Історія виникнення парламентського розслідування

зміст:

ВСТУП

Інститут парламентаризму є одним з найважливіших важелів формування і розвитку в суспільстві демократичних засад, становлення громадянського суспільства. Особливо важливий цей інститут в країнах, які переживають перехідний період. Причому, не важливо, від чого саме і до чого саме цей перехід відбувається. Самі по собі принципи парламентаризму є в той же час і основи демократії - виборність, відкритість, змагальність, дотримання певних правил. Тому останнім часом інтерес до проблем становлення парламентаризму, до досвіду діяльності парламентів в різних країнах світу постійно зростає. Вивчення цього досвіду стає одним з важливих напрямків наукової і педагогічної діяльності.

Сьогодні можна з упевненістю сказати, що основи парламентаризму в нашій країні вже закладені. Функціонування російської державної системи на сучасному етапі неможливе без вищого законодавчого органу, що грає істотну роль в житті суспільства, у формуванні та здійсненні внутрішньої і зовнішньої політики. Разом з тим очевидно, що парламентаризм в Росії знаходиться поки ще в стадії становлення. Не можна не усвідомлювати того факту, що нам ще тільки належить пройти нелегкий і дуже довгий шлях від зароджується парламентаризму до парламентаризму розвиненого, зрілого. Шлях цей, безсумнівно, буде тернистий і многотруден. Однак, подолати його доведеться, бо тільки в цьому випадку можна розраховувати на створення правової держави, справді вільного і демократичного суспільства.

Природно, що уважне, поглиблене вивчення, творче осмислення досвіду парламентського будівництва в найбільш передових країнах вкрай важливо, більш того, необхідно для використання його досягнень в ході подальшого вдосконалення структури і функціонування палат Федеральних Зборів Російської Федерації.

Серед сучасних російських авторів, які зробили найбільший внесок у розробку проблеми поділу влади, а також здійснення парламентського розслідування в зарубіжних країнах і Росії, необхідно назвати: С. А. Авак 'яна, М.В. Баглая, А. М.Барнашова, К.С. Бєльського, В. В. Бойцова, М. Н. Марченко, Могуяову, М. А. Никифорову, А. Н. Пилипенко, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорніна, В. Є. Чиркін, Л. М. Ентіна і багатьох інших.

ГЛАВА 1. ІСТОРІЯ ВИНИКНЕННЯ ПАРЛАМЕНТСЬКОГО РОЗСЛІДУВАННЯ В АНГЛІЇ, ФРАНЦІЇ ТА США

1.1. Парламент як орган представницької влади

Системно-структурний стан парламенту в державному механізмі пов'язано із здійсненням ним законодавчої влади, але законодавча функція - аж ніяк не єдина і навіть не визначальна в діяльності цього органу законодавчої (представницької) влади. Поряд з нею парламент реалізує представницьку, контрольну, інституційну і інші функції, і головне місце серед них належить представницької функції, яка і визначає сутність парламенту як представницького органу, перетворює в своїй діяльності волю народу.

В науці конституційного права розглядається кілька видів представництва: національне і територіальне (регіональне), екстериторіальне, державне і народне, з визначенням і без визначення квот для окремих категорій (груп) населення і інші. Аналіз конституційного законодавства показує, що в чистому вигляді той чи інший вид не застосовується ні в одній державі.

У вітчизняній і зарубіжній літературі домінує класифікація парламентів на однопалатні і двопалатні. Однак ні закордонне, ні вітчизняне конституційне право не виробило критеріїв, що визначають вибір структурної організації парламентів. Можна виділити кілька підходів до визначення структури представницького органу державної влади [1].

Перший підхід пов'язаний з визначенням рівня розвитку демократичних інститутів, форм політичної участі населення в управлінні справами держави, а також з рівнем розвитку соціально-економічних відносин в державі. Відповідно до даного підходу традиційно виділяють розвинені держави. Причому для перших демократично організованих держав, незалежно від форми державного устрою, характерні двопалатні парламенти (Великобританія, Італія, США, Франція, Швейцарія та ін.). Бікамералізм визнається типовим явищем для демократичних парламентів [2]. Країнам, що розвиваються же державам властива однопалатна система, оскільки цим, як зазначається в літературі, забезпечується більш ефективна і централізована організація влади [3].

