Державна влада і реформи в історії Росії на прикладі петровських реформ: досвід і проблеми

78

МІНІСТЕРСТВО АГЕНСТВО ДО ОСВІТИ

УРАЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Філія в м Іжевську

Кафедра теорії та практики управління

Державна влада і реформи в історії Росії на прикладі петровських реформ: досвід і проблеми

Випускна кваліфікаційна робота

Піменова Владислава Валерійовича

Студента курсу ДМУ-33 гр. ДМУ 332

Науковий керівник:

Т.В. Замостьянова

кандидат історичних наук

Іжевськ

2009

зміст

Вступ

Глава 1. Політико-адміністративні реформи першої чверті XVIII в.

1. Основні ідеї петровських перетворень і особливості переходу від традиційної до раціональної моделі державного управління на початку XVIII в.

2. Перетворення в системі вищої і центрального управління. Спроба створення нової системи державної служби. Табель про ранги

3. Перебудова системи місцевого управління. Міські реформи Петра I

Глава 2. Основні етапи і напрямки сучасних адміністративних реформ

1. Основні етапи адміністративних реформ кінця 20-початку 21 ст.

2. Комплекс заходів щодо забезпечення адміністративної реформи

висновок

Список використаних джерел та літератури

Вступ

Управління державою як процес і державна політика при всій своїй визначеності об'єктивними умовами розвитку економіки, науково-технічного, інформаційного прогресу, соціальних і політичних відносин має очевидною самостійністю. Цей процес має і власну логіку, закономірності, тенденції, в яких відображаються його природа, взаємозв'язок внутрішніх елементів.

Державне управління - складне явище, осмислення якого вимагає різнобічних знань про державу, політику, влади, управлінні, праві. Майбутньому державному і муніципальному управлінцю важливо не тільки знати історію своєї країни, а й володіти знаннями і навичками політичної діяльності, розуміти механізм функціонування політики і владних відносин в суспільстві, добре розбиратися в процесах, які відбувалися і відбуваються в адміністративній системі держави.

Одна з наших бід - неповага до історичного минулого. Не буде перебільшенням сказати, що західницьке походження ідеалів більшій частині нашої сучасної політичної та економічної еліти як і раніше визначає хід і напрямок російської думки і політичної практики. І це при тому, що Росія має багатющий тисячолітній досвід будівництва самобутньої національної моделі державного управління, який може бути плідно використаний в сучасних умовах.

Цей досвід відзначений не тільки великими провалами і невдалими соціальними експериментами, але і видатними досягненнями. Він свідчить про складному, часом драматичному процесі просування країни від авторитаризму до демократії, процесі постійного вдосконалення системи органів державної влади і управління, модернізації соціальних відносин.

Російська історія знала не тільки гніт деспотичного самодержавства, а й яскраві приклади демократичного розвитку, корінь в почутті соборності російського народу, в тривалому співіснуванні в політичному житті країни державного (монархічного), общинного і земського почав. Можна сказати, що в певному сенсі історія нашої країни - це історія втрачених можливостей.

Західники дуже довго переконували нашому народові думку про те, що все російське гірше західного. Тим часом цей стійкий стереотип піддавався справедливій критиці вже в середньовічній Московської Русі, зокрема в творах знаходився на російській службі вченого хорвата Ю. Крижанича, який бачив головну біду російських в «чужебесія» - схилянні перед чужим при неповазі до своєї власної культури і традицій .

Наочний приклад - реформи Петра I, вдало названого російським поетом М.А. Волошиним «першим більшовиком» в Росії (за методи, що використовувалися російським царем у своїй перетворювані діяльності).

Відповідно до думки Н.М. Карамзіна, Петро I, який бажав зробити з Росії Голландію, не розумів, що держава повисає в повітрі, якщо воно не вкорінене в традиціях народу, і що справжню міцність державі створює духовна основа, дух народний. Видатний російський історіограф зауважив головне: петровські реформи, що супроводжувалися насильницьким руйнуванням традиційних цінностей і основ народного побуту, привели до того, що росіяни, ставши на певному етапі «громадянами світу», «перестали бути, в деяких випадках, громадянами Росії» Карамзін, Н. М. Записка про давньої і нової Росії в її політичному та громадян-ському відносинах. М., 1991. С. 35 ..

Цю ж думку інакше висловив російський філософ Г.П. Федотов, який писав, що починаючи з Петра I російський народ перестав розуміти свою державу. Саме з Петра I бере початок культурне відчуження між освіченим класом і рештою народу, між «верхами» і «низами», яке визначало весь хід розвитку Росії в XVIII і XIX ст. і багато в чому визначило руйнівний характер революції 1917 р, що закінчилася крахом російської державності.

Прав не була В.І. Ленін, а скоріше російський філософ С.Л. Франк, стверджував, що «класова» ненависть російського селянства до дворянам-поміщикам підкріплювалася в Росії більш глибоким почуттям культурно-побутової відчуженості. За словами філософа, російський мужик не приймав в поміщика в першу чергу «пана», а не тільки поміщика-експлуататора, бачив у ньому істота іншої культури, йому чуже (аж до сукні і зовнішнього вигляду), незрозуміле і тому внутрішньо невиправдане Франк, С . Л. З роздумів про російську революцію // Російська думка. 1923. Кн. VI-VIII. С. 246-247 ..

Таким чином, актуальність дипломної роботи визначається тим, що без знання і правильного використання історичного досвіду, без опори на нього, неможливо вибудувати систему державного управління в Росії, що забезпечує цілеспрямований і динамічний характер розвитку.

Об'єктом дослідження є система органів державної влади і управління в епоху Петра I. Предметом дослідження є процес становлення (модернізації) органів державної влади і управління в петровську епоху. Органи державної влади та місцевого самоврядування розглядаються в контексті загального реформаційного процесу.

Метою дипломної роботи є вивчення реформ і аналіз нових інститутів державної влади і управління в епоху Петра I.

У відповідність до мети визначено такі завдання дипломної роботи:

1. Вивчити систему органів державної влади і управління за Петра I, їх структуру, функції і компетенцію.

2. Розкрити систему МСУ на основі міської реформи.

3. Дати аналіз системи державної служби та її правової основи.

4. Виявити основні особливості формування системи політичних і адміністративних органів в контексті нової російської державності, а також основні проблеми державного управління з урахуванням російського історичного досвіду.

Ступінь вивченості теми. Для вивчення поставленої проблеми нами була вивчена наступна навчальна і наукова література. Це, перш за все роботи вітчизняних дореволюційних істориків: Карамзіна Н.М. Ключевський, В. О. Соч .: в 9 т. Т. 4. Курс російської історії. М., 1989., Ключевського В.О. Карамзін, Н.М. Записка про давньої і нової Росії в її політичному та громадян-ському відносинах. М., 1991., Соловйова С.М. Соловйов С.М. Твори. Кн. 5. М., 1989 .. В них представлений глибокий аналіз реформ Петра 1, в тому числі, і адміністративно-управлінських. Великий внесок в аналіз правової основи і системи органів державної влади в епоху Петра 1 внесли російські вчені Градовський і Єрошкін Н.П. Єрошкін, Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії (XV - початок XX в.). М., 1989 ..

За радянських часів було опубліковано велику кількість робіт з цікавої для нас темі. Серед них слід виділити роботи Павленко Н.І. Анісімова О.В. Буганова В.І. Ці праці насичені багатим історичним матеріалом. Однак в сучасному звучанні вони схильні до деяких ідеологічних штампів. На наш погляд, в них не приділяється достатньої уваги управлінським аспектам.

Період перебудови характеризувався появою робіт, імпульсом для яких служили зміни в політичній системі держави. З'явилися роботи, більшість з яких характеризувався зверненням до історичного минулого, більш глибокого осмислення реформ Петра 1, в тому числі і в галузі державного і муніципального будівництва.

Найбільшу значимість для вивчення даної проблеми представляє для нас навчальна література з історії державного управління Росії, історії держави і права Росії, а так само монографічні праці з даної проблематики. Тут слід зазначити таких авторів, як Ігнатов В.Г. Історія державного управління в Росії / Под ред. В.Г. Ігнатова. - Ростов н / Д .: Фенікс, 2005., Омельченко Н.А. Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007., Піхоя Р.Г. Історія державного управління в Росії: підручник / під заг. ред. Р.Г. Піхоя. М., 2003. та ін.

Перевагою даних робіт є цілісна систематизація адміністративних реформ Петра I, сучасний науковий мову, повнота представленого матеріалу з даної проблеми, дискусійна постановка питань.

Історичний характер дослідження ґрунтується на принципах історизму та об'єктивності, а також всебічному аналізі фактів, які дозволили ще раз звернутися до аналізу системи державного управління в епоху Петра 1. Зазначені принципи зумовили використання сукупності загальнонаукових (порівняльно історичний, історико-системний, проблемно-хронологічний, інституційно-управлінських) методів дослідження.

Перед автором роботи стояла досить важка проблема знаходження паралелей в Петровських управлінських реформах і сучасних перетвореннях в системі органів влади і управління. Специфіка одержуваної спеціальності поставила автора перед необхідністю порушити принцип історизму і з'єднати в дослідженні здавалося б несумісні епохи. Однак, вивчаючи роботи російських і зарубіжних істориків держави і права, політологів, теоретиків державного управління, можна з упевненістю сказати, що історія Росії - це ланцюг безперервних реформ і контрреформ, необхідність яких не завжди усвідомлювала політична еліта країни. Перетворення Петра 1 торкнулися всіх областей державного управління. Вони були підготовлені всім ходом розвитку країни в попередньому столітті. Знаряддям перетворень стало держава (государ), яке одночасно реформував себе саме. Перетворення держуправління, здійснене Петром 1, мали прогресивне значення для Росії. Створені ним інститути державної влади проіснували більше двох століть. Сьогодні, як і за Петра 1, сучасна Росія здійснює перетворення в різних областях держуправління.

На жаль, не представляється можливим охопити весь спектр управлінських реформ, зважаючи на обмеженість роботи певними рамками.Тому автор змушений обмежитися аналізом лише основних положень адміністративної реформи, яка реалізується на сучасному етапі.

Глава 1. Політико-адміністративні реформи першої чверті XVIII в.

1. Основні ідеї петровських перетворень і особливості переходу від традиційної до раціональної моделі державного управління на початку XVIII в.

Петро I (1689--1725) був, безумовно, найяскравішим і найбільш суперечливим правителем на російському престолі. Одні називали його великим реформатором, «дисидентом на троні», інші - нещадним тираном. Незважаючи на цю полярність в оцінках, все визнавали грандіозність перевороту, здійсненого Петром I, і пов'язували з його ім'ям початок нової епохи в історії Росії. Своїми реформами Петро I перетворив Росію з напівазіатської держави в передову європейську державу. Проведені їм перетворення супроводжувалися раціоналізацією всіх сторін життя суспільства, підйомом економіки і культури. Створені в ході петровських реформ нові інститути влади і управління мали значний вплив на політичний розвиток Росії і модернізацію її державної системи в подальшому. Одним з найважливіших результатів петровських реформ стало утворення цілісного уніфікованого імперського простору з єдиною централізованою системою управління.

Створення в Росії сучасної системи державного управління Петро I пов'язував з європеїзацією Росії - свідомим запозиченням європейських цінностей і адаптацією їх до російських умов. Однак європейські цінності використовувалися владою переважно утилітарно. Держава потребувало сильної армії і розвиненій системі управління, тому запозичення проводилися в основному в тих областях, які сьогодні прийнято називати військово-промисловим комплексом і державною бюрократією, і використовувалися перш за все для посилення могутності держави, централізації і бюрократизації державного апарату. Пишаючись роллю «європейця» по відношенню до азіатських околиць, Російська імперія не сприйняла багатьох європейських цінностей, таких, як права людини, обмеження влади законом, недоторканність приватної власності. Можна сказати, що, створивши потужну державу, Петро I використав європейські цінності для зміцнення якраз неєвропейських елементів російської політичної культури (централізм, деспотизм, безконтрольність влади).

Петро I намагався запозичувати техніку і технологію у відриві від соціальних і економічних інститутів, в рамках яких вони діяли на Заході. Тому часто використання зарубіжних технологічних зразків та інститутів призводило до результатів, прямо протилежних тим, які досягалися в інших країнах. Як приклад зазвичай призводять розвиток мануфактурного виробництва за Петра I. Якщо в країнах Західної Європи зростання мануфактур супроводжувався розпадом феодальних структур, то в Росії насадження мануфактур «зверху» лише дало додатковий імпульс такого інституту феодалізму, як кріпосне право. Оскільки багато нововведень, здійснені Петром I, не були підготовлені попереднім розвитком країни, вони нерідко мали штучний характер і, як справедливо зауважив один із сучасних авторів, багато в чому з'явилися продуктом «адміністративного захоплення» перед Європою.

Невпинно працюючи над тим, щоб перетворити Росію в могутню, шановну Європою державу, Петро I нічого не зробив для розкріпачення суспільства, не вжив жодних кроків на користь політичної свободи. Як писав в зв'язку з цим В.О. Ключевський, Петро I хотів «грозою влади викликати самодіяльність в поневолений суспільстві», хотів, щоб «раб, залишаючись рабом, діяв вільно і свідомо». Спільна дія деспотизму і свободи, освіти і рабства, за словами історика, - це «квадратура кола, загадка, що дозволялися у нас з часів Петра I два століття і який досі не рвало» Ключевський, В. О. Соч .: В 9 т. Т. 4. Курс російської історії. Ч. 4. М., 1989. С. 203 ..

За Петра I держава зберігала переважно землеробський і військовий характер. Хоча петровські реформи внесли цілий ряд змін в панували до цього становий лад і станові відносини, саме положення основних станів російського суспільства (за винятком боярського стану, яке остаточно пішло з історичної сцени) залишалося незмінним, вони тільки отримали більш досконалу організацію для виконання державних повинностей. Селянство, як і раніше, відносилося до держави через землевласників, знаходилося справжньою владою поміщика і поступово зливалося з холопством в одну податную категорію. Виняток становило нечисленне міське стан, що отримало найбільше число привілеїв і абсолютно нову організацію завдяки особливій турботі Петра I про розвиток національної промисловості і торгівлі. Колишньої залишилася і соціальна основа державного управління, який перебував виключно в руках дворянського стану, яке вже в XVII ст. відігравало провідну роль в системі державної адміністрації.

