Підготовка земської реформи: проекти п. А. Валуєва (березень-липень 1862 роки)

Е. Н. Морозова

Саратовський державний університет

Феномен російського земства належить до тих глобальних міждисциплінарним проблемам, які залучали і привертають увагу вітчизняних і зарубіжних вчених (істориків, правознавців, політологів, соціологів). Але між тим в історії земських установ є ряд сюжетів, дуже складних і маловивчених, які пов'язані з розробкою концепції земської реформи. Звернення до цієї проблеми дає можливість, з одного боку, заповнити наявну лакуну в земствоведеніі, а з іншого - поставити під сумнів цілий ряд стереотипів. Зокрема, у багатьох дослідженнях «архітектором» земської реформи вважається П. А. Валуев1 Для того щоб виявити дійсну роль П. А. Валуєва в підготовці земської реформи, необхідно простежити історію виникнення Головних почав від 2 липня 1862 р які були створені на основі проекту, представленого міністром внутрішніх справ.

Як показали дослідження автора цієї статті, пріоритет в розробці земської реформи належить Комісії про губернських і повітових установах на чолі з Н. А. Мілютіним2. До квітня 1861 року (часу відставки Н. А. Мілютіна та вступу П. А. Валуєва на посаду глави міністерства внутрішніх справ) Комісія розробила проект докорінної реформи місцевого управління, де земські установи складали невід'ємну його частину. У зазначеному проекті були розроблені структура, принципи будівництва органів самоврядування (виборність, гласність, змінюваність депутатів, всесословность), чітко окреслені компетенція, ступінь і межі самостійності, вказані джерела фінансування земських установ. Але слід зауважити, що перша модель земського самоврядування розроблялася одночасно з підготовкою селянської реформи.

Після скасування кріпосного права змінюється суспільно-політична ситуація, що характеризується не тільки зміною урядового курсу, а й зміною суспільної атмосфери. На початку 1860-х рр. ейфорія підготовчого періоду поступово змінюється скепсисом і розчаруванням - занадто разючим виявляється контраст між суспільними очікуваннями і результатами реформаторської діяльності. Як вважають дослідники, атмосфера суспільного невдоволення, виступи селян і негативне ставлення поміщиків до селянської реформи, пожежі 1862 року в Петербурзі, так страшно лякали урядову еліту3, повстання в Польщі, що згуртувало товариство «на грунті патріотизму», змусили уряд поквапитися з введенням земської реформи4 . Однак ця проблема видається більш складною, ніж здається на перший погляд. Дійсно, багато дворянські зібрання на початку 1860-х рр. не тільки виступали з вимогами подальших реформ у сфері судочинства, гласності, розширення виборного початку в самоврядуванні, а й клопотали про введення центрального представництва в тій чи іншій формі. Піднімала на своїх сторінках проблеми створення вищого представницького органу і преса, зокрема «Вітчизняні записки» 5.

Безумовно, уряд не міг не враховувати обстановки, що склалася в країні. З одного боку, зазначені фактори безумовно впливали на позицію уряду, але з іншого - необхідність реформування земського самоврядування лежала насамперед у сфері початих перетворень в місцевому управлінні, зроблених командою реформаторів на чолі з Н. А. Мілютін, які вимагали свого логічного завершення. Разом з тим не можна забувати і про найважливішому питанні, найбільше хвилювали уряд в період реалізації селянської реформи, - введенні нового управління земськими повинностями, яке повинно бути покладено на органи земського самоврядування.

П. А. Валуєв, який очолив міністерство внутрішніх справ і Комісію про губернських і повітових установах, виявився «між Сциллою і Харибдою». З одного боку, громадська думка в особі ліберального дворянства і преси вимагало подальшого поглиблення реформ; з іншого - частина консервативної бюрократії, «опозиція», яка, за словами Н. А. Мілютіна, «ще більш ярілась і помітно опановувала думками царя», прагнула лише до паліативних перетворенням на період реалізації селянської реформи6.

Разом з тим П. А. Валуєв мав свій погляд на організацію влади в Росії. Про наявність власної програми у нового міністра внутрішніх справ пишуть В. В. Г Армізен і В. Г. Чернуха, відзначаючи, що з його ім'ям пов'язана «історія урядового конституціоналізму» 7. Тут закономірно виникає питання, яке місце в проектах П. А. Валуєва займали перетворення в сфері земського самоврядування. Відповідь на це питання допоможе дати ряд джерел. Перший їх пласт виходив від самого міністра внутрішніх справ (записки П. А. Валуєва на ім'я Олександра II, його доповідь від 8 березня 1862 року в раді міністрів, його щоденники, «Нарис положення про губернських і повітових земських установах»); другий - від Комісії про губернських і повітових установах ( «Міркування про пристрій земської-господарського управління» і доповідь «Про устрій господарсько-розпорядчого управління в губерніях і повітах»), причому документи Комісії датуються 10-12 березня 1862 р .; третій - від Особливої ​​дорадчого зборів під головуванням вів. кн. Костянтина Миколайовича (квітень-червень 1862 г.)

У доповіді від 8 березня 1862 П. А. Валуєв дуже виважено і обережно викладає свої погляди на проблеми адміністративної децентралізації (деконцентрації влади), в рамках якої повинні бути передані справи «з безпосереднього ведення коронних інстанцій у відання інстанцій громадських або сослов- них »8. У документі чітко простежуються коливання міністра внутрішніх справ з питання про становості або всестановості майбутніх органів самоврядування. Однак тут очевидно і кредо Валуєва, яке буде незмінним у всіх його проектах: громадські установи повинні знаходитися під «його записала і огороджувальних урядовим наглядом» 9.

