Третя курія включала селян, на відміну від двох перших курій, були багатоступеневих. Від селянської курії в земське зібрання нерідко потрапляли в голосні не тільки представники духовенства, міщани, але навіть і поміщики.
За даними 1865-1867 рр., В 29 губерніях (в тих, де було введено земство) поміщики-дворяни та чиновники серед повітових «голосних» становили близько 42%, селяни - понад 38, купці - понад 10, представники інших станів - близько 10 %.
У числі перших губерній, де земства відразу після прийняття «Положення» почали свою діяльність, були Самарська, Пензенська, Костромська, Новгородська, Херсонська, Псковська, Курська, Ярославська, Полтавська, Московська, Казанська, Санкт-Петербурзька, Рязанська, Воронезька, Калузька, Нижегородська і Тамбовська.
Земські установи повіту включали земське зібрання і земську управу з складалися при них установами.
Земське зібрання складалося з:
земських гласних;
членів за посадою (голови управління державним майном, депутата від духовного відомства, міського голови повітового міста, представників повітового відомства).
Земське зібрання збиралося щорічно на одну сесію, не пізніше жовтня місяця. Сесія тривала десять днів. Губернатор міг її продовжити. Головував на повітовому земському зібранні повітовий предводитель дворянства.
Обов'язки земства ділилися на дві групи - обов'язкові та необов'язкові:
До числа обов'язкових функцій ставилися зміст світових посередників і суддів, арештантських приміщень і квартир для чинів поліції, етапна повинність, пристрій і ремонт великих доріг, виділення підвід для роз'їздів поліцейських, жандармів та інших державних чиновників.
Необов'язковими функціями були: страхування сільськогосподарських будівель від пожеж, утримання міських лікарень і богаділень, ремонт доріг і мостів, продовольча допомога населенню.
Напередодні Лютневої революції 1917 р земства існували в 43 губерніях Росії із загальним числом жителів близько 110 млн. Жителів.
Життєздатність земства забезпечувалася його двома основними принципами: самоврядуванням і самофинансированием.
Самоврядування земств виявлялося в багатьох аспектах: у обранні керівних органів, у формуванні структур управління, визначенні основних напрямків своєї діяльності, доборі та навчанні фахівців, формуванні та розподілі місцевого бюджету.
Після Жовтневої революції почалася повсюдна ліквідація земств (більшовики вважали земське самоврядування спадщиною буржуазного ладу), яка завершилася до літа 1918 р
Ліквідація земства була цілком закономірним процесом, тому що місцеве самоврядування передбачає децентралізацію влади, економіко-соціальну, фінансову і, певною мірою, політичну незалежність, самостійність, а ідеї соціалізму спиралися на державу пролетарської диктатури, т. е. держава за своєю природою централізоване.
В ході розвитку місцевого самоврядування в дореволюційній Росії, можна виділити основні принципи, які є особливістю російської муніципальної школи:
принцип різноманіття форм організації місцевого самоврядування, що пов'язано з особливостями соціально-економічного розвитку території Російської імперії, з істотними відмінностями культурно-національних і релігійних традицій;
принцип неучасті (заборони) органів місцевого самоврядування в активному політичному житті, тому що вважалося, що головним завданням органів місцевої влади було задоволення першочергових потреб населення і держава строго стежило за тим, щоб органи місцевого самоврядування не виходили за ці межі;
принцип розмежування предметів ведення і ресурсів між рівнями влади (розмежування будувалися не за принципом достатності, а за принципом найвищої ефективності використання їх даними рівнем);
принцип передачі органам місцевого самоврядування щодо широких прав в економічній і господарській сфері (природно, при збереженні владних повноважень центру). Причин для цього було декілька: і величезні території імперії; і швидкий розвиток в другій половині XIX і початку XX ст. міського і земського освіти, охорони здоров'я, культури.
На жаль, накопичений до революції досвід місцевого управління, в першу чергу земського, фактично був відкинутий, забутий.
висновок
У всі періоди становлення Росії як єдиної і великої держави, особливо в кризові періоди, чітко виявлялися дві тенденції: об'єднання на основі сильної центральної влади і роз'єднання, суверенізація територій, її складових. Причиною тому були як об'єктивні історичні та соціально-економічні умови, так і суб'єктивне бажання питомих володарів, або регіональних еліт, в сучасних політичних термінах, бути всевладними господарями в своїх обмежених, але самодостатніх, з їхньої точки зору, не більше.
Поряд з двома зазначеними основними тенденціями на всіх етапах розвитку державності іноді явно, іноді в менш помітною мірою виявлялася і третя - становлення і розвиток місцевого самоврядування. У періоди роз'єднаності самоврядування було одним з інструментів управління для регіональних влад. При посиленні центральної влади самоврядування було значною мірою компромісом між верховною владою і що входять до складу єдиної держави територіями. Визнання прав територій на самоврядування згладжувало гостроту протистояння центру і регіонів.
Зараз, коли Росія знову переживає період становлення і розвитку форм місцевого самоврядування, цікаво звернутися до її історичного досвіду, що й було зроблено в даній роботі. На закінчення можна зробити наступні висновки.
Земська реформа 1864г. разом з іншими реформами 60-70-х років в Росії вплинула на зміну владних структур держави і викликала нові соціальні конфлікти в сфері управління.
Реформа місцевого управління була викликана політичною та адміністративно-господарською необхідністю. Уряд введенням земств переслідувало троякі мети. По-перше, близько 23 млн. Колишніх кріпаків вимагали нових принципів управління на місцях. По-друге, це була поступка ліберальному губернському дворянському суспільству. І, по-третє, центральна влада намагалася поліпшити постановку вкрай запущеного місцевого самоврядування.
Безперечно, що земське самоврядування в Росії з останньої чверті XIX ст. набуло характеру життєздатного державного інституту і виражало інтереси широких груп населення. Про це свідчить і статистичний матеріал. До лютого 1917 р земське самоврядування існувало в 43 губерніях Росії, а його компетенція поширювалася на 110 млн. Жителів. Разом з тим, не варто впадати в іншу крайність, як це часто буває в публікаціях останнього часу, і ідеалізувати земське самоврядування в дореволюційній Росії як якусь безконфліктний модель взаємовідносин владної еліти та органів місцевого самоврядування.
література
1. Ключевський В.О. Російська історія. Повний курс лекцій в 3-х книгах. Кн. I. М., 1993. С. 32.
2. Жукова Л. А. Бюрократія і земське самоврядування в пореформеній Росії: конфлікти і співробітництво (60-90-і рр. XIX ст.). М., 1999..
3. Жукова Л. А. Бюрократія і земське самоврядування в пореформеній Росії: конфлікти і співробітництво (60-90-і рр. XIX ст.). М., 1999..
4. Пірумова Н. М. Земське ліберальний рух. М., 1977. С.72.
5. Салтиков-Щедрін М.Є. За кордоном // Соб.соч. в 20 томах. М., 1972. Т.14. С.231.
6. Російські самодержці. М., 1994. С. 279.
7. Пірумова Н.М. Земське ліберальний рух. М., 1977. С.72.
|