В ході петровських перетворень державна влада в Росії набула характеру абсолютної монархії, що спиралася на розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат. По суті, встановлювався новий державний лад, який, на відміну від колишнього московського самодержавства, що означало суверенітет верховної влади, її незалежність від боярства і церкви, стверджував новий принцип самовладдя, заснований на необмеженість і повної безконтрольності влади монарха. Якщо самодержавство московських государів будувалося на «візантійських» уявленнях про богоустановленности верховної влади, то петровський абсолютизм виходив із зовсім іншого, раціоналістичного обгрунтування владних відносин в суспільстві.

За Петра I була зроблена перша серйозна спроба створення правової бази російської державності, вперше верховна влада монарха отримала юридичне закріплення в світських законах, основу якого складали західно-європейська державно-правова традиція і поняття природного права.

Характерно, що в складеному в 1716 р при особистій участі царя 20-м артикул Військового статуту, законодавчо оформив принцип абсолютної влади монарха, нове визначення верховної влади було цілком запозичене Петром I із західних законодавчих джерел (шведського права): «Його Величність є самовладний монарх, який нікому на світі про свої справи відповіді дати не повинен; але силу і владу має свої Держави і землі, яко Християнський Государ, по своїй волі і добрими думками управляти »Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.67. . 11 жовтня 1721 Петро I прийняв новий титул імператора і став іменуватися Великим. У підготовленому незадовго до цього ідеологом петровської реформації Феофаном Прокоповичем Духовному регламенті підкреслювалося: «Монархов влада є самодержавна, якою коритися сам Бог за совість велить».

Законодавче оформлення абсолютної влади монарха неминуче вело до зміни відносин між державою і церквою. Інститути, які тривалий час в допетрівською Русі канонічні уявлення про «симфонії влад» як двуединстве світської і церковної влади за Петра I остаточно були витіснені новим принципом підпорядкування церкви державі - в ніж деякі вчені бачать прямий наслідок захоплення Петра I ідеями і принципами західноєвропейського протестантизму.

Здійснюючи модернізацію «навздогін», влада була змушена робити ставку на активне використання потужності і важелів держави, що був в умовах Росії основним знаряддям всіх проведених перетворень. За Петра I був створений справжній культ державних установ, адміністративних інстанцій, безцеремонно втручатися в приватне і особисте життя. До самим державним установам Петро I ставився як до військових підрозділів, вважаючи армію найкращим зразком для державного устрою. Законами він також надавав значення військових статутів, порушення яких повинно було каратися найсуворішим чином. Надавши Військового статуту 1716р. характер загальнодержавного законодавчого акту, що визначав діяльність всіх без винятку державних установ, Петро I ввів порядок, при якому всі чиновники, як і військові, повинні були приймати присягу при занятті державної посади. Тим самим держава набувало військово-бюрократичний і поліцейсько-патерналістський характер.

За Петра I посилюється особисте начало в управлінні. Як ніхто з його попередників, цар прагнув вникати в усі дрібниці адміністративної роботи, втручався в усі справи особисто. Він хотів керувати державою через систему особистих доручень, використовуючи для цього створений в 1704 р спеціальний Кабінет - особисту канцелярію царя, що була протягом усього його царювання своєрідним штабом з оперативного управління державними справами. Значною мірою цієї ж мети було підпорядковане створення Петром I особисто підлеглого йому Сенату - вищої державної установи на чолі з генерал-прокурором. Таким чином, прагнучи раціоналізувати систему державного управління, перенісши з цією метою західну модель державного устрою на російський грунт, Петро I, по суті, нічого не змінив у характері і принципах управління, які продовжували залишатися патрімоніального в своїй основі Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.68.

. Відмінною рисою петровської моделі управління було те, що вона спочатку будувалася на переважання неформальних відносин в структурах влади. У такій системі накази правителя завжди мають пріоритет перед будь-якими формальними правилами, які можуть довільно порушуватися або взагалі ігноруватися.

У своїй перетворювані діяльності Петро I спирався як на запозичений досвід і знання, які він виніс з особистого знайомства з європейською практикою державного будівництва та управління, так і на власні уявлення про правильний устрій держави. Новим було його прагнення розмежувати державні відомства, створити систему дієвого контролю за державною бюрократією. Нової представлялася Петру I і колегіальна система центрального управління, що змінила московську приказную.

Хоча проведені Петром I реформи державного управління не відрізнялися систематичністю і суворої послідовністю, при уважному їх розгляді неважко помітити два завдання, які залишалися для нього завжди пріоритетними і незаперечними, а саме Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.70. : 1) уніфікація органів державного управління і всієї системи адміністрації; 2) проведення через всю адміністрацію колегіального початку, яке разом з системою гласного (прокурорського) і таємного (системи фіскалітета) контролю повинно було, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

Петро I був захоплений ідеєю створення в Росії держави досконалої регулярності, в якому кожна людина мала б точно позначене місце і строго підкорявся регламенту. Його модель ідеального (регулярного, правомірного) держави будувалася на переконанні, що держава може ефективно функціонувати тільки на основі встановлених зверху законів і правил та тільки за допомогою правильно влаштованої системи державної бюрократії, поставленої під жорсткий контроль верховної влади і вільної від свавілля чиновників.

З точки зору практичної реалізації модель регулярного держави знайшла своє втілення в законодавчому регулюванні всіх сторін суспільного життя, активному державному втручанні в суспільні відносини, державний протекціонізм (активної державної підтримки пріоритетних галузей народного господарства) аж до введення державної монополії в ряді галузей тоді ще молодої національної промисловості . З цим же пов'язане прагнення Петра I створити дієву систему боротьби проти корупції і наказовий тяганини.

Основним принципом державної політики Петра I був принцип користі, державної вигоди.В затверджується їм нову систему цінностей державні, державні інтереси переважали над ідеологічними постулатами і догмами. Держава, яка стала в епоху Петра I предметом нового культу, сприймалося як самодостатня сутність і, в кінцевому рахунку, як нова основа російської ідентичності. Релігійні цінності також були поставлені на службу державі. Такий державний максималізм неминуче повинен був вступити в протиріччя з християнською ідеєю духовного суверенітету особистості. Як послідовний прагматик, Петро I не міг сприймати моральні абстракції християнства. Можна сказати, що саме з Петра I політика в Росії позбавляється будь-якого морального змісту.

Головним завданням державних реформ Петра I була радикальна перебудова державного апарату, так як сформувалися в московський період традиційно організована влада і управління не могли забезпечити мобілізацію всіх ресурсів - економічних, військових, технологічних в умовах розпочатої модернізації суспільства. Модернізація державного апарату передбачала зовсім нові принципи його побудови. В якості основних з них зазвичай виділяють Медушевська, А. Н. Адміністративні реформи в Росії XVIII - XIX ст. М., 1990. С.121. :

1) інституціоналізацію управління, знайшла своє вираження у створенні нової системи установ;

2) підвищення ефективності управління, достигавшееся за рахунок уніфікації (однаковості), централізації, диференціації апарату управління і його мілітаризації;

3) зміна принципів комплектування апарату нових установ (колегій, губерній).

Однією з особливостей петровської державної реформи стало впровадження в практику державного управління принципів західноєвропейського камерализма - нового для Росії явища. Що одержала широке поширення в Європі в XVI - XVII ст. камералістика (від позднелат. camera - скарбниця, установа) і пов'язане з нею розвиток камеральних наук означали виділення адміністративного управління в самостійну сферу, відділення її від судочинства, що не було характерно для традиційної бюрократії. Як принцип і практика адміністративного управління Камерализм укладав в собі нові підходи до діяльності апарату державних установ, найбільш важливими з яких є Медушевська, А. Н. Адміністративні реформи в Росії XVIII - XIX ст. М., 1990. С.123. :

1) функціональність в управлінні установ;

2) спеціалізація установ державної адміністрації та канцелярського праці в кожній із сфер державного управління;

3) регламентація обов'язків чиновників;

4) уніфікація штатів і платні чиновників.

Модернізація суспільства в умовах «наздоганяючого» розвитку могла бути здійснена тільки за допомогою серії радикальних реформ зверху, що включають докорінну реорганізацію всієї системи соціальних відносин і управлінських структур. В ході проведених Петром I реформ була перетворена на нових підставах система центрального та місцевого управління, змінений принцип комплектування апарату нових установ, реорганізована армія, зазнали серйозної реорганізації станові відносини, вперше в історії Росії створювалися органи державного контролю і нагляду.

Таким чином, проведені Петром 1 перетворення супроводжувалися раціоналізацією всіх сторін життя суспільства, підйомом економіки і культури. Створені в ході петровських реформ нові інститути влади і управління мали значний вплив на політичний розвиток Росії і модернізацію її державної системи в подальшому. Але слід визнати, що, створивши потужну державу, Петро I використав європейські цінності для зміцнення якраз неєвропейських елементів російської політичної культури (централізм, деспотизм, безконтрольність влади).

Невпинно працюючи над тим, щоб перетворити Росію в могутню, шановну Європою державу, Петро I нічого не зробив для розкріпачення суспільства, не вжив жодних кроків на користь політичної свободи.

В ході петровських перетворень державна влада в Росії набула характеру абсолютної монархії, що спиралася на розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат.

За Петра I посилюється особисте начало в управлінні, бажання управляти державою через систему особистих доручень. Для цього використовується спеціальний Кабінет - особиста канцелярія царя.

Хоча проведені Петром I реформи державного управління не відрізнялися систематичністю і суворої послідовністю, при уважному їх розгляді неважко помітити два завдання, які залишалися для нього завжди пріоритетними і незаперечними, а саме: 1) уніфікація органів державного управління і всієї системи адміністрації; 2) проведення через всю адміністрацію колегіального початку, яке разом з системою гласного (прокурорського) і таємного (системи фіскалітета) контролю повинно було, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

Головним завданням державних реформ Петра I була радикальна перебудова державного апарату. В якості основних принципів зазвичай виділяють:

1) інституціоналізацію управління, знайшла своє вираження у створенні нової системи установ;

2) підвищення ефективності управління, достигавшееся за рахунок уніфікації (однаковості), централізації, диференціації апарату управління і його мілітаризації;

3) зміна принципів комплектування апарату нових установ (колегій, губерній).

2. Перетворення в системі вищої і центрального управління. Спроба створення нової системи державної служби. Табель про ранги

Свої перетворення Петро I здійснював не по строго визначеним, заздалегідь складеним планом, а окремими заходами, шляхом приватних нововведень в центральному і місцевому управлінні. Підтвердженням цьому може служити та обставина, що спочатку увагу царя було зайняте переважно перебудовою обласних установ, тільки потім він приступив до організації центрального управління. З цієї обставини деякі автори роблять висновок, що Петро I мав намір всю тяжкість управління перенести з центру держави в створені ним губернії, але, зазнавши невдачі внаслідок відсутності на місцях достатнього числа здібних людей, звернувся до пристрою центральних органів державної виконавчої влади, яким підпорядкував всі місцеві установи та передав всі галузі державного управління.

Перетворення в системі вищої і центрального управління Петро I почав з реорганізації Боярської думи (були скасовані пожалування думним чинами), що закінчилася скасуванням цього вищого аристократичного органу Московської держави. До XVIII ст. вона припиняє своє існування як постійне представництво і замінюється створеної при ній у 1699 р Ближній канцелярією, засідання якої, стали з 1708 р постійними, називалися Консилией (Радою) міністрів. Цьому новому установі, включавшему до свого складу глав найважливіших державних відомств, Петро I спочатку доручав ведення всіх державних справ під час своєї відсутності.

У 1711 р, вирушаючи в Прутський похід, Петро I заснував замість скасованої Консилией міністрів новий урядовий орган - Правлячий сенат, який згодом перетворився на постійно діючий вищий адміністративний і контрольний орган в системі управління державою.

Створюючи Сенат, Петро I наділив його вельми широкими правами. Як вищий адміністративний орган в державі він відав усіма галузями державного управління, здійснював нагляд за урядовим апаратом і посадовими особами всіх рівнів, виконував законодавчим і виконавчі функції, керував витратами і збором податків, відав торгівлею, до нього ж перейшли функції розрядного наказу. В кінці правління Петра I Сенату були також присвоєні судові функції, які зробили його вищою судовою інстанцією в державі. На відміну від колишньої Боярської думи, що була становим органом і ділила владу з царем в Московській державі, Сенат спочатку був створений як суто бюрократичний установа, всі члени якого призначалися особисто Петром I і були йому підконтрольні. На думку дослідників, саме ця несамостійна, підпорядкована роль Сенату в новій системі влади, його замкнутість особисто на самого царя стала однією з основних причин кризи вищого державного управління після смерті Петра I, в «епоху палацових переворотів» Єрошкін, Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії (XV - початок XX в.). М., 1989. С77. .

Хоча спочатку Сенат мав певне відношення до законотворчості (видавав «генеральні визначення», що прирівнюються до законів), на відміну від колишньої Боярської думи, він не був законодавчим органом. Петро I не міг допустити існування поруч з собою установи, наділеного правом творити закони, оскільки вважав себе єдиним джерелом законодавчої влади в державі. Ставши імператором (тисяча сімсот двадцять одна) і реорганізувавши Сенат в 1722, він позбавив його будь-якої можливості займатися законодавчою діяльністю.

Спочатку Сенат складався з призначуваних государем знатних осіб (троє з дев'яти членів Сенату були раніше членами Боярської думи), яким вверялось управління державою під час численних «отлучек» царя. Присутність Сенату збиралося три рази на тиждень (понеділок, середа, п'ятниця). Для виробництва справ при Сенаті існувала канцелярія, спочатку очолювана (до установи посади генерал-прокурора) обер-секретарем (назви посад і звань здебільшого були німецькими), якому допомагав екзекутор, що стежив за порядком у будинку, який розсилав і реєструвати укази Сенату. При сенатської канцелярії перебували нотаріус, актуаріус (зберігач документів), реєстратор і архіваріус. Такі ж посади були (і тому визначалися одним Генеральним регламентом) в створених пізніше колегіях.