В цілому беручи до уваги даний підхід, слід вказати, що і серед розвинених, і серед країн, що розвиваються є винятки. Йдеться про парламентах, які за своєю структурою не вписуються в сформовану класифікацію. У деяких країнах першої групи в ході конституційних перетворень останніх десятиліть були сформовані однопалатні парламенти (Греція, Нова Зеландія, Португалія, Швеція, Фінляндія), а також структура парламентів ФРН та Норвегії до сих пір викликає наукові суперечки. Ні державне право Німеччини, ні вітчизняне конституційне право не розглядають Бундесрат ФРН в якості палати парламенту. Відносно норвезького Стортингу (парламенту) використовується поняття «однопалатний двопалатний» парламент. У другій групі держав, навпаки, є приклади двопалатних парламентів (Індія, Малайзія та ін.).

Згідно з другим підходом структура парламенту визначається формою державного устрою. В унітарних державах створюються однопалатні парламенти, а в складно влаштованих федеративних державах (незалежно від типу федерації) - двопалатні. Причому в останніх друга, або верхня, палата є представництвом інтересів складових частин федерації - суб'єктів. Конституційне розвиток більшості держав світу підтверджує залежність структури парламенту від форми державного устрою. В літературі стверджується, що «в федеративних державах не виникає проблеми вибору тієї чи іншої системи, оскільки за своєю структурою вони мають двоїстий характер» [4]. Однак і тут є досить великий перелік унітарних держав, які мають двопалатні парламенти (наприклад, Палата лордів у Великобританії, Сенат у Франції). У Конституції Франції вказано, що Сенат «забезпечує представництво територіальних колективів Республіки» (ст.24). За образним висловом професора Жоржа Веделя, сенат - не що інше, як посольство провінційної Франції в Парижі. У Конституції Італії встановлено, що «Сенат Республіки обирається на базі областей» (ст.57).

Третій підхід виходить з різного функціонального призначення палат парламенту. Загальним правилом є визначення верхньої, другої палати як спеціального органу [5], але при цьому сам спеціалізований характер розуміється по-різному. Одні стверджують, що саме другі палати висловлюють інтереси суб'єктів в федеративних державах, інші вважають, що інтереси населення окремих суб'єктів, треті - регіональні інтереси (зокрема, суб'єктів федерації) [6]. Особливе становище друге палат в федеративних державах пов'язують з «розділеним» суверенітетом. Складові федеративну державу частини виступають в якості «співвласників» державного суверенітету, і на цій основі вони беруть участь в законодавстві федерації, а компетенція представницького органу поділена між федерацією і її суб'єктами з метою врахування державних, регіональних інтересів і потреб.

На практиці в другу палату можуть входити не тільки представники регіонів. Наприклад, Конституція Італії встановлює, що «кожен колишній Президент Республіки є сенатором по праву і довічно, якщо він не відмовиться від цього. Президент Республіки може призначити довічно п'ять громадян, які прославили Батьківщину видатними досягненнями в соціальній, науковій, художній і літературній областях »(ст.59).

За основу може бути взятий і політико-географічний, територіальний (екстериторіальний) фактор. Так, згідно з ч.3 ст.24 Конституції Франції «французи, що проживають за межами Франції, представлені в Сенаті». Їх представляють шість сенаторів, які призначаються самим Сенатом за поданням Вищої ради французів, що проживають за кордоном.

Крім того, друга палата розглядається як необхідна частина парламенту, яка виконує інтегральну функцію. У цьому сенсі другий палаті відводиться роль стримуючого фактора. Коментуючи американську Конституцію, А.А. Мішин і В.А. Власіхін призводять з цього приводу думку знавця американського конституційного права Дж. Брайса, який писав, що призначення сенату полягало в тому, щоб «стримувати гарячність і необачність народних представників в нижній палаті і цим способом охороняти уряд від впливу народних пристрастей і можливих змін громадської думки» [7]. Подібна позиція присутня і в сучасних дослідженнях. Зокрема, стверджують, що парламенти мають потребу в створенні гарантій від всіляких помилок в законодавчому процесі і кожна палата двопалатного парламенту як би стримує «гарячність» інший і здатна її поправити. Властивістю «противаги» володіє навіть така реліктова палата, як Палата лордів англійського парламенту, основними юридичними знаряддями якої «є право відкладального вето, а також необмежене право внесення поправок до законопроектів» [8].