У записці «Про внутрішній стан Росії» від 26 червня 1862 року на ім'я імператора П. А. Валуєв більш наполегливий: він заявляє, що російський уряд в постреформенний період «виявилося в ізоляції» 10. Причини цієї ізоляції Валуєв бачив як в спробах «утруднити права і вплив уряду», так і в «самодержавному повновладдя» 11. Ці сентенції міністра внутрішніх справ чітко показують, що він був знайомий з книгами французького історика А. де Токвіля, чиї ідеї про урядову централізації і адміністративної децентралізації були предметом палких дискусій в 1850-1860-х рр. в Росії. Однак на відміну від Токвіля, який бачив адміністративну децентралізацію в оптимальному співвідношенні центральної влади і місцевого самоуправленія12, П. А. Валуєв вбачав її в створенні загальнодержавного представництва. У червневій записці він доводив, що перший крок, зроблений з «проектом земско- господарських установ», явно недостатній і «аналогічну спробу необхідно зробити і в центральній адміністрації» 13.

Таким чином, можна говорити про різний розумінні Н. А. Мілютін і П. А. Валуєвим організації влади. Для Мілютіна земські установи були складовою і необхідною частиною місцевого управління. В уявленнях же П. А. Валуєва вони були таким собі фундаментом, що дозволяв зміцнити вертикаль влади, що він бачив перш за все в реформі Державної ради. Останньою присвячено значну кількість публікацій14, тому в статті буде розглядатися тільки та частина, яку П. А. Валуєв безпосередньо пов'язував зі створенням нижньої палати Державної ради - з'їзду державних голосних. За проектом палата складалася з 181 людини. В основу її формування були покладені два принципи - виборності і призначення від корони. Переважна кількість депутатів (101 осіб) становили представники земств, що обиралися на губернських земських зборах. До числа обраних ставилися 32 депутата від національних окраїн (Сибіру, ​​Війська Донського, Прибалтики, Кавказу), 18 осіб - від великих міст. За призначенням від корони до складу З'їзду включалися тільки 30 гласних15. Голова і два віце-голови З'їзду державних голосних призначалися імператором16. Всі справи, що надходили з нижньої палати, повинні були розглядатися в верхній палаті - загальних зборах, в якому з правом голосу брали участь 16 осіб з З'їзду державних голосних - 2 віце-голови і 14 депутатів, обраних за вельми короткому списку (з 20 осіб).

Своїм основним завданням П. А. Валуєв вважав реформу Державної ради, земська ж реформа повинна була стати певним доповненням до перетворень в центральному представництві, бо губернські земські збори повинні були відігравати провідну роль у формуванні нижньої палати майбутнього парламенту. Тому П. А. Валуєв планував одночасне введення місцевого та загальнодержавного представництва. У щоденникової записи від 26 листопада 1863 року він підкреслював: «Закінчив і підписав записку, складену мною по справі про земські установи, в яких і приурочують до них питання про перетворення Державної ради. Записка служить як би передмовою до складеного мною проекту »17.

Питання центрального представництва розроблялися П. А. Валуєвим одночасно з розробкою проектів земської реформи. У зазначеній доповіді від 8 березня 1862 р вперше виклав в найзагальнішому вигляді власні погляди на організацію земського самоврядування, лише позначивши свою позицію з кардинальних, на його думку, проблем. Разом з тим в доповіді чітко простежується полемічна складова, спрямована проти мілютін- ських проектів. П. А. Валуєв звернув увагу на принципи формування виборчої системи, предмети ведення земських установ, ступінь і межі самостійності господарсько-розпорядчих органів.

Валуєв дорікав Н. А. Мілютіна в тому, що той мав намір будувати земські органи на принципі становості при рівному представництві від станів. Одночасно П. А. Валуєв критикував і територіальний принцип виборчої системи, який може усунути одвічне «історичне підставу нинішніх станових підрозділів» 18. В кінцевому підсумку він пропонував з'єднати обидва принципу воєдино, поклавши в основу майновий ценз19. Тут же Валуєв в завуальованій формі висував ідею введення активного і пасивного виборчого права: «Слід визначити з усією передбачливістю не тільки права обрання, а й умови виборності, особливо в ставленні до представників сільських станів» 20. Навіть по цих зауважень очевидно, що запропонована система виборчого права з неминучістю вела до створення дворянських земств.

Серцевину повноважень органів земського самоврядування міністр внутрішніх справ бачив в земські повинності, «які становлять найсуттєвіший предмет відомства майбутніх земської-господарських установ» 21.

У доповіді від 8 березня П. А. Валуєв сформулював своє уявлення про межі влади і ступеня самостійності органів земського самоврядування: «Надати в колі їх відомства, найбільшу, по можливості, самостійність і свободу дій» 22. Далі слід було, на перший погляд, досить ліберальне зауваження про те, що ці установи «не повинні бути обмежені значенням інстанцій, постійно що просять дозволу влади вищої або очікує її вказівок для направлення своїх дій» 23. Однак ця фраза погано поєднувалася з висновком доповіді, де чітко визначалися межі самостійності органів місцевого самоврядування. На відміну від Н. А. Мілютіна, який наполягав на широкій самостійності громадських установ, Валуєв «зважував її в гомеопатичних дозах»: «Частка участі в адміністративних справах повинна бути точно визначена і міркуючи із загальними умовами і потребами державного управління» 24.

