|
11
Державний бюджет: історія і сутність
1. Історія державних бюджетів
1) знаходиться в розпорядженні держави централізований фонд грошових ресурсів, призначених для фінансового забезпечення діяльності держави і органів місцевого самоврядування;
2) фінансовий план держави, що має статус закону на відповідний фінансовий рік. Є центральною ланкою бюджетної системи сучасних країн.
Прообраз державного бюджету з'явився одночасно з виникненням перших держав. Спочатку державний бюджет збігався з доходами і витратами особистих коштів, які мав глава держави (король, шах, імператор, князь). Лише в епоху нового часу державний бюджет відокремився від особистих коштів правителя: почала шикуватися система доходів (податки, збори, доходи від державного майна) і витрат (двір, армія і флот, правоохоронна діяльність, державне управління), пов'язаних тільки з державним управлінням.
Щоб уявити типовий бюджет докапіталістичних держав, розглянемо розпис доходів і витрат Московської Русі в 1680, за царя Федора Олексійовича, брата Петра I. Сума доходів становила 1,5 млн. Рублів, найбільшу частину доходу (49%) становили непрямі доходи (головним чином митні та шинкові збори), прямі податки давали 44% (найбільшою статтею були надзвичайні податки - 16%). Майже половина доходу йшла на військові потреби (понад 46%). Двір поглинав 15% бюджету, на кошти повідомлення - 5%. Російський бюджет завжди був передусім військовим бюджетом, оскільки Росія вела безперервні війни. За Петра I військові витрати зросли ще більше: якщо в 1680 на армію витрачалося 700 тис. Руб., То вже до 1725 витрата на сухопутну армію становив понад 5 млн. Руб., А на флот - ще 1,5 млн. Руб., що становило не менше 2/3 бюджету.
Ситуація, коли армія і державний апарат "заїдали" більшу частину скарбниці, цілком типова для всіх стародавніх і середньовічних держав. Наприклад, у Візантії сумарна частка цих витрат стійко становила 80-90% (табл.1).
Таблиця 1. ВИТРАТИ НА ДЕРЖАВНИЙ АПАРАТ І АРМІЇ В БЮДЖЕТ ВІЗАНТІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ,%
300 м 540 м 641 м 842 м 1025 р
На державний апарат 9 10 13 16 14
На армію 81 71 78 65 70
ВСЬОГО 90 81 91 81 84
Гласність та відкритість бюджету, та й власне бюджет в його справжньому значенні, отримали свій розвиток лише з розвитком парламентаризму. При абсолютній монархії, коли глава держави не перед ким не відповідальний, бюджет має лише форму кошторису, тобто записи доходів і витрат. З появою народного представництва у підданих неминуче постає питання: на що витрачаються чималі гроші, які вони платять в казну? Якщо самодержавний монарх міг витрачати кошти на власний розсуд (наприклад, Анна Іоанівна витрачала на конюшню свого фаворита Бірона більше, ніж на охорону здоров'я і освіту Росії разом узяті - см. Табл.2), то тепер значні кошти мав обов'язково узгоджувати витрати і доходи з парламентом. Багато революції (включаючи англійську революцію 17 ст. І Велику французьку революцію 18 ст) починалися саме з невдоволення народу бюджетною політикою уряду.
Ще одним стимулом, що сприяв розвитку бюджетної практики, були ускладнення державних функцій і відокремлення державних установ. Для здійснення стратегічних цілей їм потрібно точно знати, скільки коштів у них буде в наявності в наступному році.
У країнах, де не було парламентської системи (як, наприклад, Російська імперія 19 століття) велику роль в розкритті бюджетної інформації зіграли вимоги зарубіжних кредиторів. Як при кредитуванні підприємств, коли позикодавець вимагає бухгалтерський баланс для оцінки кредитоспроможності позичальника, так і при кредитуванні держави іноземні банки вимагали оприлюднити його "баланс" - державний бюджет.
Протягом 20 в. в бюджетах всіх країн світу збільшилася соціальна складова: велика частина витрат типового сучасного державного бюджету - це витрати на охорону здоров'я, освіту та соціальний захист громадян.
Таблиця 2. ВИТРАТИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ У 1734.
Назва витрати руб. % від
державного бюджету.