Хоча зарубіжна парламентська практика по-різному вирішує питання вибору структури парламенту, способів формування палат і визначення їх представницького характеру, але вирішальним фактором вибору є забезпечення представницького характеру парламенту і його палат як елемента народного суверенітету в рамках народної (представницької) демократії.

1.2. Інститут парламентського розслідування

Слово парламент вперше з'явилося в Англії (parliament), хоча корінь слова французький (parler-говорити), Тим часом в дореволюційній Франції парламентом називалися не законодавчі, а судові органи округів. Інститути, які ж до революції 1782р. у Франції станові представницькі органи називалися Генеральними Штатами. Але парламенти вже задовго до революції дивилися на себе не тільки як на судові установи, а й як на органи, покликані контролювати законодавчу діяльність королів з точки зору відповідності королівських указів писаному праву або неписаним звичаям ( «кутюми»). З причини того, що французькі королі користувалися парламентами для оприлюднення своїх указів, парламенти вважали себе в праві заносити їх в книгу указів (т. Н. Livre des ordonnances royales) лише після розбору публікується закону і критики його постанов. Знаходячи ті або інші відступи від чинного права в запропонованих для опублікування законах, парламенти робили королям уявлення про зміни, погоджуючись на внесення їх у книгу указів лише після прийняття цих змін. Таким чином, парламенти втручалися в законодавчу діяльність королівської влади, привласнюючи собі функції законодавчого контролю. Деякі ж автори пов'язують його з латинським parlаre - говорити, розмовляти. І ось що стоїть за цим поняттям. Парламент визначають як вищий законодавчий представницький орган державної влади, в країні обирається населенням (частково призначається). Це означає, що в парламенті засідають представники країни - депутати, головною функцією яких є прийняття законів. Але намітилася тенденція і останнім часом в науковій літературі, що представницька і законодавча функції охарактеризовані як неспівпадаючі. І сьогодні ми спостерігаємо, що у парламенту стали проявлятися різні за своїм призначенням роду діяльності.

Прийнято вважати, що перший парламент з'явився в Англії. Його створення обумовлене компромісом між зароджувалися тоді класом буржуазії і дворянством, як засіб згладжування суперечностей. Спочатку він був лише дорадчим органом, але з плином часу, він зайняв своє гідне місце. Кортеси ця назва теж найбільш старого парламенту в Іспанії. Так що історія парламентаризму нараховує вже не одну сотню років. І що теж показово, це той факт, що слово парламент розуміється і застосовується майже в усьому світі, хоча назва цього органу може бути і іншим, таке як національні збори національний конгрес, Ригсдаг, бундестаг і бундесрат, сейм і Дума.

За демократичним конституціям парламент є верховним законодавчим органом держави, але як часто стан речей в сучасному світі накладає свої відбитки і в дійсності багато речей в реальному світі приймають дещо інші властивості.

Основні функції парламенту - законодавча функція - діяльність по прийняттю законів. А під представницькою функцією прийнято розуміти діяльність парламенту як такого собі форуму, на якому на якому відкрито і публічно обговорюються важливі моменти життя суспільства, держави. Трибуна для суперечок, для обговорення різних думок, якою є парламент, його значення важливо для життя суспільства, особливо в останні десятиліття, коли рівень комунікацій піднявся на новий якісний рівень. Де зв'язок депутат - електорат - депутат, досить сильна і дозволяє надавати взаємний вплив.

Однією з функцій парламенту є контрольна, яка представлена ​​у вигляді парламентського розслідування.

Інститут парламентського розслідування являє собою дієвий інструмент, за допомогою якого законодавча влада, а разом з нею і громадськість країни, її громадяни, отримують можливість оцінити ефективність дій виконавчої влади, вимагати притягнення до відповідальності посадових осіб, які виявили свою професійну некомпетентність або які порушили закон.

Інститут парламентського розслідування широко застосовується в правових системах багатьох держав, у тому числі в країнах Західної Європи і США, високі стандарти яких в області забезпечення прав і свобод людини, ефективності державного управління визнані світовою спільнотою.