В цілому аналіз доповіді від 8 березня 1862 рсвідчить про те, що П. А. Валуєв не був детально ознайомлений з тією роботою, яка велася в підвідомчому йому учрежденіі25. Практично одночасно з доповіддю Валуєва з'явилися документи, які виходять із Комісії про губернських і повітових установах, в яких була продовжена розробка концепції земської реформи: «Міркування про пристрій земско- господарського управління», обговорені в загальному присутності Комісії 10 і 12 березня, а також доповідь « Інформація про пристрій господарсько-розпорядчого управління в губерніях і повітах »від 10 березня 1862 р

«Міркування» несли в собі багато чого з того, що було розроблено Комісією при Н. А. Мілютін. Це відносилося до визначення земських справ і виділенню губерній і повітів як самостійних господарських одиниць, що мають свої земські справи, які повинні бути довірені місцевому самоврядуванню в особі земських учреж- деній26. В «Міркуваннях» визначалися повноваження земських установ. З доповіді Комісії від 10 березня 1862 р випливало, що з компетенції губернської адміністрації вилучалися місцеві господарсько-розпорядчі справи. Все це призвело б до ліквідації цілого ряду губернських установ: наказів громадського піклування, будівельних і дорожніх комісій, чиї функції по проекту передавалися новим хозяйственнораспорядітельним і адміністративно-поліцейським учрежденіям27.

Вплив Мілютінском ідей про широку ступеня самостійності відчувалося і в визначенні істоти, ступеня і меж влади. У документі підкреслювалося, що земським установам повинна бути надана «дійсна і самостійна влада в завідуванні справами місцевого інтересу» (курсив мій. - Є. М.) 28. В «Міркуваннях» вказувалося, що поки земські установи діють тільки в рамках місцевих інтересів, «немає потреби в участі урядової влади в прямому втручанні і вплив на хід справ» 29. Теза про самостійність органів земського самоврядування неодноразово повторювався на сторінках документа. Комісія підкреслювала, що перевірка і контроль розпоряджень земських установ «повинні належати самому земству, самому суспільству губернії або повіту» 30.

Але в зазначених документах Комісії поряд з очевидною наступністю з ідеями Н. А. Мілютіна з'явилися і нові положення. Перш за все було зроблено акцент на місцевому і суспільний характер земських установ: вони не могли «ні входити в ряд урядових губернських або повітових інстанцій», ні «мати в своєму підпорядкуванні будь-які з урядових місць». Звідси випливав очевидний висновок про наділення земських органів самоврядування правами приватного юридичної особи: «Заведи- вання земськими справами повітів і губерній повинно бути довірено самому населенню повіту і губернії, на тій підставі, як господарство приватна надається розпорядженням приватної особи, господарство суспільне -распоряженію самого суспільства »(курсив мій. - Є. М.) 31.

Саме це положення і приведе до визначення того статусу земських установ, який заздалегідь був приречений на конфлікт з державною адміністрацією.

При збереженні принципу виборності в земські установи, розробленого ще при Н. А. Мілютін, в «Міркуваннях» чітко формулювалися принципи та обґрунтування трехкуріальной виборчої системи. Тут зазначалося, що ні територіальний, ні становий принципи в чистому вигляді не підходять для Росії. Ця ж ідея простежувалася і в доповіді П. А. Валуєва, про який йшла мова вище. В «Міркуваннях» вказувалося, що становий розподіл «не погоджується з характером земських установ», а територіальний принцип не може бути здійснений внаслідок різноманітності природних умов Вітчизни. Звідси з'являється ідея поділу виборців на три з'їзди (курії) - «клас землевласників приватних, що не входять до складу товариств, товариства міські і суспільства сільські» (курсив мій. Е. М.) 32. В основу формування перших двох виборчих зборів були покладені принципи всестановості і майнового цензу. В «Міркуваннях» зазначалося, що «виборчі збори створюються незалежно від станів, але з обмеженням відомими умовами особистого і майнового стану» 33. Дослідники справедливо відзначають, що майновий ценз на участь в земських справах стає визначальним початком всієї земської виборчої Системи34. За відправну точку майнового цензу була цінність вищого подушного наділу. У першій курії члени Комісії намагалися примирити інтереси великих, середніх і дрібних власників, визначивши досить низький поземельний перепис, рівний 50 вищим подушним наделам35. Для власників торгово-промислових підприємств майновий ценз був дещо вищим - 15 тис. Рублів сріблом, що, на думку Комісії, було адекватно цінності, що дорівнює 100 вищим подушним наделам36.

Для осіб з освітою передбачалися значні пільги, як це було в мілютін- ських проектах: для осіб з вищою освітою ценз зменшувався в 5, а для сільського духовенства в 15 разів. До числа нововведень відносилося наділення правом голосу орендарів, які уклали орендні угоди не менше ніж на 6 років. Безумовно, мова йшла про великих орендаторів, бо для них визначався досить високий поземельний перепис - 250 подушних наділів.

Особливу увагу Комісія приділила виборцям другий курії, намагаючись захистити інтереси власників в малих містах, «бідних населенням і засобами». До виборчих урн допускалися домовласники: в повітових містах з нерухомим майном, оціненої не менше ніж в 1 тис. Рублів, в губернських - не менше 3 тис. Рублів. Виборче право поширювалося на купців першої і другої гільдій37.

В «Міркуваннях» відзначалися значні труднощі у формуванні третього виборчого зборів. Тут представництво селян не могло бути реалізовано через цензові ме ханізми38. Свої висновки Комісія обґрунтувала тим, що в російському селі немає відмінностей в майнових інтересах внаслідок практичної відсутності «приватної нерухомої власності». Тому для сільських громад Комісія запропонувала колективне право обрання, яке могло здійснюватися двома способами - утворити зборів з виборних волосних сходів або з волосних старшин і сільських старост.