До створення колегій Сенат здійснював безпосереднє керівництво місцевими урядовими установами в губерніях і повітах через які перебували при ньому комісарів від губерній, що не тільки істотно знижувало можливість ефективного управління територіями величезної держави, а й створювало великі проблеми для нормальної діяльності самого Сенату. Своєрідним виходом з положення стало створення при Сенаті і в провінціях посади фіскалів, в обов'язок яких входив негласний нагляд за діяльністю державних установ. Уже в 1711 р при Сенаті була введена посада обер-фіскала. У 1714 р був виданий спеціальний указ про розподіл фіскалів по різних рівнях управління. При Сенаті складалися обер-фіскал і 4 фіскала, при губернських правліннях - 4 фіскала на чолі з провінціал-фіскалом, при кожному місті - по 1-2 фіскала, пізніше при кожній колегії також були засновані посади фіскалів. Фіскали повинні були таємно провідувати про всі порушення і зловживання чиновників, про хабарі, розкрадання скарбниці і доносити обер-фискалу Єрошкін, Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії (XV - початок XX в.). М., 1989. С.78 .. Донос заохочувалося і навіть винагороджувалося матеріально (частина штрафу, який накладається на порушника або мздоімщіка, діставалася доносив на нього фискалу). Введення інституту фіскалів стало відображенням поліцейського характеру петровської системи управління, стало уособленням недовіри уряду до органів державної адміністрації.

Одним з головних нововведень Петра I стало установа в 1718-- 1720 рр.нових органів центрального управління, що одержали назву колегій. Тим самим уряд вирішував проблему відсутньої ланки між Сенатом та місцевими урядовими установами. Колегії замінили собою старі накази і були побудовані за західноєвропейськими зразками. За основу було взято шведське колегіальне пристрій, який Петро I вважав найбільш вдалим і придатним для умов Росії. Робота зі створення колегій була особливо ретельної і грунтувалася на уважному вивченні європейських бюрократичних форм і канцелярської практики. Для організації нових установ з-за кордону були виписані досвідчені фахівці-практики, добре знайомі з канцелярським працею і особливостями колегіального пристрою ( «в правост майстерних»).

Перевага колегіальної системи Петро I бачив в більш оперативному і в той же час об'єктивному вирішенні справ: «правління соборну в державі монарші є найкраще». Крім того, цар сподівався, що колегіальне пристрій державних установ дозволить істотно обмежити сваволю вищих чиновників і, що не менш важливо, зжити один з головних вад колишньої наказовій системи - повсюдне поширення хабарництва і казнокрадства. Колегіальна система значно спрощувала (з точки зору усунення колишньої плутанини в системі наказного управління) і робила більш ефективним державний апарат управління, надавала йому деякий одноманітність, чіткіші компетенції. На відміну від наказовій системи, в основі якої лежав територіально-галузевий принцип управління, колегії будувалися за функціональним принципом і не могли втручатися в сферу діяльності інших колегій.

Всього було створено одинадцять колегій: Іноземних справ, Військова, Адміралтейська (морська), Штатс-контор (відомство державних витрат), Камер-колегія (відомство державних доходів), ревізійної служби колегія (здійснювала фінансовий контроль), Юстиц-колегія, Мануфактур-колегія (промисловість), Берг-колегія (гірнича справа), Комерц-колегія (торгівля) та Вотчина колегія, що відала, як і свого часу Помісний наказ, різного роду земельними справами (земельними спорами, справами про спадкування землі і т.д.) . На правах колегій перебували також заснований в 1720 р в Петербурзі Головний магістрат і освічений в 1721 р Синод. Формально колегії були підпорядковані Сенату, контролював їх діяльність і посилає їм свої укази. Однак в дійсності якогось чіткого однаковості в субординації там не було: в повному обсязі колегії однаково підкорялися Сенату (Військова і Адміралтейська мали значно більшу самостійність у порівнянні з іншими колегіями). До того ж колегії не замінили всіх старих наказів. Поруч з ними продовжували існувати прикази установи, іменовані або канцеляріями, або, як і раніше, наказами (Таємна канцелярія, Медична канцелярія, Преображенський наказ, Сибірський наказ).

Указ від 28 квітня 1718 р ухвалював скласти регламент усімколегіям на підставі Шведського статуту, застосовуючи останній до «положенню Російської держави». У 1720 р був також виданий Генеральний регламент, що вводив єдину для всієї країни систему діловодства в державному апараті. Він складався з 156 глав і був загальним для всіх колегій. Колегії складалися із загального присутності і канцелярії. Присутність складалося з президента, віце-президента, чотирьох (іноді п'яти) радників та чотирьох асесора (в цілому не більше 13 осіб). Президент колегії призначався царем (пізніше імператором), віце-президент - Сенатом з наступним затвердженням імператором. Колезький канцелярії очолював секретар', в підпорядкуванні якого перебували нотаріус або протоколіст, актуаріус, перекладач і реєстратор. Всі інші канцелярські чиновники називалися канцеляристами і копіїстами і займалися безпосереднім виробництвом справ за призначенням секретаря. Всі питання, що обговорювалися на засіданні присутності, вирішувалися більшістю голосів. Правила вимагали, щоб при обговоренні питання думки висловлювалися всіма членами присутності по черзі, починаючи з молодших, а протокол і рішення підписувалися усіма присутніми. Це не означало, що колегіальний принцип повністю виключав особисте начало в управлінні, яке лежало в основі старої наказовій системи. Так само як і в наказах, у новостворених колегіях останнє слово часто залишалося за начальницькими особами, в даному випадку за президентами колегій, які разом з поставленим до колегіям для контролю за їх діяльністю прокурорами своїм втручанням підміняли колегіальний принцип прийняття рішень одноосібним.

Зі створенням колегій були внесені зміни в діяльність Сенату, його структуру і функції. При Сенаті з'явилися нові посади генерал-рекетмейстера (1720), герольдмейстера (тисячу сімсот двадцять дві), яким Петро I надавав особливого значення. Так, генерал-рекетмейстер повинен був приймати всі скарги на неправильне вирішення справ в колегіях і канцелярії Сенату і відповідно до них або примушувати підвідомчі Сенату державні установи до справедливого вирішення справ, або доповідати про скарги Сенату. В обов'язок йому ставилося також строго стежити, щоб скарги на нижчі органи управління не надходили прямо в Сенат, минаючи колегії. Основними обов'язками герольдмейстера були збір даних і складання іменних послужному списків дворянського стану, внесення в родоводи дворянські книги осіб нижніх чинів, дослужилися до унтер-офіцерського чину Єрошкін, Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії (XV - початок XX в.). М., 1989. С.80 ..

Змінився і склад самого Сенату. Спочатку його членами були всі президенти створених колегій. Однак незабаром з'ясувалося, що така практика не тільки створювала незручності в роботі Сенату, позбавляючи його можливості контролювати діяльність колегій ( «нині самі будучи в оних, як самі себе можуть судити»), але і суперечила бюрократичному принципом підпорядкованості нижчих установ вищим. Указом від 22 січня 1722 року була проведена реформа Сенату. Президенти колегій були виведені з його складу, їх замінили спеціально призначаються, незалежні по відношенню до колегіям особи (право засідати в Сенаті було залишено лише за президентами Військової колегії, Колегії іноземних справ і на час - Берг-колегії).

За Петра I починає формуватися новий для Росії інститут прокуратури. У 1722 р при Сенаті було засновано вища в державі посаду генерал-прокурора, в підпорядкуванні якого перебували інші агенти урядового нагляду: обер-прокурори і прокурори при колегіях і в губерніях. В обов'язки прокуратури, на відміну від зберігав інституту фіскалів, входило здійснення гласного нагляду за діяльністю Сенату та колегій. Особливе значення надавалося діяльності генерал-прокурора Сенату, названого Петром I «оком государевим» і «стряпчим в справах державних». Він повинен був здійснювати контроль за діяльністю Сенату, особисто доповідати цареві про справи в Сенаті, передавати Сенату волю верховної влади. Генерал-прокурор міг зупинити будь-яке рішення Сенату, в його підпорядкуванні перебувала канцелярія Сенату. Всі укази Сенату отримували силу тільки з його згоди, він мав стежити за виконанням цих указів. Все це не тільки ставило генерал-прокурора над Сенатом, а й робило його, на думку багатьох, першою особою в державі після монарха.

Одним з безперечних досягнень петровської реформації і одночасно законодавчим закріпленням проведених Петром I перетворень в галузі державного управління стало прийняття в 1722 р Табелі про ранги. Вона вводила новий порядок проходження служби. Відтепер не знатність і не походження повинні були стати головним критерієм для службової кар'єри, а особисті здібності і професійні навички службовця.

Новий принцип призначення на посади та просування по службі відкривав доступ до вищих посад в державі більш широким верствам населення, в першу чергу представникам малого й середнього дворянства. За Петра I дворянство (йменувалося тепер Шляхетством) стає основним станом, з якого черпалися кадри для державної цивільної служби. За Табелі про ранги дворяни як найбільш освічений прошарок російського суспільства отримували переважне право на державну службу. Якщо на державну посаду призначався недворянин, він набував права дворянства. Петро I найжорсткішим чином вимагав від дворян відбування державної служби як їх прямий станової обов'язки: все дворяни повинні були служити або в армії, або на флоті, або в державних установах.

Центральна влада прагнула поставити чиновників під жорсткий контроль держави. З цією метою був затверджений фіксований розмір окладу державних чиновників відповідно до займаної посади, суворо каралося використання посадового становища з метою отримання особистої вигоди ( «взяткобрательство» і «хабарництвом»). Вся маса служилих дворян була поставлена ​​в пряме підпорядкування Сенату (раніше вони перебували у віданні розрядного наказу), який здійснював всі призначення по цивільній службі (за винятком перших п'яти вищих класів). Облік придатних до служби дворян і кадрове забезпечення державної служби були покладені на який перебував при Сенаті герольдмейстера, який повинен був вести списки дворян і надавати Сенату необхідні відомості щодо кандидатур на вакантні державні посади, строго стежити, щоб дворяни ухилялися від служби, а також по можливості організовувати професійну підготовку чиновників.

Табель про ранги встановлювала 14 класних чинів (рангів), що дають право займати ту чи іншу класну посаду. Заняття класних посад, які відповідають чинам з XIV по V, відбувалося в порядку просування по службі (кар'єрного росту), починаючи з нижчого; вищі чини (з I по V) присвоювалися по волі імператора за особливі заслуги перед вітчизною і монархом (див. табл. 1) Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.82. .

Слід вказати на одну важливу особливість петровської Табелі про ранги, яка відрізняла її від аналогічних актів європейських держав. Вона полягала в тому, що присвоєння чинів в Табелі про ранги тісно погоджувалося з конкретною службою тих чи інших осіб. Для тих, хто не перебував на державній службі, класні чини не передбачалися. Важливо, що в основу просування за посадою був покладений принцип заслуг, а принцип вислуги (необхідно було починати службу з самого нижнього чину і служити в кожному з чинів встановлену кількість років).

Очевидно, таким шляхом Петро I мав намір вирішити одночасно дві задачі:

1) змусити дворян надходити на державну службу;

2) залучити до державної служби вихідців з інших станів, для яких виявитися на державній службі означало єдину можливість отримання дворянства, спочатку особистого, а в перспективі і потомственого (після досягнення VIII класного чину).

Однак встановлений табелем про ранги принцип вислуги як основи кар'єрного росту мав своїм наслідком розвиток ряду негативних явищ у державній службі, знайшли вираження в поширенні в чиновницькому середовищі психології чиношанування. Шанування чину, а не служби, з часом стало способом життя російського чиновництва, роз'їдало бюрократичний апарат, змушувало службовців державних установ, щоб просунутися службовими сходами, служити не справі, а начальству.

Таблиця I

Петровська Табель про ранги

Таким чином, потреби розвитку і міжнародного становища країни вимагали подальшої централізації управління. Установа Сенату і перетворення наказів в колегії стало важливим етапом у формуванні абсолютної монархії в Росії. Колегіальна система управління, побудована за західноєвропейськими зразками, вирішила проблему відсутньої ланки між державними і місцевими урядовими установами.

Введена в 1722 році Табель про ранги ввела новий порядок проходження служби. Відтепер не знатність і не походження повинні були стати головним критерієм для службової кар'єри, а особисті здібності і професійні навички службовця.

3. Перебудова системи місцевого управління. Міські реформи Петра I

Реформування місцевого управління Петро I надавав першорядне значення з самого початку свого царювання і протягом всього свого реформаторської діяльності. Багато в чому така увага царя-реформатора до стану справ в системі місцевих установ пояснювалося прагматичними завданнями, які стояли перед державою, які намагалися знайти кошти для проведення активної зовнішньої політики і втягнені в тривалу боротьбу за вихід до Балтійського моря. Стара система місцевого управління не могла забезпечити вирішення збільшених в умовах ведення війни фіскальних завдань держави, пов'язаних зі своєчасним збиранням податків і виконанням військових повинностей. Головним завданням було також внесення порядку в відносини наказного управління і земських влади, які протягом усього XVII ст. залишалися неврегульованими.

Реформи місцевого управління проводилися шляхом подальшої централізації і бюрократизації виникли в попередній період обласних установ та органів влади на місцях. Вже на початку правління Петра I був скасований інститут виборних губних старост, головна роль в місцевому управлінні остаточно перейшла до призначуваних центральною владою воєвод. У той же час, на відміну від проведених Петром I реформ вищої і центрального управління, перетворення в місцевому управлінні не відрізнялися скільки-небудь суворої послідовністю і виявилися менш успішними. Прагнучи вибудувати жорстку вертикаль управління, котра перетворювала всіх посадових осіб місцевого управління в виконавців і провідників волі центральної влади, Петро I одночасно намагався в дусі західноєвропейського камерализма ввести елементи деякого поділу влади на місцевому рівні, створити поруч з бюрократичними відомствами самоврядні станові установи. На думку вчених, це основне протиріччя, яке полягало в спробі центральної влади поєднувати два взаємовиключних початку в місцевій адміністрації, значною мірою зумовило неуспіх всіх численних перебудов місцевого управління, що вживали в правління Петра I.