1. Зміст імператриці, всього 408 000 5,23
двір 260 000
імператорська стайня 100 000
родичам імператриці 48 000
2. Державне та місцеве управління 332 031 4,25
платню чиновникам вищого рангу 96 082
платню службовцям канцелярій 153 688
витрати по установам 17 072
митним і портовим чиновникам 14 332
службовцям в провінціях 36 525
витрати на відрядження і
канцелярські витрати в провінції 14 465
3. Правоохоронні органи і в'язниці 11 494 0,15
поліція 9 748
арештантам і засланцем кормових 1 746
44. Зовнішня політика та допомога
дружнім державам (Грузії і т.д.) 131 311 1,68
5. Охорона здоров'я 16 006 0,21
6. Освіта і наука 51 871 0,66
Адміралтейська академія і Академія наук 47 371
геодезистам і шкільним вчителям 4 500
7. Соціальний захист 79 972 1,02
жебраки і ветерани 41 876
пенсії 38 096
8. Будівництво 256 813 3,29
9. Закупівля солі за кордоном 14 792 0, 19
10. Збройні сили 6 505 1548 3,32
армія 4 935 1546 3,21
військово-морський флот 1 200 0001 5,37
артилерія 370 000 4,74
Разом 7 807 577100
Джерело: Соловйов С.М. Твори. У 18 кн. Кн. X. Історія Росії з найдавніших часів. Т.19 - 20 / Відп. ред .: І.Д. Ковальченко, С.С. Дмитрієв. М .: Думка, 1993. с.468, 680-682.
2. Бюджетний процес
Дії виконавчих і представницьких органів влади щодо розробки та здійснення фінансово-бюджетної політики і управління бюджетною системою країни називають бюджетним процесом. Його універсальні закономірності можна розглянути на прикладі нашої країни (див. Рис.1).
Виділяють наступні етапи бюджетного процесу:
бюджетне прогнозування;
складання бюджету;
розгляд та затвердження проекту бюджету;
виконання бюджету протягом бюджетного року;
аналіз і контроль виконання бюджету.
2.1 Бюджетне прогнозування
Метою є розробка та обґрунтування оптимальних шляхів розвитку бюджету на основі сформованих тенденцій і соціально-економічної кон'юнктури.
Рис.1. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС в Російській Федерації.
2.2 Складання бюджету
Складання бюджету - визначення обсягу грошових коштів, необхідних для фінансового забезпечення функцій, покладених на органи державної влади та місцевого самоврядування. Проект державного (федерального) бюджету розробляється Міністерством фінансів. У нашій країні ця робота починається в січні попереднього року. На першій стадії формування проекту бюджету розробляються сценарні умови соціально-економічного розвитку на наступний рік. Після схвалення їх Урядом Мінфін розробляє основні характеристики доходів і витрат федерального бюджету на планований рік. На другій стадії відбувається розподіл бюджетних коштів за статтями бюджетної класифікації, а також адресний розподіл їх між головними розпорядниками бюджетних коштів.
У сучасній Росії ці заходи повинні бути завершені до 15 липня. Після цього до 15 серпня Уряд і інші органи виконавчої влади вивчають прогноз соціально-економічного розвитку РФ і проект федерального бюджету, вносячи зміни і доповнення.
2.3 Розгляд бюджету
Розгляд бюджету складається з декількох етапів. На першому етапі Уряд вносить бюджет на розгляд до Державної Думи Федеральних Зборів РФ. На другому етапі Рада Державної Думи направляє законопроект до Комітету Державної Думи з питань бюджету, податків, банків і фінансів. Там матеріали розглядаються депутатами за участю чиновників, економістів, вчених. На третьому етапі проект федерального бюджету буде направлена президенту, в інші комітети Державної Думи, а також до Рахункової палати на висновок. У ньому Рахункова палата визначає результати перевірки на законність і обґрунтованість витрат і доходів, закладених в проект федерального бюджету. Після розгляду бюджету в парламентських комітетах він виноситься на засідання Державної Думи, яка приймає його в чотирьох читаннях.