Немає потреби доводити, що другий спосіб обрання не відображав і не міг відбивати інтересів всієї маси селян. До речі, навіть при обговоренні в Державній раді цей спосіб формування третього виборчого з'їзду був відкинутий членами вищоїзаконодорадчого органу Росії.

Цікаво відзначити, що в «Міркуваннях» не робиться відмінностей між активним і пасивним виборчим правом, на чому наполягав у своїх проектах П. А. Валуєв. Комісія підкреслювала, що «навряд чи зручно було допустити, що той, хто неправоспособен обирати, може бути обраним» і тільки «обирають можуть бути обрані» 39.

«Міркування» передбачали, як, власне, і всі проекти ліберального дворянства, забезпечення керівної ролі дворянства в органах самоврядування як «класу більш освіченого і розвиненого» і «до певної міри користувався і досі політичними правами і вже кілька досвідченого в цивільному житті». Квоти були такі: передбачалося обирати одного гласного (тут вперше по відношенню до депутатів з'явився термін «голосний») від курії повітових землевласників на кожні 2 000 вищих подушних наділів; від міського з'їзду - одного гласного на 200 домовласників в містах з населенням менше 10 000 чоловік, в інших - від 300 домовласників. Від третьої курії селяни обирали одного гласного від 4 000 вищих подушних наділів. Але в другій і третій куріях дозволялося обрання гласних і з числа повітових землевласників.

В «Міркуваннях» термін повноважень голосних був обмежений трьома роками, так як, на думку Комісії, саме він давав можливість депутатам «грунтовно познайомитися з довіряється їм справою», а громадській думці - оцінити ефективність їх діяльності на цій посаді.

Громадський характер майбутніх земських органів проявлявся в тому, що гласним не належало платні, службових прав і переваг, бо вони представляли «собою не посадових осіб, але тільки членів суспільства, тимчасово збираються для вираження громадської думки» 40.

В «Міркуваннях» Комісії, так само як і в Мілютінском проект, збереглися колишня дворівнева структура земських установ і назви: для розпорядчих органів - земські збори, виконавчих - земські комітети. При цьому зникло загальне найменування земських органів - «губернське і повітове земські присутності».

Губернські земські збори формувалося з гласних повітового зборів (від 4 до 6 голосних в залежності від величини повіту), причому в їх числі обов'язково повинні бути одна-дві людини з числа членів повітового земського комітета41.

В «Міркуваннях» була зроблена спроба розмежувати повноваження губернських і повітових земських учрежденій42. Однак це положення досить складно було реалізувати на практиці, що визнавалося самими членами Комісії, бо «ні на ділі, ні в законі не існувало поділу майна і повинностей між повітом і губернією», що залежать від різноманіття місцевих умов. Комісія запропонувала єдиний, на її думку, можливий вихід: надати це розмежування губернському земському зібранню, а в «деяких особливо важливих випадках - урядової адміністрації» 43.

У проектах Комісії велика увага приділялася одному з найважливіших принципів будівництва місцевого самоврядування - принципу гласності, коли документація земських установ, що представляє загальний інтерес для населення, «повинна бути неодмінно інформації, що публікується до загального відома» 44.

Таким чином, в «Міркуваннях» Комісії про губернських і повітових установах був представлений свій варіант земської реформи, пов'язаний у багатьох своїх положеннях з пропозиціями Н. А. Мілютіна. Ця спадкоємність видно перш за все в структурі земських установ, у визначенні їх компетенції, в наданні широкої самостійності в колі справ, визначених законом. У той же час в цьому проекті очевидні істотні відмінності, які полягали в іншій системі виборчого права, і головне, в протиставленні земських установ урядової влади як органів громадських, були виразниками громадської думки.

Як уже зазначалося, Валуєв детально не був ознайомлений з роботами Комісії, доказом чого служить його щоденниковий запис від 9 березня 1862 р .: «Я зажадав проект положення про земської-господарських установах, складений під керівництвом Соловйова. Взявся за переробку і розпорядився скликанням Комісії на завтрашнє число »(курсив мій. - Є. М.) 45. І наступний проект являв собою симбіоз ідей міністра внутрішніх справ і «Міркувань» Комісії.

П. А. Валуєв, ознайомившись з документами Комісії, вніс в них суттєві корективи у відповідності зі своїми поглядами, висловленими в доповіді від 8 березня 1862 р Так з'явився «Нарис положення про губернських і повітових земських установах» (далі - «Початковий нарис» ) 46, який був представлений П. А. Валуєвим раді міністрів 15 марта47. Головні зауваження міністра зводилися до змін у виборчій системі. Трехкуріальная система була в «Початковому нарисі» збережена, однак Валуєв вніс такі поправки, які різко посилили її станову забарвлення. Якщо в «Міркуваннях» Комісії першому виборчезборів називалося зборами «повітовихземлевласників», то в «Початковому нарисі» з'явилося громіздке уточнення - «стан дворян і поземельних власників, які не належали ні до місцевого дворянства, ні до складу місцевих волосних товариств». За другий курією залишилася назва «збори міських товариств»; третя курія стала називатися курією «волосних селянських товариств». З двох можливих варіантів виборчої системи для третьої курії, запропонованих Комісією, Валуєв зупинився на другому, де вибори повітових гласних проходили на сході волосних старшин і сільських старост (ст. 19).

Таким чином, для перших двох курій передбачалися прямі вибори в повітове збори, для селян - непрямі двоступеневих ви- бори48. Майновий ценз, запропонований Комісією, був збережений. За першої курії в «Початковому нарисі» збереглися пільги для осіб з вищою освітою і священнослужителів (ст. 13, 16, 19).