18 грудня 1708 вийшов указ царя «Про заснування губерній і про розпис до них міст», який поклав початок однієї з найбільш значних адміністративних реформ Петра I - губернської, або обласний. Реформа розтягнулася більш ніж на 10 років, багато разів коректувалася і доповнювалася, але в цілому так і не була доведена до логічного завершення. В ході реформи була введена нова трирівнева система управління на місцях: губернія - провінція - повіт. Вся територія Росії була розділена на 8 величезних губерній: Московську, Інгерманландську (з 1710 - Санкт-Петербурзьку), Київську, Смоленську, Азовську, Казанську, Архангелогородська і Сибірську. У 1713--1714 рр. додалися Ризька, Нижегородська і Астраханська губернії Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.84 ..

Губернії очолювалися губернаторами (Санкт-Петербурзька і Азовська - генерал-губернаторами), які призначалися царськими указами і були наділені широкими повноваженнями. Губернатори зосередили в своїх руках всю адміністративну владу в губернії, здійснювали поліцейські та судові функції, контролювали доходи і витрати губернії, командували військами, розташованими на території підвідомчих їм губерній. В їх підпорядкуванні знаходилися чотири помічника, що відали різними галузями управління: обер-комендант, який очолював військове відомство, обер-комісар і обер-провиантмейстер, які відповідали за грошові та хлібні збори. Пізніше було засновано посаду ландрихтера, який керував судовими справами. Провінції і повіти управлялися воєводами з повітовими канцеляріями. Повітові воєводи в прикордонних містах називалися комендантами. Нагляд за губернським управлінням здійснювали фіскали.

До створення колегій губернатори підпорядковувалися безпосередньо Сенату, який здійснював управління губерніями допомогою губернських комісарів (по два комісара від кожної губернії), постійно перебували при Сенаті. Пізніше ці функції перейшли до екзекутор. З установою колегій місцеві органи управління стали залежати від них. Однак не всі колегії мали відношення до обласних органів управління. Над місцевою владою в якості прямої вищої інстанції стояли тільки Камер і Юстиц-колегії і Головний магістрат. Це означало, що місцеві органи управління, так само як і центральні, не уявляли суворої і стрункої ієрархії.

Характер петровських перетворень в системі місцевого управління, який відбив прагнення центральної влади поєднати бюрократичне початок в місцевій адміністрації з виборними становими установами, ясно видно на прикладі створення в 1713 р інституту ландратов, які вибиралися з дворян і становили свого роду рада при губернаторі. Передбачалося, що без їх згоди губернатор не повинен був робити ніяких справ, був позбавлений права суду над ними (ландратами судилися тільки в Сенаті). Насправді ж ландратами обиралися дворянами, а призначалися Сенатом або самим губернатором, підбирати потрібних собі людей. Проіснувавши менше п'яти років, вони були скасовані. Тоді ж була зроблена перша спроба відокремити суд від адміністрації шляхом створення самостійних судових установ. У 1715 року в повітових містах суд була вилучена з відання воєвод і довірений особливим чиновникам - ландріхтер (місцевим суддям). Будучи для умов Росії вельми незвичайним, можна сказати, сміливим підприємством, ця спроба також не увінчалася успіхом. Діяльність провінційних судів з самого початку перебувала під жорстким контролем губернаторів і воєвод. У 1722 р провінційні суди були взагалі скасовані.

Розраховуючи посилити місцеве управління з метою поліпшення збору податків і виконання казенних повинностей, уряд провів в 1719 р нову обласну реформу, в ході якої була змінена структура місцевої адміністрації. Губернії були розділені на 50 провінцій, які ставали тепер основними адміністративно-територіальними одиницями і очолювалися воєводами. Провінції ділилися на дистрикти (повіти). Для залучення до справ управління місцевого дворянства був заснований новий інститут обираються з дворян земських комісарів, на яких покладалося все фінансове і поліцейське управління в повітах. Перебуваючи в підпорядкуванні камериров, що відали за дорученням Камер-колегії усіма доходами в губерніях, земські комісари стежили за правильним збором введеної в 1724 р подушного податку. Їм же було довірено стежити за станом доріг і мостів, здійснювати поліцейські функції, спостерігати за моральністю селян. Однак, як і у випадку з ландратами, ця реформа не дала очікуваних результатів. Дворянство, зайняте на державній та військовій службі, не могло і не бажало обтяжувати себе новими турботами.

На прикладі реформ місцевої адміністрації можна бачити одну з основних особливостей петровської системи управління, яка виражалася в мілітаризації апарату управління Омельченко, Н.А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.85. . Поряд з цивільною адміністрацією велику роль в губерніях грала військова адміністрація, полковий начальство розквартированих в губерніях полків, стежте за порядком в губерніях і виконувало ряд поліцейсько-адміністративних функцій. У 1724 р був виданий указ, який забороняв селянам йти від поміщиків на заробітки без їх письмового дозволу. Тим самим було покладено початок паспортну систему в Росії. Відповідальність за дотримання паспортного режиму покладалася на військові влади на місцях. Нерідко полковий начальство займало чільне місце в губерніях і повітах, підпорядковуючи і пригнічуючи земську адміністрацію. Влада використовувала військові полки для проведення перепису населення 1718-- 1724 рр., Після закінчення якої в Росії подвірне оподаткування було замінено подушної кріпаками. Її збір також знаходився під контролем місцевої військової адміністрації.

Петру I належить перша серйозна спроба організації міського стану в Росії, що знайшла своє втілення в наділення міст новим статусом і правами, що наближають російські міста до західноєвропейських Омельченко, Н. А. Історія державного управління в Росії: навч-ник. М., 2007. С.85. . Перетворення російських міст мало для Петра I, який бачив в підйомі міського торгово-промислового класу, за прикладом західних меркантилістів, головний фактор процвітання країни, принципове значення. У 1699 році з метою надання більших прав купецтва, а також у зв'язку з підготовкою до війни зі Швецією Петром I була задумана і проведена перша міська реформа, яка вводила для міського населення самоврядування, скасовувати підпорядкування воєводам на місцях і наказним установам в центрі. Управління в більшості міст передавалося обирається посадських населенням Бурмістров. У Москві була заснована Бурмистерская палата, незабаром перейменована в Ратушу, якій підкорялися місцеві бурмистри. Управління в інших містах здійснювалося земськими хатами з виборними бурмистрами. Однак дійсного міського самоврядування не вийшло. Реформа була підпорядкована головній меті - організації ефективної системи збору державних податків, а сама Ратуша незабаром була перетворена в центральне казначейство, відповідального збирача прямих податків, митних та інших зборів.

В останні роки свого правління Петро I провів ряд нових перетворень, що завершували реформу міського станового управління, але так і не створили справжнього міського самоврядування в Росії. По суті, створювані в містах виборні органи, як і раніше, були доповненням місцевого адміністративного апарату, який виконував державно-фіскальні функції. Створеному (на правах колегії) в 1720 р Головному магістрату були підпорядковані обираються у всіх великих містах міські магістрати. У складеному в наступному році регламенті Головного магістрату були викладені основи нового міського устрою. Міста поділялися за кількістю жителів на п'ять класів, а населення міст - на регулярних і нерегулярних (низького походження, або «підлих») громадян. Регулярні громадяни ділилися на дві гільдії. До першої належали банкіри, купці, доктора і аптекарі, шкіпери, живописці і ювеліри, художники і вчені, які мали поруч привілеїв, були позбавлені від обов'язкової рекрутської повинності. Другу гільдію становили дрібні торговці і ремісники, які об'єднувалися в цехи. У виборах міських магістратів могли брати участь тільки регулярні громадяни. Нерегулярні обирали своїх старост, які повинні були представляти їх інтереси в магістраті.

За Петра I міське населення як і раніше було станової групою феодального суспільства. З введенням подушного податку всі жителі міста були прикріплені до міського посаду. Магістрати, що складалися з виборних бурмистров і ратманов, відали всім міським господарством, контролювали збір податків, здійснювали поліцейські та судові функції, забезпечували безпеку міста, розповідали створенням шкіл, богаділень, госпіталів. У їхньому віданні перебувало цехове управління, очолюване обираються з цехових майстрів старшинами (альдерманамі), які представляли кожен ремісничий цех.

Сформована за Петра I військово-бюрократична модель управління державою мало сприяла розвитку демократичних засад у вигляді місцевого самоврядування. Централізм не збирався поступатися своїми позиціями громадському самоврядуванню. В кінці правління Петра I посилюється протистояння між установами бюрократичними (губернатори, воєводи) і земськими (в повітах і містах). Бюрократичний елемент поступово придушував і підпорядковував діяльність виборних органів місцевого управління. Джерела призводять масу прикладів повного безправ'я виборних міських органів перед свавіллям воєвод, гнобили місцеві магістрати, забирає в них будівлі ратуш, побудовані на купецькі мирські гроші, в зв'язку з чим вони змушені були шукати захисту в Головному магістраті.

Таким чином, реформи місцевого управління проводилися шляхом подальшої централізації і бюрократизації виникли в попередній період обласних установ та органів влади на місцях. Була введена нова трирівнева система управління на місцях: губернія - провінція - повіт.

Багато дослідників відзначають, що в цілому, реформи центрального і місцевого управління створили досить струнку ієрархію установ від Сенату в центрі до воєводської канцелярії в повітах.

Однак, Петру не вдалося вирішити у всій повноті обіймала його проблему місцевого управління. А.А. Кизеветтер, наприклад, бачить в «добровільному абсінтізме» дворянства, майже поголовно зайнятого на військову службу і лише випадково і швидкоплинно заглядає в свої рідні садиби: «тільки розкріпачення суспільства і взаємне зближення станів могло б пожвавити самодіяльність російської провінції, але завдання цього роду були ще чужі епохи Петра »Історія державного управління Росії / Под ред. В.Г. Ігнатова. Р н / Д. 2002. С.131. .

Петру I належала перша серйозна спроба організації міського стану в Росії.

Однак, органи місцевого самоврядування, створені Петром 1, на практиці поступово перетворювалися на знаряддя фіскальної політики уряду і швидко бюрократизованим.

Сформована за Петра I військово-бюрократична модель управління державою мало сприяла розвитку демократичних засад у вигляді місцевого самоврядування. В кінці правління Петра I посилюється протистояння між установами бюрократичними (губернатори, воєводи) і земськими (в повітах і містах). Бюрократичний елемент поступово придушував і підпорядковував діяльність виборних органів місцевого управління.

Глава 2. Основні етапи і напрямки сучасних адміністративних реформ

1. Основні етапи адміністративних реформ кінця 20-початку 21 ст.

Після прийняття Конституції Російської Федерації 1993 року в адміністративній сфері країни була розпочата комплексна системна реформа органів влади всіх рівнів. Аналіз, заснований на вивченні динаміки законодавства, ходу реформування діяльності органів влади дозволив аналітикам виділити кілька етапів комплексної системної реформи адміністративної сфери Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.45 .. Ці етапи досить умовні, бо процес реалізації і розвитку найбільш значущих системних реформ органів державної влади триває досі.

Для першого етапу (1994-1999 рр.) Був характерний процес трансформації діяли до прийняття Конституції органів влади в нову систему з виділенням двох рівнів державної влади (федерального і субфедерального), відділенням від держави на місцевому рівні і формуванням органів місцевого самоврядування.

У зв'язку з появою нового механізму Президентом Росії в його посланнях Федеральним Зборам була поставлена ​​задача здійснити адміністративну реформу Там же. С.46. . У Посланні йшлося про те, що при встановленому новому механізмі влади збереглися багато хто з колишніх принципів побудови держапарату і методів управлінської діяльності. Найбільшою мірою це виявлялося в роботі виконавчої влади. У Посланні йшлося про подальшу розробку програми державного будівництва як «продуманої системи заходів модернізації різних інститутів влади».

Ми розглядаємо в даному випадку цю програму в якості прикладу системоутворюючою діяльності керівництва держави з урахуванням досягнень теорії і практики державного управління.

«Стрижнем» програми була концепція адміністративної реформи з перетворення системи виконавчої влади. Вона включала обгрунтування необхідності реформи, тобто створення потрібної для держави «системи виконавчої влади, структури її органів, чіткої диференціації їх правового статусу» Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.46.

.

Перш за все, потрібно розмежування власне управління і функції надання державних послуг, чим повинні займатися не органи влади, а державні установи, що працюють, як правило, на самоокупності. Слід було також уточнити класифікацію і зробити стабільною структуру органів виконавчої влади. Передбачалося створити більш чіткий механізм прийняття і виконання рішень і не допускати довільні реорганізації державних органів.

Адміністративна реформа повинна була супроводжуватися змінами підходів до ресурсного забезпечення органів управління. Вона включала формування державного апарату на основі «системи заслуг і достоїнств».

В рамках добудовування загальнодержавної системи управління, посилення її системного характеру і підвищення ефективності політичним керівництвом країни були розроблені адміністративні реформи, реформи державної служби, місцевого самоврядування, військова та судова реформи і ряд інших великих перетворень.

Таким чином, суть почалася адміністративної реформи можна визначити як побудова єдиної і цілісної системи виконавчої влади, здатної справлятися з системними кризами і вирішувати завдання розвитку країни.

Однак вона не зводиться лише до реформування виконавчої вертикалі влади, а передбачає погодження інтересів, повноважень і функцій всіх гілок і рівнів влади, упорядкування та вдосконалення системи федеративних відносин, в кінцевому рахунку - стратегічну узгодженість розвитку країни Про стратегію російського розвитку: аналітична доповідь / під ред. В.І. Толстих. М., 2003. С. 43 ..