У першому читанні Державна Дума обговорює його загальні якісні характеристики: концепцію і прогноз соціально-економічного розвитку Російської Федерації на черговий фінансовий рік, основні напрями бюджетної та податкової політики на черговий фінансовий рік, основні принципи і розрахунки по взаєминах федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації, проект програми державних зовнішніх запозичень Російської Федерації в частині джерел зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету, а також основні характеристики федерального бюджету, до яких відносяться:
доходи федерального бюджету за групами, підгрупами і статтями класифікації доходів бюджетів Російської Федерації;
розподіл доходів від федеральних податків і зборів між федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів Російської Федерації;
дефіцит федерального бюджету в абсолютних цифрах і в процентах до витрат федерального бюджету на черговий фінансовий рік і джерела покриття дефіциту федерального бюджету;
загальний обсяг витрат федерального бюджету на черговий фінансовий рік.
У другому читанні затверджуються його витрати за розділами функціональної класифікації видатків бюджетів Російської Федерації в межах загального обсягу видатків федерального бюджету, затвердженого в першому читанні, і розмір Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації. Державна Дума розглядає у другому читанні зазначений законопроект протягом 15 днів з дня його прийняття в першому читанні.
У третьому читанні Державна Дума стверджує витрати федерального бюджету, класифікуючи по підрозділах то, на що повинні бути витрачені бюджетні кошти і хто повинен ці витрати здійснювати. Держдума розглядає проект закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік протягом 25 днів з моменту прийняття цього законопроекту в другому читанні.
У четвертому читанні Дума розглядає поправки до закону, а так само поквартальний розподіл доходів, витрат і дефіциту.
2.4 Затвердження держбюджету
Прийнятий Державною Думою федеральний закон передається до Ради Федерації. Після його прийняття Радою Федерації його підписує Президент і він оприлюднюється.
2.5 Виконання бюджету
Виконання бюджету - це дії по виявленню і використанню бюджетних коштів. З 1992 в Росії введено казначейське виконання федерального бюджету, тобто існує єдиний орган по виконанню бюджету - Федеральне казначейство. У тому випадку, якщо в процесі виконання бюджету необхідно змінити будь-які його статті, то ці зміни приймаються у формі закону. Це позбавляє можливості Уряд РФ вільно маніпулювати коштами і міняти бюджетні пріоритети без узгодження з Державною Думою.
2.6 Контроль за виконанням бюджету
Важливим етапом бюджетного процесу є контроль за виконанням бюджету. Контроль за виконанням державного бюджету здійснюється представницькими органами влади (парламентський контроль), і органами виконавчої влади (адміністративний контроль).
У Росії парламентський контроль здійснює створювана Федеральними зборами Рахункова палата, яка проводить в міністерствах, відомствах і підприємствах перевірки, пов'язані з формуванням і виконанням федерального бюджету, а також з використанням бюджетних коштів. Щокварталу вона надає в парламент звіти про хід виконання бюджету і дає щорічне висновок щодо звіту Уряду про виконання державного бюджету.
2.7 Бюджетні системи за кордоном
Бюджетні системи за кордоном будуються приблизно за таким же основним принципам, що і в Росії. Цих принципів шість:
1) принцип прийняття бюджету представницьким органом влади - в більшості країн бюджети приймаються у формі закону, а в США, Фінляндії та деяких інших країнах для затвердження бюджету потрібне схвалення парламенту;
2) принцип повноти - всі доходи і витрати уряду відображаються в бюджеті в повному обсязі (звичайно, це ідеальне вимога - на практиці часто є якісь секретні витрати, утримання яких уряд не деталізує);
3) принцип єдності бюджету - однаковості всієї бюджетної документації і класифікації (в Росії перша бюджетна класифікація введена в 1812);
4) принцип пріоритетності обов'язкових витрат - здійснення затверджених законодавством державних витрат не ставиться в залежність від величини одержуваних доходів (тому-то часто і виникає бюджетний дефіцит);
5) принцип щорічного затвердження бюджету - бюджети, як правило, готуються на рік;
6) принцип бюджетного рівноваги - збалансованість (хоча б приблизна) видаткової і дохідної частин бюджету.
Початок фінансового року по-різному в різних країнах: 1 січня - Нідерланди, Бельгія, Росія, Франція; 1 квітня - Великобританія, Японія; 1 липня - Італія, Норвегія, Швеція; 1 жовтня - США.
3. Структура держбюджету
Бюджетна система залежить від форми державного та адміністративного устрою країни. В унітарних державах бюджетна система складається з двох основних ланок - державного та місцевих бюджетів, в федеративних - з трьох - федерального бюджету, бюджетів суб'єктів (частин) федерації і місцевих бюджетів. Іноді місцеві бюджети в свою чергу поділяються на окремі рівні. Такий поділ існує, наприклад, в США.