У «Початковому нарисі» був введений віковий ценз - виборцями не могли бути особи віком від 25 років.Крім цього існував і гендерний ценз - жінки не мали права самостійно брати участь у виборах, їх інтереси представляли уповноважені чоловіки - близькі родичі. У проекті було окреслено також коло осіб, які не допускалися до виборів, - перебували на момент виборів під слідством або судом і вже засуджених.

Головним нововведенням у виборчій системі, внесеним за наполяганням П. А. Валуєва, були відмінності в активному і пасивному виборчому праві - не кожен виборець міг бути обраним. У першій курії могли бути обрані всі 5 категорій виборців. З'явилися обмеження в складі обираються по другій курії. Права обрання були позбавлені домовласники. Пасивне право надавалося чинам міського управління та представникам перших трьох категорій від першої курії (ст. 23). У «Початковому нарисі» встановлювався і ценз несумісності, який полягав в тому, що особи, які обіймають посади в державній адміністрації, не могли обиратися в якості голосних.

Предмети ведення земських установ були сформульовані так само, як і в «Міркуваннях» Комісії. До компетенції органів місцевого самоврядування ставилися: розпорядження капіталами, майном і грошовими зборами земства; пристрій і зміст належать земству будівель, споруд і шляхів сполучення, зарахованих «за особливо складеним розкладом до розряду губернських або повітових»; заходи щодо забезпечення народного продовольства; завідування благодійними закладами; управління справами взаємного обов'язкового страхування; заходи з розвитку торгівлі та промисловості; виконання потреб військового і цивільного управління; розкладка податкових зборів на підставі узаконений або особливих розпоряджень уряду.

У Валуєвський «Початковому нарисі» чітко видна тенденція (не дивлячись на гучні заяви автора про широку самостійності земств в колі довірених їм справ) посилення влади державної адміністрації над органами земського самоврядування. Коло дій земських установ був обмежений межами губернії і повіту. Земства отримали права юридичної особи - можливість набувати майно, укладати договори, пред'являти цивільні позови (ст. 3-5), але вони не могли втручатися в справи, що не належали до розряду земських, а також знаходяться в компетенції урядових, станових і громадських властей ( ст. 6-7).

Валуєв прагнув посилити владу губернаторів над органами місцевого самоврядування. За ст. 43 начальник губернії стверджував земські кошториси і розкладки з правом їх призупинення, якщо знайде їх «противними закону»; губернатору належала прерогатива поділу повинностей і шляхів сполучення на губернські та повітові. За ст. 58 він отримував можливість бути присутнім на губернському земському зібранні з правом дорадчого голосу. (В повіті таке ж право отримував повітовий справник). Ст. 49 робила влада губернатора над земством майже безмежною, бо він міг призупинити «слово всякого постанови земських установ, якщо визнає це постанову противним законам або загальним пользам держави» (курсив мій. - Є. М.). Така розпливчасте формулювання давала можливості для її широкого тлумачення, тим самим віддаючи земства під контроль губернаторської влади.

Таким чином, проект Валуєва, на відміну від припущень Н. А. Мілютіна, створював дворянські земства за участю міської верхівки і сільської адміністрації під суворою опікою владних структур. Мабуть, так Валуєв прагнув уникнути небажаних наслідків під час виборів в з'їзд державних голосних, куди не могли б проникнути неугодні елементи. Але, тим не менш, органи самоврядування будувалися на буржуазних принципах виборності, всестановості, майнового цензу, гласності, змінюваності депутатів.

Після розгляду «Початкове нарису» 15 березня 1862 року в раді міністрів цей документ на вимогу Олександра II був переданий на обговорення Особливому дорадчому зборам під головуванням вів. кн. Костянтина Миколайовича, до складу якого повинні були увійти главноуправляющий Другим відділенням Е. І. В. канцелярії М. А. Корф, главноуправляющий міністерства шляхів сполучення і публічних будівель К. В. Чевкін, керуючий міністерством фінансів М. Х. Рейтери, керуючий міністерством державних майна А. А. Зеленої

(Є інше написання прізвища - Зелений), міністр юстиції В. Н. Панін і П. А. Валуєв. Факт скликання Особливої ​​дорадчого зборів був, мабуть, викликаний запереченнями вів. кн. Костянтина Миколайовича за проектом міністра внутрішніх справ, бо в щоденниках Валуєва міститься згадка про хід засідання ради міністрів, де, за його словами, вів. кн. «Нападав на все те, що схвалював тиждень тому» 49.

Як очевидно з «Проекту журналу дорадчого зборів 1862 року» (писарська копія з олівцевими поправками П. А. Валуєва), відбулося всього 5 засідань (14, 18 і 25 квітня і 16 і 23 травня) 50. За цей короткий термін з 78 Статей 3 8 було змінено і введено 7 нових статей51. Здається, що учасники дорадчого зборів недооцінювали на перших порах значення земських установ, лише пізніше усвідомивши їх дійсну роль, про що свідчать більш пізні зауваження М. О. Корфа по Валуєвському проекту земської реформи52.

Увагу привертають перш за все зміни, внесені Особливим дорадчим зборами в виборчу систему. Зміни стосувалися як зовнішньої її форми, так і змісту. У ст. 11 поняття «стан дворян» було замінено на поняття «дворяни-землевласники». Далі в першій курії, з одного боку, зі списку можливих виборців були виключені особи, які мали пільговий ценз - духовенство та особи з вищою освітою. З іншого боку, список виборців був поповнений дрібними землевласниками, що можуть скласти повний майновий ценз і голосувати через уповноважених. Таке право отримали «уповноважені від дворян», що володіли від 5 до 100 середніми подушного наділу, і уповноважені від «землевласників-недворян», чиї володіння становили від 20 до 200 середніх подушних наділів, або мали нерухомість на суму не менше 2 тис. Рублів. Особливу дорадче зібрання підвищило майновий поземельний перепис в 2 рази для всіх категорій виборців по першій курії: для землевласників-дворян з 50 вищих до 100 середніх подушних наділів; для землевласників-недворян - зі 100 вищих до 200 середніх подушних наділів; для орендарів - з 250 вищих до 400 середніх подушних наделов53.