В рамках другого етапу (2000-2004 рр.) Здійснювався процес становлення нової системи органів влади з одночасним накопиченням досвіду, усвідомленням недоліків, спробами вдосконалення структури і функцій окремих складових системи. У ці роки було проведено комплексний аналіз діяльності федеральних органів виконавчої влади, на основі якого були вироблені нові підходи і принципи вирішення накопичених проблем, розроблялася і законодавчо оформлялася реформа органів місцевого самоврядування.

В рамках реалізації реформи державної служби дослідник В. Лобанов виділив дві основні проблеми Лобанов В. Реформування державного апарату: світова практика і російські проблеми // http://www.kpe.ru

:

а) слабкість більшості інститутів державної влади і управління;

б) невисокий рівень підготовки і навчання державних службовців.

В органах виконавчої влади РФ в 2003 р працювало 971,2 тис. Осіб, в тому числі в федеральних - 386,1 тис. Якщо додати зайнятих в апаратах законодавчої і судової влади, то загальне число працівників в органах держуправління і влади досягало 1093 тис . людина. Йшлося про те, щоб підвищити ефективність роботи цієї групи службовців і відповідно більш раціонально використовувати державні ресурси.

Подальший розвиток ідеї вдосконалення державного будівництва, модернізації інститутів влади отримали в Указі Президента РФ В.В. Путіна від 23 липня 2003 № 824 «Про заходи щодо проведення адміністративної реформи в 2003-2004 роках» Указ Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» // Відомості Верховної. 2004. Ст.2343., В посланнях Президента РФ Федеральним Зборам у 2002-2004 рр. і ряді інших документів, де були визначені наступні пріоритетні напрямки.

На шляху формування планованої системи було формування уряду, яке б функціонувало як кабінет міністрів.

У вищеназваних документах називалася і необхідність переходу до управління на основі «власної компетенції», що означало встановлення і безумовне дотримання рамок компетенції і передбачало відповідальність за рішення і дії.

Це - обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, в тому числі припинення надмірного державного регулювання; виключення дублювання функцій і повноважень федеральних органів виконавчої влади; розвиток системи саморегулівних організацій в області економіки; організаційний поділ функцій, що стосуються регулювання економічної діяльності, нагляду та контролю, управління державним майном; завершення процесу розмежування повноважень між федеральними органами виконавчої влади і органами виконавчої влади суб'єктів Російської федерації; оптимізація діяльності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади Лобанов В. Реформування державного апарату: світова практика і російські проблеми // http://www.kpe.ru.

Значним кроком на шляху реалізації адміністративної реформи в Росії з'явився перехід до триланкової структурі федеральних органів виконавчої влади, давно з успіхом використовується в багатьох західноєвропейських країнах. Реформування федеральних міністерств було здійснено відповідно до Указу президента РФ В.В. Путіна від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» Указ Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» // Відомості Верховної. 2004. С.1543. .

Згідно з указом в систему федеральних органів виконавчої влади входять федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства.

Федеральне міністерство є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у встановленій актами Президента РФ і Уряду РФ сфері діяльності. Федеральне міністерство на підставі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів Президента РФ і Уряду РФ самостійно здійснює правове регулювання у встановленій сфері діяльності, за винятком питань, правове регулювання яких здійснюється виключно федеральними конституційними законами, актами Президента РФ і Уряду РФ Там же. . При цьому міністерство не має права здійснювати функції з контролю і нагляду, а також функції з управління державним майном, крім випадків, встановлюваних указами президента РФ. Міністерство здійснює координацію і контроль діяльності знаходяться в його веденні федеральних служб і федеральних органів, виконуючи в цих цілях функції, конкретно прописані в даному указі.

Федеральна служба, як записано в Указі Президента РФ Там же. , Є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції по контролю і нагляду у встановленій сфері діяльності, а також спеціальні функції у сфері оборони, державної безпеки, захисту і охорони державного кордону РФ, боротьби зі злочинністю, громадської безпеки. Федеральна служба в межах своєї компетенції видає індивідуальні правові акти на основі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів президента РФ, нормативних правових актів федерального міністерства, здійснює координацію і контроль діяльності служби.

Федеральна служба не має права здійснювати у встановленій сфері діяльності нормативно-правове регулювання, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ, а федеральна служба з надзору- також управління державним майном і надання платних послуг.

Федеральне агентство є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює у встановленій сфері діяльності функції з надання державних послуг, з управління державним майном та правозастосовні функції, за винятком функцій з контролю та нагляду. Федеральне агентство у межах своєї компетенції видає індивідуальні правові акти на основі та на виконання Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів і доручень Президента РФ, Голови Уряду РФ, федеральних міністерств, що здійснює координацію і контроль діяльності федерального агентства. Федеральне агентство веде реєстри, регістри та кадастри; не має права здійснювати нормативно-правове регулювання у встановленій сфері діяльності функції з контролю і нагляду, крім випадків, встановлюваних указами Президента РФ Указ Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» // Відомості Верховної. 2004. С.1543. .

Порядок взаємовідносин федеральних міністерств і знаходяться в їхньому віданні федеральних служб і федеральних агентств, повноваження федеральних органів виконавчої влади, а також порядок здійснення ними своїх функцій встановлюються в положеннях про зазначених органах виконавчої влади.

На підставі Указу Федеральна служба і федеральне агентство підвідомчі Президенту РФ.

Таким чином, вищезгаданий документ дає нам розуміння категорії «функція» і чітко розмежовує ніж можуть і повинні займатися міністерства, ніж служби і чим агентства.

Слід також звернути увагу на те, що в Указі Президента встановлено, що функції федерального органу виконавчої влади, керівництво діяльністю якого здійснює Президент РФ, визначаються указом Президента РФ, функції федерального органу виконавчої влади, керівництво діяльністю якого здійснює Уряд РФ, - постановою Уряду РФ Указ Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» // Відомості Верховної. 2004. С.1543. .

В даному указі дається визначення наступних функцій Уряду РФ Там же. : 1) функції щодо прийняття нормативних правових актів; 2) функції по контролю і нагляду; 3) правозастосовчої функції; 4) функції з управління державним майном; 5) функції з надання державних послуг.

В ході реалізації Указу президента РФ, спрямованого на реформу системи і структури федеральних органів виконавчої влади, в 2004-2006 рр. чисельність федеральних міністерств в Росії скоротилася майже вдвічі - з 23 до 16, були перетворені або перейменовані, припинивши функціонування в колишньому вигляді, 6 держкомітетів, 2 федеральних нагляду, з 6 до 1 скоротилася чисельність віце-прем'єрів, збільшилася потім у 2007 році до 4 . Однак число федеральних служб збільшилася до 2007 року з 13 до 70, федеральних агентств- з 8 до 40, а загальна кількість федеральних органів виконавчої влади збільшилася з 52 до 106. та й скорочення чисельності вищих чиновників сталося по суті справи номінально - ними фактич скі стали не тільки всі 16 міністрів і їх заступників, а й керівники агентств і служб, які очолили підконтрольні їм «супервідомства». Вони наділені зараз вельми вагомими повноваженнями, а чисельність їх різко зросла Лобанов В. Адміністративні реформи: виклик і рішення // http://www.ptpu.ru.

Звичайно, нова система і структура федеральних органів виконавчої влади продовжує удосконалюватися і доповнюється адекватними змінами на рівні територіальних органів федеральних органів виконавчої влади в суб'єктах РФ і федеральних округах. Має бути ще чимало зробити для досягнення головних цілей адміністративної реформи - дебюрократизації, зміни ідеології державного апарату, переходу його від служіння начальству до служіння суспільству.

Відзначимо принципово важливий акцент, що міститься в концепції адміністративної реформи. Мова йшла не про руйнування механізму управління країною в процесі реформування, а про ланцюг послідовних, поетапних кроків, які б дозволяли впровадити нові принципи, методи, структури без порушення керованості. Даний підхід в повній мірі відповідає загальнометодологічні принципам економії і ефективності діяльності держапарату.

В рамках третього етапу (2003-2006рр.) З триваючим процесом реформування системи федеральних органів влади, докорінною зміною їх структури, поділом законодавчих, розпорядчих і контрольних функцій, зміною організації і технології поточної діяльності органів виконавчої влади отримало свій розвиток одна з найважливіших складових адміністративної реформи - реформа державної цивільної служби, про яку було заявлено на щорічному посланні Президента РФ Федеральним Зборам у 2003 році.

Реформа передбачала формування такої державної служби, в основу якої була б покладена «система заслуг і достоїнств», антикорупційна програма, а також посилення відповідальності регіональної та місцевої влади Лобанов В. Адміністративні реформи: виклик і рішення // http: //www.ptpu. ru. «Система заслуг і достоїнств» не тільки в теорії, а й на практиці показала свою ефективність у багатьох країнах світу.

Особливе значення для організації діяльності апаратів державної влади і управління та формування їх кадрів мали федеральні закони: Федеральний закон від 23 травня 2003 № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» (прийнятий Державною Думою Російської Федерації 25 квітня 2003 р .; схвалений Радою Федерації Російської Федерації 14 травня 2003 р .; діє в редакції Федерального закону від 11 листопада 2003 № 141-ФЗ) Федеральний закон від 23 травня 2003 № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» // СЗ РФ. 2003. №1298. Ст.675. і Федеральний закон від 27 липня 2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації» (прийнятий Державною Думою Російської Федерації 7 липня 2004 р .; схвалений Радою Федерації Російської Федерації 15 липня 2004 р .; діє в редакції Федерального закону від 2 лютого 2006 № 19-ФЗ) Федеральний закон від 27 липня 2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу РФ» // СЗ РФ.

2004. №298. Ст.398. .

Ці закони сформулювали наступні вимоги Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.49 .: перетворення державної служби зі служби «государевої» (як це традиційно було і зберігається в нашій країні) в службу справді громадянську, гнучку, що не орієнтовану на ієрархію систему формування та оновлення державного апарату; відбір (переважно конкурсний), просування і утримання на державній службі найбільш кваліфікованих і сумлінних людей; більш ясну диференціацію статусу «кар'єрних» і «політичних» чиновників ( «політичних призначенців»); сувору визначеність посадових обов'язків; створення режиму, що забезпечує, з одного боку, підконтрольність інституту державних службовців, з іншого - його правову захищеність від свавілля і некомпетентності керівників і необ'єктивних нападок засобів масової інформації; раціоналізацію витрат на утримання апарату, влади і управління, перш за все збільшення частки прямих матеріальних стимулів і зниження непрямих, ліквідацію «тіньових» привілеїв. Сумарне зменшення бюджетних витрат на державний апарат має бути забезпечено за рахунок переведення на самоокупність численних служб забезпечує характеру; розширення і зміна практики контрактів. Зокрема замість штатного розкладу основою кадрової роботи повинна була стати кошторис витрат на виконання відповідних функцій органу влади і управління. У свою чергу, це неминуче повинно було привести до скорочення чисельності апарату та підвищення рівня оплати праці державних службовців при одночасній інтенсифікації їх роботи; підвищення уваги до питань адміністративної етики, пожвавлення практичної цінності поняття службової репутації.

Особливе значення має закріплення в законах принципів державної служби.Вперше в подібного роду документах закріплені принципи, відповідні конституційним нормам. У їх числі: обов'язок службовців визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини і громадянина, пріоритет цих прав і свобод; єдність системи державної влади і місцевого самоврядування, розмежування предметів ведення між Російською федерацією та суб'єктами РФ; рівний доступ громадян до громадянської службі відповідно до здібностей та професійної підготовки. Слід підкреслити і такі принципи державної служби як позапартійність державної служби; відділення релігійних об'єднань від держави; обов'язковість для державних службовців рішень, прийнятих вищестоящими державними органами і керівниками в межах їх повноважень та відповідно до законодавства РФ; єдність основних вимог, що пред'являються до державної служби; відповідальність службовців за підготовлювані і прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

Робота, проведена в країні з реалізації Федеральної програми реформування державної служби Російської федерації і Указу президента РФ від 23 липня 2003 № 824 «Про заходи щодо проведення адміністративної реформи» Указ Президента РФ від 23 липня 2003 № 824 «Про заходи щодо проведення адміністративної реформи »// СЗ

РФ. 2003. - №4532. Ст. 1265., привернула увагу до багатьох болючих точках в сформованій системі державного управління та державної служби і сприяла поліпшенню ситуації. Однак вона не привела до значного підвищення їх ефективності, поліпшення діяльності, якості та результативності роботи органів влади і управління та зайнятих у них працівників Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.50 ..

13 вересня 2004 року, виступаючи на розширеному засіданні Уряду за участю глав суб'єктів Російської Федерації, Президент Росії запропонував нову реформу політичної влади, продиктовану необхідністю підвищувати ефективність органів влади у вирішенні всього комплексу стоять перед країною проблем. Реформа була продиктована захопленням терористами школи в Беслані і іншими терористичними актами, які були здійснені на території країни. Суть пропозицій, висловлених Президентом, звелася до наступних перетворень Лобанов В. Адміністративні реформи: виклик і рішення // http://www.ptpu.ru:

1. Вищі посадові особи суб'єктів Російської Федерації обираються законодавчими зборами територій за поданням глави держави. Такий принцип формування вищої виконавчої влади в регіонах відповідає принципам освіти Уряду Російської Федерації.

2. Одним з механізмів, що забезпечують реальний діалог і взаємодія суспільства і влади в боротьбі з терором повинні були стати загальнонаціональні партії. В інтересах зміцнення політичної системи країни була введена пропорційна система виборів до Державної Думи.

3. Утворена Громадська палата як майданчик для широкого діалогу, обговорення громадських ініціатив, проведення громадської експертизи ключових державних рішень і законопроектів, які стосуються перспектив розвитку всієї країни, мають загальнонаціональне значення. У січні 2006 р Громадська палата приступила до роботи.