Відповідно до статті 10 Бюджетного кодексу РФ бюджетна система сучасної Росії складається з бюджетів трьох рівнів:
Федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів;
Бюджети суб'єктів федерації і бюджети територіальних позабюджетних фондів;
Місцеві бюджети.
4. Місцеві бюджети
Місцеві бюджети. Позабюджетний фонд - це фонд грошових коштів, утворений поза федерального бюджету і бюджетів суб'єктів федерації і призначений для реалізації прав громадян на пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальне забезпечення у разі безробіття, охорону здоров'я і медичну допомогу.
Сукупність бюджету суб'єкта Російської Федерації і бюджетів входять до нього муніципальних утворень називається консолідованим бюджетом суб'єкта Російської Федерації. Відповідно, консолідований бюджет Російської Федерації - це сума федерального бюджету і консолідованих бюджетів 89 суб'єктів Російської Федерації. Структура консолідованого бюджету РФ представлена на малюнку 2.
Термін "державний бюджет" використовують у двох сенсах. У першому випадку мають на увазі тільки федеральний бюджет - бюджет центрального уряду. Іноді консолідований бюджет РФ теж називають "державним бюджетом". Подібний підхід сформувався за радянських часів, коли в державний бюджет СРСР включалися всі нижчестоящі бюджети. Тому цей термін намагаються не використовувати, щоб не створювати плутанини.
Структура федерального бюджету Росії представлена на Рис.2 і 3.
До реформ державного устрою 1993-1997 в Росії місцеві бюджети також поділялися на бюджети:
міст республіканського, крайового, обласного, окружного підпорядкування;
районні;
міст районного підпорядкування;
селищні;
сільські.
На даний момент місцеві бюджети єдині, однак після вступу в силу з 2006 Федерального закону від 6 жовтня 2003 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", Росія повернеться до загальносвітової і радянської практики декількох рівнів місцевих бюджетів, які будуть поділятися на:
бюджети поселень;
бюджети муніципальних районів;
бюджети міських округів.
Такий поділ бюджетних коштів дозволить краще враховувати інтереси населення і, отже, збільшить їх ефективність.
Мал. 4. ВИТРАТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТУ Росії після податкової та бюджетних реформ 1998-2004.
У США федеративна бюджетна система багато в чому схожа з російською. Вона поділяється на три рівні - федеральний бюджет, бюджети штатів, місцеві бюджети. У свою чергу, останні складаються з на бюджетів графств, муніципалітетів, міських самоврядувань, шкільних округів і особливих округів.
За останні десятиліття федеральний бюджет США значно виріс (тільки з 1980 по 2002 - в 4 рази). Необхідно відзначити високу частку витрат США на оборону (17,6% бюджету). Частка військових витрат у бюджетах розвинених країн зазвичай нижче. Так, серед провідних країн НАТО вона становила у 2000 в Великобританії - 7,7%, у ФРН - 13,5%, у Франції - 13,4%. У Росії військові витрати (які включають і утилізацію зброї) складають в 2000-е за різними оцінками в середньому близько 16%.
5. Дефіцит і профіцит бюджету
При збалансованому бюджеті державні доходи дорівнюють витратам. У тому випадку, коли доходи більше витрат, перевищення називається профіцитом бюджету або позитивним сальдо бюджету. Бюджетний дефіцит (негативне сальдо) існує при перевищенні витрат над доходами.
Бездефіцитність бюджету не означає ще "здоров'я" економіки. Завжди необхідно звертати увагу на те, який саме (державний, регіональний, муніципальний, консолідований) бюджет виконується з профіцитом. Так, в останні роки державний бюджет РФ виконується із профіцитом, проте консолідований бюджет РФ дефіцитний через негативного сальдо переважної кількості регіональних і майже всіх місцевих бюджетів.
В економічній теорії склалися кілька підходів до проблеми бюджетного дефіциту.