Нової була ст. 14, яка вказувала, що «право голосу дається без різниці, чи знаходиться земля у власності власника, або відведена в постійне користування селян, або здана в оренду». З цього числа виключалися лише землі, які були викуплені на підставі викупної угоди.

Принципи виборів для другої курії залишалися незмінними, а в третій курії один голосний обирався немає від 4 вищих, а від 6 середніх подушних наділів. Так само як і в першому випадку, загальна площа земельних угідь практично залишалася прежней54. Слід зауважити, що виборча система була досить складною і недосконалою, оскільки не враховувала якості і цінності землі, а також особливостей тих районів, де практично відсутні поміщицьке землеволодіння і звільнене кріпосне селянство, на що пізніше звернув увагу Н.А. Мілютін.

Так само як і в «Початковому нарисі», Особливу дорадче зібрання зберегло відмінності між активним і пасивним виборчим правом.

За першої курії обиратися могли всі представники, що мають зазначений поземельний перепис. Але цього права були позбавлені орендарі і особи, які володіють торгово-промисловими підприємствами вартістю в 15 тис. Рублів або з річним оборотом в 6 тис. Рублів.

За другою курії в голосні могли бути обрані купці першої і другої гільдії, власники нерухомої власності, оціненої не менше ніж в 6 тис. Рублів. Пасивним правом володіли виборні чини міського управління, члени першої курії (крім орендарів та уповноважених від дрібного землеволодіння).

За третьою курії, так само як і в «Початковому нарисі», пасивне право мали представники сільської та волосний адміністрації. Разом з тим було розширено коло представників першого виборчого зборів, які могли обиратися в голосні від третьої курії.

Незначні зміни Особливу дорадче збори внесли в структуру земських установ. Розпорядчі органи отримали назву повітових та губернських земські управ. Саме воно і збереглося в положення 1864 Дорадчі збори прийшло до висновку, що в повітовому земському зібранні повинен головувати НЕ повітовий предводитель дворянства, а «один з членів за призначенням уряду» (ст. 30). Без змін залишилися принципи формування повітової управи, що складалася з 6 повітових гласних (затверджуються губернатором) на чолі з повітовим предводителем дворянства. За таким же принципом будувалися і губернські розпорядчі органи (ст. 34): замість губернського предводителя дворянства в губернському земському зібранні в ролі голови повинен виступати «один з місцевих землевласників за призначенням государя», губернський же предводитель дворянства залишався главою виконавчого органу.

На найважливіше питання компетенції земських установ Особливу дорадче зібрання звернуло найменше уваги. Лише більш розлогим стало визначення сфери діяльності органів самоврядування, яка визначалася як «завідування власне земської-господар- ними справами, т. Е. Відносяться до місцевих господарських потребах і користі кожної губернії і повіту». У ст. 2 (п. 6) термін «заходи до розвитку торгівлі і промисловості» був замінений на «піклування» - поняття вкрай розпливчасте, яке пізніше увійде і до Положення про земські установи 1864 В цілому предмети ведення були сформульовані лише в загальних рисах. Чи не був визначений і найважливіше питання про фінансові засоби земських установ.

Збори намагалося прибрати з «Початкового нарису» будь-яка згадка про можливість втручання земства в справи державної влади. За ст. 38 цього проекту земство мало право надавати «вищого уряду відомості та висновки з предметів державних потреб, до місцевих інтересів стосуються». Слова «з предметів державних потреб» були виключені і з'явилися нові - «клопотання по сім предметів» (курсив мій. - Є. М.), - що кардинально змінило сенс статті, бо клопотання могли стосуватися лише місцевих інтересів (ст. 40).

Строгий контроль губернаторської влади над земськими установами Особливим дорадчим зборами був збережений і навіть посилений: «Губернатор, в разі явного бездіяльності земських установ, або невиконання ними урядових розпоряджень по відправленню різного роду повинностей, робить їм нагадування і спонукає їх до належного виконання, а потім, в разі безуспішності нагадувань, владний приступити до безпосередніх виконавчим розпорядженням на рахунок земства ». «Визначення випадків», коли «губернатор визнає за необхідне користуватися цим правом, залишається на повній його відповідальності» (курсив мій. - Є. М.). Це в сукупності зі ст. 9, по якій губернатор міг призупинити виконання будь-якої постанови земських установ в разі визнання його «противним законам або загальним пользам держави», створювало можливості для абсолютної сваволі губернаторської влади. Окреслюючи межі влади земських установ, Особливу дорадче збори не подбало про те, як захистити права земства від можливих незаконних домагань адміністрації. Таким чином, в рамках закону повинні були діяти тільки земства, а губернатори - покладатися лише на свій власний розсуд. Правда, збори виключило ст. 58 «Початкове нарису», по якій губернатор і повітовий справник могли брати участь в земських зборах з правом дорадчого голосу.

Варіант проекту земської реформи, представлений Особливим дорадчим зборами, був затверджений імператором в якості Головних почав 2 липня 1862 р

На закінчення можна сказати, що П.А. Валуєв не розглядав земську реформу в якості окремого перетворення: для нього створення земських установ було складовою і невід'ємною частиною реформи центрального представництва, створення якого він висував в якості першочергового завдання, що стояло перед Росією. У валуєвських проектах очевидна спадкоємність з тією моделлю земського самоврядування, яка була створена при Н. А. Мілютін. «Початковий нарис» являв собою симбіоз ідей П. А. Валуєва і «Міркувань» Комісії губернських і повітових установах. При цьому не можна не відзначити істотних розбіжностей, в основі яких лежало різне уявлення про організацію влади в Росії.