У Посланні Федеральним зборам РФ 25 квітня 2005 р В.В. Путін знову акцентував увагу на чиновництво, сказавши, що воно в значній мірі являє собою замкнуту і часом гордовиту касту, яка розуміє державну службу як різновид бізнесу. І тому завданням номер один як і раніше залишається підвищення ефективності державного управління, суворе дотримання чиновниками законності, надання ними якісних публічних послуг населенню. «Особливістю останнього часу стало те, що наша недобросовісна частина бюрократії - як федеральної, так і местной- навчилася споживати досягнуту стабільність в своїх корисливих інтересах, стала використовувати з'явилися у нас благополучні умови і з'явився шанс для зростання не суспільного, а власного добробуту» Лобанов В . Адміністративні реформи: виклик і рішення // http://www.ptpu.ru.

Такий стан справ у сфері державного та муніципального управління, державної і муніципальної служби в Російській Федерації та закінчення терміну, на який були розраховані заходи, здійснювані в зв'язку з реалізацією вищеназваних Указів Президента РФ, зумовили розробку і схвалення розпорядженням Уряду РФ від 25 жовтня 2005 р № тисяча сімсот вісімдесят дев'ять-р винятково важливого документа - «Концепції адміністративної реформи Російської федерації в 2006-2008 роках» Лобанов В. Адміністративні реформи: виклик і рішення // http://www.ptpu.ru.

Тому багато питань організації державної і муніципальної служби та кадрової політики досі ще не вирішені до кінця. Сформоване до теперішнього часу стан справ поки що не стимулює ефективну діяльність службовців, не дає їм достатньо ясних перспектив службового зростання, не вирішує питання контролю і застосування заходів відповідальності за неякісну, недобросовісну роботу, за невиконання рішень.

Все це різко ускладнює діяльність органів влади і управління, частково робить їх, з одного боку, безвладними, з іншого некерованими з боку суспільства, непідконтрольними йому, а дії їх нерідко нелегітимними, протиправними і часом небезпечними для сьогодення і майбутнього Росії. Влада, яка не обмежена правом, небезпечна. Право, не забезпечене владою, безсило. Перше багато разів підтверджувалося нашою історією. Друге стає очевидним сьогодні. Однак, на наш погляд, все більш очевидно було і тоді, і сьогодні не тільки друге, а й перше. Те, що влада, не обмежена правом небезпечна, переконливо підтверджується далеко не тільки давньою нашою історією, а й подіями на рубежі століть. Більш того, все більш очевидною і поширеною є ситуація, коли стає небезпечною для законослухняних громадян і суспільства в цілому навіть влада, обмежена правом, але часто не вважається з ним, діюча за своїм смотрению, з позицій своїх суб'єктивних інтересів. Не випадково боротьба з корумпованістю влади, в тому числі високих посадових осіб, з відвертими і грубими порушеннями законів РФ, суб'єктів РФ, нормативних документів, елементарних прав і свобод громадян з боку багатьох владних структур набуває зараз характер однією з найважливіших державних завдань.

Реформування державної служби націлює на вирішення наступних проблем, що мають виключно важливе значення для підвищення ефективності всієї системи державного управління Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.52 .:

-порушення принципу єдності державної служби та системи управління нею на федеральному і регіональному рівні;

-неразработанность законодавчих механізмів взаємозв'язку державної і муніципальної служби;

-невідповідність соціального і правового становища державного і муніципального службовця ступеня покладеної на нього відповідальності;

-низька ефективність діяльності державних і муніципальних органів;

-слабке використання сучасних технологій державного та муніципального управління, в тому числі відповідають завданню реалізації масштабних державних програм і проектів;

-низька ефективність правових і організаційних заходів контролю діяльності державних і муніципальних органів з боку громадянського суспільства;

недостатня ефективність кадрової політики в сфері державної та муніципальної служби;

щоб після виходу консервативної системи підготовки та професійного розвитку державних і муніципальних службовців і т.д.

Всі ці проблеми тісно пов'язані між собою і не можуть бути вирішені окремо. Реформування державної та муніципальної служби проводиться сьогодні в рамках концепції адміністративної реформи і проводиться послідовно і поступово.

Також послідовно і поступово для підвищення ефективності державної служби, державного управління повинні бути вирішені завдання обмеження зростання чисельності державного апарату, вироблені єдині для федерального і регіонального рівнів, правила посадового зростання службовців, механізм ефективного використання кадрового резерву та ротації кадрів в єдиній системі цивільної служби, створена нормативна основа та сучасна інфраструктура підготовки, підвищення кваліфікації та оцінки праці державних служащ х, встановлені чіткі підстави, а також процедури притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності, запроваджено інститут дисциплінарного розгляду.

В рамках четвертого етапу реформи (2006-2008рр.) Сформульовані наступні завдання: впровадження в органах виконавчої влади принципів і процедур управління за результатами; розробка і впровадження стандартів державних послуг, що надаються органами виконавчої влади, а також адміністративних регламентів в органах виконавчої влади; оптимізація функціонування органів виконавчої влади та запровадження механізмів протидії корупції в сферах діяльності органів виконавчої влади; підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та громадянського суспільства, а також підвищення прозорості діяльності органів виконавчої влади; модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади; формування необхідного організаційного, інформаційного, ресурсного і кадрового забезпечення адміністративної реформи, вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.54 ..

Визначено також і показники досягнення цілей адміністративної реформи. Серед таких визначені наступні три комплексних показника: оцінка громадянами діяльності органів виконавчої влади з надання державних послуг; рівень витрат бізнесу на подолання адміністративних бар'єрів; місце Російської Федерації в міжнародних рейтингах показників якості державного управління.

При цьому щодо введених показників досягнення цілей адміністративної реформи дані наступні пояснення. Підкреслено, що в даний час існують соціологічні методи визначення задоволеності громадян якістю і доступністю державних послуг, які в значній мірі формують ставлення населення до діяльності органів виконавчої влади, як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Основним інструментом для дослідження якості та доступності державних послуг, визнаним у світовій практиці, є проведення соціологічних опитувань.

Передбачено в рамках періоду 2006-2008 рр. три самостійних річних етапу з виділенням основних напрямків реформи на кожному з них Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.55 ..

Так, на першому етапі в Протягом 2006 р передбачені наступні напрямки: розробка нормативно-правової та методичної бази для проведення адміністративної реформи, зокрема, створення організаційних, нормативно-правових та методичних основ розробки, прийняття і застосування процедур управління за результатами, стандартів державних послуг і адміністративних регламентів, механізму досудового оскарження громадянами і організаціями дій і рішень органів виконавчої влади та посадових осіб, модернізація системи інфо мационного забезпечення органів виконавчої влади; розробка стандартів масових суспільно значущих державних послуг, що надаються федеральними органами виконавчої влади, їх впровадження на федеральному і регіональному рівнях; розробка і прийняття нормативних правових актів, скасовують надлишкові та дублюючі функції, які здійснюються органами виконавчої влади, що дозволяють передавати ряд державних функцій саморегулівним організаціям і створювати механізми, що запобігають появі нових надлишкових функцій у органів виконавчої влади, а також закріплюють процедури розкриття інформації про діяльність державних органів; розробка і прийняття нормативних правових актів і розробка методичної бази для вдосконалення діючої системи контролю та нагляду, процесу закупівель для державних потреб, механізму аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів, створення механізмів протидії корупції в сферах діяльності органів виконавчої влади, розвитку механізмів взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством, створення системи моніторингу за напрямками адміністративної реформи та інформування общес тва про її реалізації; реалізація пробних проектів по створенню і впровадженню процедур управління за результатами в федеральних органах виконавчої влади; розробка, апробація і початок реалізації програм підготовки кадрів за основними напрямками адміністративної реформи; розробка типових програм адміністративної реформи для федеральних органів виконавчої влади (міністерств, служб, агентств) і органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації; підготовка типових антикорупційних програм для федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, розробка відомчих антикорупційних програм; впровадження практики антикорупційної експертизи законопроектів та інших нормативно-правових актів; розробка та затвердження відомчих і регіональних програм (планів заходів) проведення адміністративної реформи на 2007 та наступні роки; початок реалізації програм проведення адміністративної реформи в суб'єктах Російської Федерації; формування механізму управління заходами адміністративної реформи.

На другому етапі в 2007 рпланувалася реалізація наступних напрямків адміністративної реформи: продовження ліквідації надлишкових функцій федеральних Органів виконавчої влади; оптимізація функціонування органів виконавчої влади в суб'єктах Російської Федерації; завершення розробки нормативно-правової бази та впровадження процедур управління за результатами в федеральних органах виконавчої влади; впровадження пріоритетних стандартів державних послуг, адміністративних регламентів і електронних адміністративних регламентів; впровадження механізму досудового оскарження громадянами і організаціями дій і рішень органів виконавчої влади та посадових осіб; вдосконалення діючої системи контролю та нагляду, пробне впровадження механізмів аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів, розвиток механізмів взаємодії органів виконавчої влади з громадянським суспільством, в тому числі участі його представників у підготовці та прийнятті суспільно значущих рішень, інформування суспільства про хід адміністративної реформи; забезпечення інформаційної відкритості федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування; пробне впровадження механізмів протидії корупції в сферах діяльності органів виконавчої влади, початок реалізації антикорупційних програм в органах виконавчої влади; впровадження практики антикорупційної експертизи законів проектів, інших нормативно-правових актів; завершень розробки та впровадження систем інформаційного забезпечення федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації: поетапне розгортання систем моніторингу результативності діяльності органів виконавчої влади, якості та доступності державних послуг, рівня корупції та антикорупційних заходів інформаційної відкритості, процесу закупівель для державних потреб, поширення успішного досвіду державного управління, результативності адміні стратівной реформи; реалізація програм навчання кадрів за основними напрямками адміністративної реформи; впровадження механізмів, що забезпечують поширення успішного досвіду державного управління, взаємодія з громадськістю з питань адміністративної реформи; реалізація програм проведення адміністративної реформи в суб'єктах Російської Федерації.

На третьому етапі в 2008 р в рамках адміністративної реформи здійснювалася діяльність за наступними напрямками: розробка та впровадження основних стандартів державних послуг і адміністративних регламентів (в тому числі електронних адміністративних регламентів) в органах виконавчої влади в ході реалізації відомчих і регіональних програм проведення адміністративної реформи; ліквідація надлишкових функцій федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації; реалізація процедур управління за результатами в органах виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації; проведення заходів, спрямованих на оптимізацію діяльності щодо здійснення функцій контролю та нагляду; впровадження системи аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів в органах виконавчої влади; забезпечення широкого впровадження успішного досвіду державного управління на регіональному рівні; розвиток форм участі громадянського суспільства в розробці і прийнятті рішень органів виконавчої влади, моніторингу заходів адміністративної реформи; коригування нормативно-правової бази з урахуванням аналізу накопиченого досвіду проведення реформи.

У забезпеченні адміністративної реформи передбачено шість комплексів заходів (напрямків) для забезпечення адміністративної реформи Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.56 .:

управління за результатами;

стандартизація і регламентація;

оптимізація функцій органів виконавчої влади та протидію корупції;

підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та суспільства;

модернізація системи інформаційного забезпечення органів

виконавчої влади;

забезпечення адміністративної реформи.

Фахівці в області теорії і практики державного управління (виноска) аналізуючи перші результати реалізації адміністративної реформи (2006-2008рр.), Наводять такі дані по оцінці російських реформ, виконані міжнародними і національними експертними організаціями.

За ефективністю державного управління та якості публічних послуг Російська Федерація знаходиться на одному рівні з країнами, набагато поступаються їй в економічному розвитку. А по ряду інтегральних показників, які використовуються в міжнародній практиці, Росія значно поступається не лише розвиненим країн, але і більшості країн Східної Європи. Зокрема, в рейтинг міжнародної конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму за останній рік Російська Федерація за показником «якість державних інститутів» опустилася з 81-го на 89-е місце »Проблеми теорії і практики управління //.

Згідно з індексом GRICS (Governance Research Indicate

Country Snapshot), який визначається один раз в два роки Світовим банком і оцінює ефективність державного управління в 209 країнах, Росія за такими показниками, як ефективність роботи уряду, якість законодавства, верховенство закону і контроль за корупцією, знаходиться в нижній частині рейтингу Проблеми теорії і практики управління.

За індексом сприйняття корупції, що розраховується міжнародною організацією «Трансперенсі Інтернешнл», в 2004р. Росія серед 146 країн займала 90-е місце Там же. .

За даними міжнародних досліджень, за індексом непрозорості Росія серед 48 найбільших держав займає 40-е місце Там же. .

При такому рівні непрозорості додаткові витрати російських і іноземних інвесторів у зв'язку зі збільшенням ризиків складають 5,64 відсотка вкладених коштів. У той же час, за даними експертів, скорочення рівня непрозорості в середньому на один пункт корелює зі збільшенням середньорічного валового внутрішнього продукту на душу населення на 986 доларів США, прямих іноземних інвестицій по відношенню до валового внутрішнього продукту на один відсоток і скороченням інфляції на 0, 46 відсотка.

Концепція звертає увагу і на те, що результати російських досліджень стану системи державного управління також свідчить про низьку ефективність державної влади, корумпованість державного апарату, падіння довіри громадян до державних інститутів і державних службовців.

Дані опитувань, проведених Фондом «Громадська думка» в 2007 р в семи суб'єктах Російської Федерації, свідчать про негативну оцінку громадянами діяльності державних службовців з надання державних послуг (понад 71 відсотки опитаних). Більше 76 відсотків опитаних стикалися з проявами корупції в державному апараті Там же. .

Тому завданням номер і раніше залишається підвищення ефективності державного управління, суворе дотримання чиновниками законності, надання ними якісних публічних послуг населенню.

Для ліквідації зазначених недоліків визначені наступні пріоритети сучасного етапу адміністративної реформи: підвищення якості та доступності державних послуг; обмеження втручання держави в економічну діяльність суб'єктів підприємництва, в тому числі припинення надмірного державного регулювання і загальне підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади.