Перша концепція: бюджет повинен бути щорічно збалансований. Взагалі, прагнення всіма заходами боротися з бюджетним дефіцитом і не робити державних запозичень може призвести до негативних наслідків для економіки будь-якої країни. Припустимо, намітилося зростання безробіття. Доходи населення падають, податкові надходження скорочуються. Уряд, прагнучи отримати бездефіцитний бюджет, має або збільшити число і підвищити ставки податків, або скоротити державні витрати, або використовувати поєднання цих заходів. Наслідком цих заходів буде ще більше скорочення сукупного попиту і подальший спад в економіці. Така бюджетно-фінансова політика орієнтована тільки на вирішення поточних економічних проблем, але не здатна вирішувати перспективні завдання. Уряд Е. Гайдара проводило в 1992 бюджетно-фінансову політику, що базується на концепції різкого зниження державних витрат на соціальну політику, намагаючись таким чином скоротити бюджетний дефіцит. Однак йому не вдалося ні ліквідувати бюджетний дефіцит, ні зупинити спад виробництва.
Друга концепція: бюджет повинен бути збалансований протягом економічного циклу, а не щорічно. Це означає, що уряд здійснює антициклічної вплив і одночасно прагне збалансувати бюджет. У період спаду держава здійснює стимулюючу бюджетно-фінансову політику: знижує податки і збільшує державні витрати, тобто свідомо збільшує дефіцит бюджету, стимулюючи тим самим зростання сукупного попиту і підйом економіки. В період підйому держава проводить стримуючу бюджетно-фінансову політику: підвищує податки і знижує державні витрати. Виникає позитивне сальдо бюджету, яке використовується для покриття дефіциту бюджету в період спаду. Дана концепція має, однак, суттєвий недолік: вона не враховує того, що спади і підйоми можуть бути неоднакові по глибині і тривалості, їх надзвичайно важко спрогнозувати. Наприклад, тривалий і глибокий спад може змінитися коротким і незначним підйомом. У цьому випадку дефіцит бюджету усунути не вдасться, він прийме циклічну форму.
Третя концепція: збалансованість бюджету є другорядною проблемою. Першочергова економічне завдання держави, з точки зору прихильників даного підходу, - це стимулювання економічного зростання. Виконання цього завдання може супроводжуватися як стійким позитивним сальдо бюджету, так і стійким бюджетним дефіцитом (саме така картина типова, наприклад, для державного бюджету США і ряду європейських країн).
З зарубіжної практики показовий профіцит бюджету в Румунії часів Чаушеску. Цей комуністичний лідер дуже боявся як бюджетного дефіциту, так і закабалення країни за допомогою зростання зовнішнього боргу. Така політика мала гальмівну дію на економіку країни, стримувала зростання інвестицій, що стало однією з причин падіння режиму Чаушеску. Взагалі, створення профіциту консолідованого бюджету держави на кшталт зберігання грошей в панчосі - кошти просто знеціняться.
Невеликий бюджетний дефіцит для економіки багато економістів вважають ліками, стимулюючим господарський розвиток. Його роль на кшталт ролі споживчого кредиту: отримуєш блага зараз, але доводиться багато працювати, щоб відпрацювати його, замість того, щоб отримати ці блага в майбутньому за менші гроші. Крім того, держава, на відміну від домогосподарств, може постійно витрачати більше, ніж заробляти.
Однак передозування будь-яких ліків може бути небезпечною. Зростання бюджетного дефіциту породжує інфляцію, економічну нестабільність, зростання зовнішніх і внутрішніх запозичень, які в свою чергу призводять до дефолту.
Першорядне увагу треба звернути на те, на які цілі витрачається бюджетний дефіцит.Чи можна дорікнути уряд, коли воно витрачає гроші на інвестиції в наукомісткі і високоприбуткові галузі, на підготовку до військових дій в разі військової загрози. Однак занадто часто кошти держбюджету йдуть на рішення сьогохвилинних проблем, розкрадаються, а сам дефіцит виникає через невміння керівництва країни приборкати фінансові претензії міністерств, відомств і різних лобістських груп.
Створений на початку 2000-х в Росії профіцит федерального бюджету при дефіциті консолідованого бюджету країни викликає у економістів суперечливі оцінки. Деякі вважають профіцит не заслуга Уряду, а його помилкою: штучна "накачування" коштів до федерального бюджету за допомогою відбирання їх з регіональних і місцевих бюджетів практично зводить нанівець можливості ефективного функціонування регіональних і місцевих органів влади. Захисники позиції уряду вважають, що центральний уряд вже навчилося складати збалансований бюджет, запобігаючи тим самим інфляцію, в той час як дефіцити місцевих бюджетів пов'язані з низькою якістю бюджетного процесу в регіонах.
|