В.В. Гарміза справедливо писав, що еволюція поглядів Валуєва йшла в сторону «все більшого обмеження прав земства». Але вельми спірним представляється його умовивід, що цей процес був відображенням точки зору Валуєва на «земство як установа державне». Про непримиренній суперечності валуєвських проектів і громадської теорії самоврядування писав і С. Я. Цейтлін55. Автори вищенаведених висловлювань змішують питання про посилення контролю та нагляду за земськими установами з питанням про їхній передбачуваний статус. Для Валуєва земські установи з переважанням дворянства і залученням верхівки міста та села повинні були виявляти той фундамент, який дозволив би сформувати З'їзд державних голосних з благонадійного більшості. Однак уряд відмовився і від корінної реформи місцевого управління Н. А. Мілютіна, і від валуєвських ідей перетворення центральної влади. З них була вичленована лише та частина, яка ставилася до господарсько-розпорядчого управління на місцях. У цьому полягав корінь майбутніх протиріч між російським земством і місцевими і центральними органами влади, так як земським установам з самого початку було уготовано місце біля них. І справа полягала не стільки в тому, що Валуєв був прихильником державної або громадської теорії самоврядування, скільки в самій постановці питання. Коль скоро земські установи були виділені із загальної адміністрації і поставлені поруч з нею, то сама логіка підказувала Валуєву дарувати земським установам права приватного юридичної особи, тим самим захищаючи урядову адміністрацію від втручання земства в справи державного управління.

Список літератури

Див .: Гарміза В. В. Підготовка земської реформи 1864 р М., 1957. С. 145; Porter Th. The Development of Political Pluralism in Late Imperial Russia: Local Selfgovernment and the Movement for a National Zemstvo Union. 1864-1917. Washington, 1990. P. 25.

Детальніше див .: Морозова Е. Н. Біля витоків земської реформи. Саратов, 2000..

Див .: Щоденник П. А. Валуєва, міністра внутрішніх справ: в 2 т. М., 1961. (далі - Валуєв П. А. Щоденник). Т. 1. С. 172-173; НікітенкоА. В. Моя повість про самого себе і про те, чому свідок я в житті був. Записки і щоденник. 1804-1877: в 2 т. 2-е изд. СПб., 1904-1905. Т. 2. С. 38-41.

Див .: Попов І. П. Тверське виступ 1862 року і його місце в подіях революційної ситуації // Революційна ситуація в Росії. М., 1974. С. 272-273; Веселовський Б. Б. Історія земства за сорок років: в 4 т. СПб., 1909. Т. 3. С. 8-9; Пірумова Н. М. Земське ліберальний рух. Соціальні коріння і еволюція до початку XX століття. М., 1977.

Китаєв В. А. «Вітчизняні записки» в ідейній боротьбі початку 60-х років XIX століття // «Епоха Чернишевського». М., 1978. Зб. 7. С. 170-172.

Див .: Російський державний історичний архів (далі - РГИА). Ф. 869. Оп. 1. Д. 1149. Л. 41.

Пропозиції та проекти П. А. Валуєва з питань внутрішньої політики (1862-1866 рр.). Публ.

В. Гарміза // Історичний архів. 1958. № 1.

138-139; Чернуха В. Г Внутрішня політика уряду царизму з середини 60-х до початку 80-х рр. XIX ст. М., 1978.С. 22. Викликає сумнів віднесення

В. Гарміза другий записки Валуєва «Про внутрішнє становище Росії» до 1864 г. Автор публікації вважає, що цей документ був написаний Валуєвим між 1 січня і 1 листопада 1864 р т. Е. Між опублікуванням Положень земської і судової реформ. Однак в записці Валуєв зазначав, що «новозаснованому земство з перших кроків починає висловлювати недовіру і готово засуджувати уряд, щоб потім може бути йому протидіяти» (див .: Пропозиції та проекти П. А. Валуєва. С. 148). Перші земські установи в 18 губерніях почали діяти лише з 7 лютого 1865 року (Див .: Веселовський Б. Б. Історія земства. Т. 3.

47-48). Слова Валуєва з приводу «новозаснованому земства», «яке з перших кроків починає висловлювати недовіру», можуть відноситися лише до того періоду, коли земські - виконавчі і розпорядчі - органи вже були створені. Отже, записка П. А. Валуєва «Про внутрішнє становище Росії» може бути датована не раніше ніж 1865 г.).

Валуєв П. А. Про становище робіт в Комісії, височайше заснованої для складання проектів перетворення губернських і повітових установ. Повідомлено в Раді міністрів 8 березня 1862 р Б. м .; Б. р С. 11. (Раніше, 22 лютого, ця доповідь був представлений імператору.)

Там же. С. 12.

Пропозиції та проекти П. А. Валуєва. С. 141-143.

Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 324-325.

Див .: Ісаєв С. А. Алексіс Токвіль і Америка його часу. СПб., 1993. С. 82.

Пропозиції та проекти П. А. Валуєва. С. 141-143.

Див .: Цейтлін С. Я. Земська реформа // Історія Росії в XIX столітті. Б. м., Вид-во «Бр. Гранат », б. м Т. 3.

С.219-220; Чернуха В. Г. Урядова політика щодо друку. 60-70-ті роки XIX століття. Л., 1989.