В даний час розроблена методика дослідження опеньки громадянами якості та доступності послуг державних послуг. Загальноросійська громадська організація малого та середнього підприємництва «ОПОРА Росії» спільно з Всеросійським центром дослідження громадської думки (ВЦИОМ) провела і 2004 року в 80 суб'єктах Російської Федерації дослідження витрат малих підприємств на подолання адміністративних бар'єрів Проблеми теорії і практики управління // http: // www.ptpu.ru.

За даними цих досліджень, їх розмір склав в середньому 8,5 відсотка виручки підприємства. Цільовим показником реалізації заходів адміністративної реформи є зниження частки витрат бізнесу на подолання адміністративних бар'єрів у виручці до 2008 році до 5 відсотків, до 2010 року - до 3 відсотків Там же. .

Основні заходи адміністративної реформи повинні були бути реалізовані в 2006-2008 роках. Однак, експертні дані і проведений нами аналіз ще раз свідчать про те, що передчасно говорити про завершеності реформи.

Далі ми більш детально розглянемо основні положення, пов'язані з впровадженням комплексу заходів щодо забезпечення адміністративної реформи.

2. Комплекс заходів щодо забезпечення адміністративної реформи

Накопичений досвід показує, що результативність у проведенні реформ в значній мірі залежить від використання ефективного механізму реалізації, відповідного складності завдань кадрового забезпечення.

У зв'язку з цим «метою заходів у даному напрямку є формування необхідного організаційного, інформаційного, кадрового та ресурсного забезпечення адміністративної реформи, вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління» Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.61 ..

Для досягнення цієї мети в передбачається: створення типових програм адміністративної реформи для федеральних міністерств, федеральних служб і агентств; створення типової програми адміністративної реформи в суб'єкті Російської Федерації; розробка методичних рекомендацій щодо проведення адміністративної реформи в муніципальній освіті; розробка програм навчання новим процедурам державного управління для їх реалізації в рамках освітніх програм і курсів підвищення кваліфікації державних і муніципальних службовців; моніторинг результативності заходів адміністративної реформи на федеральному і регіональному рівнях; вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління; взаємодія з громадськістю з питань реалізації адміністративної реформи; формування ефективного механізму управління заходами по проведенню адміністративної реформи.

У частині кадрового забезпечення реформи передбачено, що в ході створення навчально-методичних матеріалів, нових форм навчання та організації навчального процесу будуть створені типові програми підготовки з основних питань адміністративної реформи. Їх метою є створення широкомасштабної, єдиної за своїм принципам системи передачі знань, умінь і навичок, необхідних для досягнення цілей адміністративної реформи. Ця система дозволить в першочерговому порядку підготувати організатором експертів та інших учасників адміністративної реформи.

Підготовку повинні пройти керівники і фахівці федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, що забезпечують організацію виконання завдань адміністративної реформи, а також залучені до реалізації заходів адміністративної реформи експерти і представники громадянського суспільства.

В рамках даного напрямку передбачається також створити механізм моніторингу та оцінки ходу адміністративної реформи, досягнення поставлених нею цілей, запланованих показників результативності, який повинен забезпечити своєчасну і достовірну оцінку виконання ціану заходів адміністративної реформи і сприйняття суспільством адміністративної реформи, її результатів і проблем.

Для вирішення цього завдання передбачається здійснити: забезпечення інформаційної та експертно-методологічної підтримки реалізації адміністративної реформи шляхом проведення публічних обговорень основних її цілей і результатів; збір та аналіз даних в ході проведення державних статистичних спостережень у сфері державного управління, що характеризують хід адміністративної реформи, досягнення показників її результативності в цілому, по окремих органах виконавчої влади та суб'єктів Російської Федерації; розробку і впровадження об'єднаної бази даних по заходам адміністративної реформи; розробку методики оцінки ефективності проведення адміністративної реформи на рівні окремих органів виконавчої влади та суб'єктів Російської Федерації; впровадження системи рейтингів якості державного управління, що дозволяє проводити порівняння досягнутого рівня цілей адміністративної реформи в різних органах виконавчої влади, визначати причини невдач і заохочувати успіхи; проведення систематичної роботи з пошуку кращих прикладів державного управління в федеральних органах виконавчої влади та органах виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації; створення бази даних найкращих прикладів і успішного досвіду державного управління; організацію систематичного обміну досвідом з обговоренням і виробленням спільних рішень за новими методами і механізмами управління, організаційних рішень, структурних перетворень, оптимізації адміністративно-управлінських процесів, застосування стандартів державних послуг; формування системи заохочення органів виконавчої влади, які отримують вищі рейтинги якості державного управління, а також тих, чий досвід проведення адміністративної реформи за конкретними напрямами визнається кращим; організацію повноцінного інформування громадськості про цілі, завдання та хід реалізації адміністративної реформи; формування зацікавленості в реалізації заходів адміністративної реформи, в її підтримці різними верствами російського суспільства Мокрий В.С. Державне і муніципальне управління: реалізація реформ. - М .: КНОРУС, 2008. С.62 ..

На закінчення відзначимо одне з важливих нововведень, вперше передбачених Концепцією в рамках реалізації напряму «Оптимізація функцій органів виконавчої влади та протидію корупції», - адміністративний аутсорсинг Іванов С. Якість держуправління можна підвищити шляхом впровадження сучасних информтехнологий //

http://e-rus.ru.

Забезпечення широкого застосування аутсорсингу передбачає створення механізму виведення певних видів діяльності за рамки повноважень органів виконавчої влади шляхом укладання контрактів із зовнішніми виконавцями на конкурсній основі.

Світовий досвід дозволяє говорити про те, що аутсорсинг дозволяє підвищити ефективність здійснення адмістратівно-управлінських процесів, більш ефективно контролювати витрати діяльності, фокусувати увагу органів виконавчої влади на основній діяльності, підвищити якості послуг, забезпечити доступність нових технологій, скоротити капітальні витрати, скоротити число адміністративного та управлінського персоналу, що призведе до істотної економії бюджетних коштів.

Передбачається, що для реалізації механізмів аутсорсингу необхідно «провести повний облік всіх витрат на виконання функцій, порівняти їх з витратами в разі аутсорсингу цих функції і визначити доцільність продовження їх виконання ... виріши завдання по розробці критеріїв виявлення адміністративних і управлінських процесів, що підлягають аутсорсингу, створити супереч функцій і видів діяльності, що не підлягають аутсорсингу, розробити і впровадити прозору систему обліку витрат на внутрішнє забезпечення виконання функцій ст руктурнимі підрозділами розробити типові процедури і технології проведення аутсорсингу, розробити процедури і механізми контролю ефективності ayтсорсінга, моніторингу виконання умов контрактів, розробивши і реалізувати механізми, що стимулюють державні органи проводити аутсорсинг »Там же. .

Таким чином, основними завданнями адміністративної реформи є підвищення ефективності державного управління, суворе дотримання державними службовцями законності, надання ними якісних публічних послуг населенню, забезпечення права громадян на об'єктивну інформацію. Концепція містить у собі і план конкретних заходів з проведення адміністративної реформи в Російській федерації, чітке визначення її цілей і завдань.

У Додатку до концепції реформи позначені показники, на досягнення яких спрямована адміністративна реформа. В якості цільових орієнтирів передбачається використовувати значення, близькі до рівню держав Східної Європи. Передбачається використовувати значення показника ефективності державного управління 55 одиниць, ефективності державного регулювання - 60 одиниць, а в 2010 р.- не нижче 70 одиниць по кожному з показників Проблеми теорії і практики управління // http://www.ptpu.ru.

Завершуючи розгляд проблеми, відзначимо, що тільки при науковому підході до виявлення і реалізації «больових точок» сучасного стану теорії і практики державного управління, вивченні і впровадженні передового вітчизняного та зарубіжного досвіду, можливо ефективне і успішне державне управління.

Багато суб'єктів РФ, федеральні міністерства, служби, агентства, спираючись на глибоке пізнання сучасної теорії і практики державного та муніципального управління та в цілому теорії управління, використовуючи різноманітні методи наукових досліджень, шукають і вдало знаходять пріоритети успішного вирішення поставлених перед ними завдань, виступають піонерами по ряду напрямків, в тому числі і в сфері реалізації адміністративної реформи, що здійснюється в країні політичного, економічного і соціального реформування.

Одночасно необхідно об'єднати активні зусилля всіх державних цивільних службовців, органів влади і управління всіх рівнів, зміцнювати і розвивати їх взаємодія між собою, з визріваючим в нашій країні громадянським суспільством.

На думку аналітиків, незважаючи на триваючі в суспільстві політичні дискусії, сьогодні вже ніхто не ставить під сумнів основоположні результати процесу формування нової російської державності: політичну демократію і приватну власність як основу політичного і економічного порядку.

У березні 2008 р відбулися вибори Президента РФ. Президентом РФ був обраний Д.А. Медведєв.

Дослідники на момент переобрання Президента РФ в 2008 році бачили кілька можливих джерел дестабілізації в Росії XXI ст. Шадрін А.Є. Адміністративна реформа та інформатизація державного управління //

http://www.kpe.ru:

- прихід до влади нового покоління політичної і ділової еліти, яка не має, на відміну від сучасної правлячої, міцних антикомуністичних установок;

- можлива зміна правлячого угруповання в разі, якщо не буде реалізований активно обговорюваний сьогодні механізм «наслідного президента» (призначення Путіним свого «спадкоємця»);

- зміна соціальної опори влади, якщо зберігають могутність силові структури виявляться під впливом опозиційних до влади соціальних еліт;

- економічна дестабілізація як основа політичної кризи (зміни конкурентоспроможності галузей і секторів вітчизняної економіки в результаті підвищення цін на енергоносії, різкого збільшення відкритості російської економіки в разі вступу Росії до СОТ, істотного зростання реального курсу рубля);

- реальне відокремлення держави від власності і пов'язаний з цим процес розвитку громадянського суспільства, його комерційного сектора.

Одним з джерел дестабілізації, на думку фахівців, може стати перерозподіл влади на регіональному та муніципальному рівнях, де сьогодні йде боротьба за контроль над владою і власністю між губернаторами і мерами великих міст, спостерігається посилення втручання в справи регіонів фінансово-промислових груп, які прагнуть до встановлення контролю над окремими регіонами країни.

Такими є лише деякі прогнози розвитку російської державності в довгостроковій перспективі.

Як вважає Н.А. Омельченко, складність ситуації посилюється тим, що сьогодні правляча еліта Росії не має скільки-небудь певної, концептуально обґрунтованої національно-державної ідеї, що не може не заважати ясного усвідомлення напрямки і стратегії розвитку суспільства, вироблення оптимальних шляхів подальшого його реформування Омельченко Н.А. Історія державного управління в Росії. М., 2007. С.320 .. Тому дуже важливим є, по-перше, досягнення елітного згоди щодо загальних цілей розвитку країни та засобів їх досягнення; по-друге, всебічний розвиток громадянського суспільства в Росії як головної умови стабільності демократичного процесу, що, в свою чергу, передбачає досягнення і збереження громадянської злагоди, перш за все наявність консенсусу з основних питань модернізації російського суспільства Там же. С.321. .

Аналітичні дослідження політологів, соціологів, економістів, а так само зарубіжних фахівців, не дозволяють поки робити оптимістичні висновки. Нам здається, що реалізація адміністративної реформи потребують ще значних зусиль і волі, перш за все, з боку політичної та управлінської еліти нашого суспільства.

висновок

Росія постійно живе під тиском реформ. Починаючи з петровських часів перетворення практично не зупинялися ні на рік.

Проведені Петром 1 перетворення супроводжувалися раціоналізацією всіх сторін життя суспільства, підйомом економіки і культури. Створені в ході петровських реформ нові інститути влади і управління мали значний вплив на політичний розвиток Росії і модернізацію її державної системи в подальшому. Але слід визнати, що, створивши потужну державу, Петро I використав європейські цінності для зміцнення якраз неєвропейських елементів російської політичної культури (централізм, деспотизм, безконтрольність влади).

В ході петровських перетворень державна влада в Росії набула характеру абсолютної монархії, що спиралася на розвинений, повністю залежний від монарха бюрократичний апарат.

Проведені Петром I реформи державного управління не відрізнялися систематичністю і суворої послідовністю. При уважному їх розгляді можна помітити два основні завдання, які залишалися для нього завжди пріоритетними і незаперечними, а саме: 1) уніфікація органів державного управління і всієї системи адміністрації; 2) проведення через всю адміністрацію колегіального початку, яке разом з системою гласного (прокурорського) і таємного (системи фіскалітета) контролю повинно було, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

Петро I був захоплений ідеєю створення в Росії держави досконалої регулярності, в якому кожна людина мала б точно позначене місце і строго підкорявся регламенту.

Головним завданням державних реформ Петра I була радикальна перебудова державного апарату. В якості основних принципів зазвичай виділяють:

1) інституціоналізацію управління, знайшла своє вираження у створенні нової системи установ;

2) підвищення ефективності управління, достигавшееся за рахунок уніфікації (однаковості), централізації, диференціації апарату управління і його мілітаризації;

3) зміна принципів комплектування апарату нових установ (колегій, губерній).

Свої перетворення Петро I здійснював не по строго визначеним, заздалегідь складеним планом, а окремими заходами, шляхом приватних нововведень в центральному і місцевому управлінні.

Одним з головних нововведень Петра I стало установа в 1718-- 1720 рр. нових органів центрального управління, що одержали назву колегій. Тим самим уряд вирішував проблему відсутньої ланки між Сенатом та місцевими урядовими установами. Колегії замінили собою старі накази і були побудовані за західноєвропейськими зразками. Перевага колегіальної системи Петро I бачив в більш оперативному і в той же час об'єктивному вирішенні справ.

За Петра I починає формуватися новий для Росії інститут прокуратури.

Петро 1 заклав основи нової системи державної служби.

Реформування місцевого управління Петро I надавав першорядне значення з самого початку свого царювання. Стара система місцевого управління не могла забезпечити вирішення збільшених в умовах ведення війни фіскальних завдань держави, пов'язаних зі своєчасним збиранням податків і виконанням військових повинностей.

Реформи місцевого управління, незважаючи на те, що в першу чергу вони були спрямовані на вирішення фіскальних завдань держави, централізацію і бюрократизацію всієї системи державного управління, привели до створення вертикалі влади, викликаної потребами внутрішнього і зовнішнього становища Росії.

Петру I належить перша серйозна спроба організації міського стану в Росії. В ході міських реформ 1699 і 1720 років було введено міське самоврядування. Управління в більшості міст передавалося обирається посадських населенням Бурмістров.

Однак дійсного міського самоврядування не вийшло. Реформа була підпорядкована головній меті - організації ефективної системи збору державних податків.

Сформована за Петра I військово-бюрократична модель управління державою мало сприяла розвитку демократичних засад у вигляді місцевого самоврядування. В кінці правління Петра I посилюється протистояння між установами бюрократичними (губернатори, воєводи) і земськими (в повітах і містах). Бюрократичний елемент поступово придушував і підпорядковував діяльність виборних органів місцевого управління.

Аналіз вивченого нами матеріалу дозволяє з упевненістю сказати, що історія Росії - це ланцюг безперервних реформ і контрреформ.

Перетворення держуправління, здійснене Петром 1, мали прогресивне значення для Росії. Створені ним інститути державної влади проіснували більше двох століть. Сьогодні, як і за Петра 1, сучасна Росія здійснює перетворення в різних областях держуправління.

Сьогодні, безумовно, вище швидкість руху і рівень розвитку суспільства, його змін. Сучасна парадигма - це мирна реалізація демократичної альтернативи, яка логічно пов'язана з законодавчо встановленим згодою всіх політичних сил, залученням всіх суб'єктів управління державної сфери в поле конструктивної співпраці. За Петра 1 подібна парадигма не могла бути реалізована. На місцях була відсутня достатня кількість здібних людей, які б усвідомлювали необхідність змін, та й в умовах абсолютистського держави, за відсутності демократії, не могли бути реалізовані багато установки Петра 1. Стан справ всередині системи державного управління за Петра 1 задавалося наступними змінними: формою правління і балансом повноважень органів влади, типом адміністративного режиму, правовою культурою посадових осіб, правової забезпеченістю діяльності органів державного і місцевого уп авленія.

Сьогодні, в рамках нової російської державності і в ході реалізації адміністративної реформи всі вищеназвані механізми створені і потрібно лише їх вдосконалення. Завданням номер один, як і раніше залишається підвищення ефективності державного управління, суворе дотримання чиновниками законності, надання ними якісних публічних послуг населенню.

Сьогодні, як ніколи раніше, управління повинне бути продуктивним, ефективним. Цього можна домогтися, якщо управлінські дії будуть спрямовані не на процес, а на кінцеві результати.

Підвищення ефективності діяльності органів влади, переходу на новий якісний рівень і взаємодії між собою, з громадянами та організаціями сьогодні стоїть, як ніколи гостро Іванов С. Якість держуправління можна підвищити шляхом впровадження сучасних информтехнологий // http://e-rus.ru/site .shtml? id = 11 & n_id = 10743. На думку першого віце-прем'єра, це завдання можна вирішити «тільки за рахунок впровадження сучасних інформаційних технологій» Там же. . «Це дозволить істотно підвищити якість виконання органами влади своїх повноважень, поліпшити і розширити спектр послуг, що надаються громадянам».

Повертаючись до «Концепції адміністративної реформи ...» і реалізації запропонованих заходів слід зазначити, що в країні вже ведеться робота по оптимізації мережі підвідомчих федеральним органам виконавчої влади федеральних державних установ. Урядовою комісією з проведення адміністративної реформи підготовлені пропозиції, що стосуються оптимізації мережі підвідомчих федеральним органам виконавчої влади федеральних установ і федеральних державних унітарних підприємств, схвалені Урядом РФ.

Концепція адміністративної реформи звертає нашу увагу і на те, що вже прийняті зміни для внесення до кодексу Російської федерації про адміністративні правопорушення, пов'язані з усуненням функцій федеральних органів виконавчої влади з позасудового призупинення роботи організацій, окремих виробничих підрозділів і обладнання при виявленні загрожують життю і здоров'ю людей порушень вимог Законодавства Російської Федерації.

Внесено зміни до федеральних законів «Про ліцензування окремих видів діяльності», «Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду) та до Кодексу Російської федерації про адміністративні правопорушення, що передбачають поетапне скасування ліцензування 49 з 123 видів діяльності.

На сьогоднішній день реалізації досягла лише відносно невелика частина заходів адміністративної реформи.

В ході адміністративної реформи в 2006-2008 рр. було прийнято понад 500 адміністративних регламентів, впровадження яких дозволить суттєво просунутися, в тому числі і в боротьбі з корупцією. На сьогоднішній день прийнято закон «Про корупцію» ... ..

Система заходів з проведення адміністративної реформи передбачає їх реалізацію за шістьма основними напрямками: 1) стандартизація і регламентація; 2) оптимізація функцій органів виконавчої влади та протидію корупції; 3) підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та суспільства; 4) модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади; 5) формування необхідного організаційного, інформаційного, кадрового та ресурсного забезпечення адміністративної реформи; 6) вдосконалення механізмів поширення успішного досвіду державного управління.

Серед відносно нових, хоча і приватних напрямків реалізації адміністративної реформи, які здійснюються в сучасних умовах звертають на себе особливу увагу, по-перше, розробка і прийняття нормативних правових актів та методичної бази механізму аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів - передача окремих функцій, що здійснюються органами виконавчої влади і їх підвідомчими організаціями суб'єктам підприємництва, які можуть самі ефективно здійснювати ці функції; виведення певних видів діяльності за рамки повноважень органів виконавчої влади шляхом укладання контрактів із зовнішніми виконавцями на конкурсній основі.

Друге, також приватне, але дуже важливий напрямок, пов'язане з широким впровадженням управління за результатами - створення і впровадження комплексної системи відомчого та міжвідомчого планування і проектного управління по цілям і результатам діяльності. Розробка такої системи повинна здійснюватися з впровадженням нових комплексних механізмів цілепокладання та бюджетування, орієнтованих на результат.

Як бачимо, в процесі реалізації адміністративної реформи вже в найближчі роки істотно зміняться повноваження і види діяльності багатьох органів влади і управління, державних і муніципальних службовців, службовців різних підприємств, установ, організацій, їх взаємодія з елементами громадянського суспільства і т.д.

І це дуже важливо враховувати органам влади і управління, особам, які заміщають державні та муніципальні посади, в своїй діяльності.

В сьогоднішніх російських умовах адміністративну реформу можна розглядати як національний ресурс, яким необхідно розумно розпорядитися в інтересах суспільства.

Список використаних джерел та літератури

1. Нормативно-правові акти

Конституція Російської Федерації. М., 1993.

Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації 2003--2006 років // Офіційний сайт «Президент Росії» // http: www.president. kremlin.ru

Стенографічний звіт про засідання Державної ради Російської Федерації «Про механізми взаємодії федеральних і регіональних органів виконавчої влади при розробці програм комплексного соціально-економічного розвитку регіонів» (21 липня 2006 року, Москва, Великий Кремлівський палац) // Офіційний сайт «Президент Росії» / / http: www.president.kremlin.ru

Постанова Уряду Російської Федерації від 26. червня 1995 № 594 «Про реалізацію федерального закону« Про поставки продукції для федеральних державних потреб »(в ред. Від 28 липня 2005 № 455).

Федеральний закон від 20 липня 1995 № 115-ФЗ «Про державне прогнозування та програмах соціально-економічного paзвития Російської Федерації» (в ред. Від 9 липня 1999 № 159-ФЗ).

Федеральний закон від 23 травня 2003 № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» (в ред. Від 11 листопада 2003 № 141-ФЗ).

Указ Президента Російської Федерації від 23 липня 2003 № 824 «Про заходи щодо проведення адміністративної реформи в 2003--2004 роках».

Указ Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади».

Постанова Уряду Російської Федерації від 31 липня 2003р. № 451 «Про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи»

Розпорядження Уряду Російської Федерації від 21 травня 2004р. № 681-р (діє в ред. Від 21 грудня 2005 № 2262-р).

Постанова Уряду Російської Федерації від 21 травня 2004 № 248 «Про внесення змін до Положення, про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи».

Федеральний закон від 27 липня 2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації» (в ред. Від 2 лютого 2006 № 19-ФЗ).

Наказ Мінфіну Росії від 10 грудня 2004 № 114н «Про затвердження Вказівок про порядок застосування бюджетної

Постанова Уряду Російської Федерації від 19 квітня 2005 р№ 239 «Про затвердження Положення про розробку, затвердження та реалізації відомчих цільових програм».

Лист Мінфіну Росії від 27 червня 2005 № 02-ал / 2008 року «Про направлення Методичних рекомендацій з підготовки Доповідей про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування на 2006--2008 роки».

Постанова Уряду Російської Федерації від 28 липня 2005 № 452 «Про Типове регламенті внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади».

Розпорядження Уряду Російської Федерації від 25 жовтня 2005 № 1789-р (Концепція адміністративної реформи в Російській Федерації в 2006--2008 роках).

Наказ Міністерства культури і масових комунікацій Російської Федерації від 8 листопада 2005 № 536 «Про Типову інструкцій з діловодства в федеральних органах виконавчої влади».

Постанова Уряду Російської Федерації від 11 листопада 2005 № 679 «Про Порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг».

Указ Президента Російської федерації від 31 грудня 2005 р № 1574 «Про Реєстр посад федеральної державної цивільної служби».

Розпорядження Уряду Російської Федерації від 3 квітня 2006р. № 467-р (схвалено Концепцію підвищення ефективності міжбюджетних відносин та якості управління державними і муніципальними фінансами в 2006--2008 роках).

2. Література

Анісімов, Є. В. Час петровських реформ. Л., 1989.

Атаманчук Г. В. Теорія державного управління. М., 2005

Афонін Ю. А Іванов В. Н., Мельников С. Б. та ін. Росія: об'єднуюча ідея, шлях виходу з кризи, поліпшення життя кожного. М. 2006

Багер, X. Реформи Петра Великого: огляд досліджень. М., 1989.

Бєльський К. Про функції виконавчої влади // Держава і право 1997. №3.

Венгеров А. Теорія держави і права. М., 2006

Глазунова Н. І. Система державного управління. М .: ЮНИТИ, 2002.

Державне управління. Основи теорії та організації. Т. 1 / За ред. В. А. Козбаненко. М .: Статус, 2005

Дмитрієв Ю.А., Черемних Г.Г. Судова влада в механізмі поділ влади і захисту прав і свобод людини // Держава і право. 1997. №8.

Доповіді СБ «Якість управління має значення: показники ефективності держуправління в світі за 1996-2006 роки» // http://www.kpe.ru

Єрошкін, Н.П. Історія державних установ дореволюційної Росії (XV - початок XX в.). М., 1989.

Зеркин Д. П., Ігнатов В. Г. Основи теорії державного управління. М .: Тесса. 2005. 344с.

Іванов В.М. Управлінська парадигма XXI століття. Т. 1. М .: МГИУ, 2006

Історія державного управління в Росії: підручник / під заг. ред. Р.Г. Піхоя. М., 2003.

Ключевський, В. О. Соч .: в 9 т. Т. 4. Курс російської історії. М., 1989.

Козбаненко В. А. Державне управління. Т. 1. М .: Статут, 2006

Котелевська І.В. Сучасний парламент // Держава і право. 1997. №3.

Медушевська, А. Н. Адміністративні реформи в Росії XVIII - XIX ст. М., 1990..

Мігранян. А. Росія в пошуках ідентичності (1985--1995). М., 1997..

Ніконов В. Сучасна російська політика: Курс лекцій / За ред. В.Ніконова. М., 2003.

Оболонський А. Бюрократія для XXI століття? Моделі державної служби. Росія, США, Англія, Австралія. - М .: Справа, 2002.

Омельченко, Н.А. Історія державного управління в Росії: підручник. М., 2007..

Підвищення ефективності діяльності органів державної влади: підходи до проведення адміністративної реформи в Російській Федерації. М .: Алекс, 2005.

Уряд Російської Федерації / Під ред. Т.Я.Хабріевой. М., 2005.

Радченко А. І. Основи державного і муніципального управління: системний підхід. Ростов-на-Дону: Ростовське книжкове видавництво, 2006.

Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Програмно-цільове планування і управління: підручник. М .: ИНФРА-М, 2002.

Сморгунов Л.В. Адміністративні реформи в західних країнах: порівняльний аналіз // Порівняльне державне управління: теорія, реформи ефективність. СПб., 2000..

Удосконалення державного управління на основі його реорганізації та інформатизації. Світовий досвід / За ред. В.І.Дрожжінова. - М.: Еко-Трендз, 2002.

Согрін В. Політична історія сучасної Росії. 1985--2001: Від Горбачова до Путіна. М., 2001..

Чиркин В. Є. Державне управління. М .: МАУП, 2006

Шамхалов Ф. Основи теорії державного управління. - М .: Економіка, 2003.

Шепелев, Л. Є. Чиновницький світ Росії. XVIII - початок XX в. СПб., 1999..

3. Інтернет-ресурси

Шадрін А.Є. Адміністративна реформа і інформатизація

державного управління // http://www.kpe.ru

Реформа влади в Росії: стан і перспективи. Доповідь ГУ ВШЕ

(Http://www.hse.ru/temp/2002/preskonf1009/pressrelease.htm).

Проблеми теорії і практики управління // http://www.ptpu.ru

Лобанов В. Адміністративні реформи: виклик і рішення //

http://www.ptpu.ru

Лобанов В. Реформування державного апарату: світова

практика і російські проблеми // http://www.kpe.ru

Іванов С. Якість держуправління можна підвищити шляхом впровадження

сучасних информтехнологий // http://e-rus.ru

Зінов'єв А .. Росія все ближче до загибелі і повного зникнення //

http://www.za-nauku.ru