С.38-49; ХандорінВ. Г. Проконстітуціонние проекти представників ліберальної бюрократії 60-х - початку 80-х років XIX століття: автореф. дис. . канд. іст. наук. Новосибірськ, 1998.

Див .: Вісник права. 1905. № 9. С. 237-240.

Див .: Цейтлін С. Я. Земська реформа. С. 219.

Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 257, 352. Ця записка, за словами Валуєва, була повернута йому Олександром II «без послід», «з серцем», бо була імператору «неприємна» (Там же. С. 259, 261).

Доповідь П. А. Валуєва 8 березня 1862 г. С. 9.

Там же.

Там же.

Там же. С. 4.

Там же. С. 10.

Там же.

Там же. С. 11-12.

У складі Валуєвський комісії, за даними, наведеними в «Історичній записці», значилося 27 осіб (Історична записка про хід робіт щодо складання та застосування положення про земські установи. Б. м., 1888-1889. С. 2). Однак аналіз протоколів її засідань показав, що із зазначеного числа активно в її роботі взяли участь 15 осіб: С. Р Жданов, Я. А. Соловйов, К. К. Грот, К. І. Марченко, А. Д. Шумахер, Е. Пелікан, В. А. Татаринов, Д. Н. Толстой, Н. Н. Стояновський, Н. Н. Колесов, С. І. Зарудний, А. А. Бобринський, П. С. Лебедєв, Н. І. Второв, П. Н. Даневський. З них 10 осіб (включаючи вісьмох членів колишньої Комісії Н. А. Мілютіна) належали до представників ліберальної бюрократії, включаючи осіб, до яких Валуєв ставився вкрай негативно, зокрема Я. А. Соловйова. Він зараховував його своїм ідейним противником, звинувачуючи «у шкідливих зв'язках» з ліберальним кружком вів. кн. Костянтина Миколайовича (Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 317, 248). З нових членів Комісії привертають увагу А. Д. Шумахер і В. А. Татаринов. А. Д. Шумахер, найближчий помічник М. А. Мілютіна в Господарському департаменті, - один з тих, хто проводив реформу самоврядування в Петербурзі, і майбутній «батько» реформи міського самоврядування 1870 року (див .: Вісник Європи. 1894. № 4). В. А. Тата- Рінов - державний контролер, фахівцем в області державних фінансів (див .: Зайончков- ський П. А. Урядовий апарат самодержавної Росії в XIX в. М., 1978. С. 189).

Праці Комісії про губернських і повітових установах: в 2 ч. Ч. 2, кн. 1-4; Земські установи. СПб., 1863. Кн. 2. С. 3, 5-6.

Доповідь № 2 «Про устрій господарсько-розпорядчого управління в губерніях і повітах» Комісії про губернських і повітових установах від 10 березня 1862 р Б. м., Б. р С. 109.

Див .: Праці Комісії. С. 19-20.

Там же.

Там же. С. 20-21.

Там же. С. 22.

Там же. С. 27-28.

Там же. С. 35.

Див .: Лаптєва Л. Є., Шутов А. Ю. З історії земського, міського та станового самоврядування в Росії. М., 1999. С. 41.

Див .: Праці Комісії. Ч. 2, кн. 2. С. 31-32.

Там же. С. 34.

Там же. С. 36.

Див .: Лаптєва Л. Є., Шутов А. Ю. Указ. соч. С. 60.

Праці Комісії ... Ч. 2, кн. 2. С. 38.

Там же. С. 41, 49, 53.

Там же. С. 42-43.

Там же. С. 44.

Там же. С. 44-45.

Там же. С. 50-51.

Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 152.

У фонді Ф. П. Корнілова зберігається друкований список «Початкове нарису» з правками П. А. Валуєва на Особливому дорадчому зборах (див .: Відділ рукописів Російської національної бібліотеки (далі - ОР РНБ). Ф. 379. Ф. П. Корнілов .Д. 209).

Див .: ЗР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнілов. Оп. 1. Д. 209.

Непрямими виборами вважаються такі, коли «питання про обрання вирішують не громадяни, а обрані ними особи» (див .: Конституційне (державне) право зарубіжних країн: в 2 т. / Під ред. Б. А. Страшуна. М., 1995. Т. 2. С. 17).

Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 164.

Див .: ЗР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнілов. Оп. 1. Д. 210. У щоденниках Валуєва вказується на проведення ще одного, останнього засідання 13 червня 1862 року (див .: Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 176).

Див .: ЗР РНБ. Ф. 379. Ф. П. Корнілов. Оп. 1. Д. 209.

Судячи зі скупих щоденникових записів П. А. Валуєва, він був украй незадоволений нарадою, відзначаючи його «повільний, важкий і нерідко безладний хід», де сам автор «був в лихоманці від постійної напруги думок і нервів». Див .: Валуєв П. А. Дневник. Т. 1. С. 163.

В. В. Гарміза вважає, що ці зміни зменшили число виборців в першій курії, підвищивши частку крупне дворянства. Він вважає, що підвищення цензу вело до загального скорочення числа голосних (див .: Гарміза В. В. Підготовка земської реформи. С.190). Однак цей висновок, заснований на аналізі абсолютних величин, дуже суперечливий. Середні наділи становили 0,75% вищих, тому абсолютне збільшення с 2 000 вищих до 3 000 середніх подушних наділів, від яких покладався один голосний в повітове збори, насправді призвело б до того, що загальна площа подається одним голосним землі залишалася б практично колишньою, перевищуючи старий ценз приблизно на 2-3%.

Див .: ЗР РНБ. Ф. 379.Ф. П. Корнілов. Оп. 1. Д. 209.

Див .: Гарміза В. В. Підготовка земської реформи.

С.190-200; Цейтлін С. Я. Земська реформа. С. 207.