Інститут парламентського розслідування дає можливість тим країнам, де він вже включений в правову систему, з більшою ефективністю вирішувати конфліктні ситуації у випадках масового порушення прав людини, в умовах широкої гласності розслідувати події, що мають великий суспільний резонанс.

У науковій літературі парламентське розслідування зазвичай визначається як одна з найбільш ефективних і дієвих форм парламентського контролю, що здійснюється як особливий вид розслідування і представляє собою процес застосування уповноваженими на те органами в межах своєї компетенції ряду заходів різного характеру для досягнення цілей і завдань, визначених відповідними нормативно- правовими актами.

Слід зазначити, що парламентське розслідування займає своє місце серед інших процесуальних функцій, які законодавець засновує для вирішення правоохоронних завдань, підставою для застосування яких є строго певна категорія протиправних діянь.

Парламентське розслідування - спосіб контролю законодавчого органу за діяльністю державної влади, для чого створюються спеціально парламентські (слідчі) комісії. Парламентські розслідування, проводяться, як правило, відкрито, в присутності публіки і представників засобів масової інформації. В ідеалі вони повинні бути громадським інструментом, за допомогою якого громадяни можуть оцінити ефективність дій виконавчої влади, і в залежності від висновків: вимагати відставки або притягнення до відповідальності посадових осіб, які виявили свою некомпетентність або порушили закон.

Про результати проведеного розслідування комісія зазвичай доповідає на пленарному засіданні парламенту. Висновки комісії можуть стати приводом для висловлення вотуму недовіри уряду або окремому члену кабінету, порушення процедури імпічменту проти будь-якого вищого посадовця і т.д. Право проведення парламентських розслідувань існує навіть в таких державах, де конституція не передбачає вотуму недовіри уряду. Явка в комісію і надання їй документів обов'язкові.

Світова практика знає приклади як постійних, так і тимчасових комісій з розслідування. У другому випадку діяльність комісії припиняється автоматично після надання звіту про своє розслідування.

У Великобританії з 1979 року Парламент створює «спеціальні комітети», основне завдання яких - розслідування і перевірка діяльності основних міністерств. Система таких комітетів прив'язана до структури міністерств. Їм дано право контролювати «витрати, управління і політику» відповідних міністерств і підвідомчих їм органів. Спеціальний комітет є вільним у виборі предметів розслідування, має право викликати свідків і вимагати надання необхідних документів. Як свідок може бути викликана будь-яка особа.

У США існує практика створення «спеціальних комітетів з розслідування». Порядок їх діяльності обумовлюється в Регламенті палат конгресу і законодавчих зборах штатів. Такий комітет має право засідати в будь-який час і в будь-якому місці, викликати свідків та вимагати надання необхідної документації. За відмову відповідати на питання комітетів накладається штраф або тюремне ув'язнення терміном до одного року. Привілей виконавчої влади полягає в тому, що Президент може відхилити вимогу такого комітету. Але Верховний Суд вправі скасувати це рішення Президента (приклад такого судового рішення був в ході розслідування Уотергейтського справи).

У Франції парламент має право створювати «комісії по контролю і розслідування» як тимчасові комісії. Вони збирають певну інформацію за фактами і подіями, а також проводять перевірку адміністративної, фінансової і технічної діяльності державних служб або націоналізованих підприємств.

У демократичному суспільстві парламентське розслідування - це невід'ємна частина роботи законодавчих органів влади, причому незалежно від того, чи встановлена ​​ця процедура спеціальним законом або проходить в рамках законів про права парламентаріїв [9].

У такого розслідування є дві мети.

Мета перша - зворотний зв'язок зі зміни законодавства.

Мета друга - парламентський контроль за діяльністю виконавчої влади.

1.3. Історія виникнення інституту парламентського розслідування

Парламентаризм - система організації та функціонування верховної державної влади, що характеризується поділом законодавчих і виконавчих функцій при привілейованому становищі парламенту.

Англійська парламенту виник в результаті тривалої боротьби і ряду компромісів між королем, знаттю і комунами (міськими громадами, що добилися від феодалів прав самоврядування). Найбільш відомими етапами цієї боротьби був конфлікт 1215 року між королем Джоном - Іоанном Безземельним, братом Річарда Левове Серце, і баронами закінчився прийняттям Великої хартії вольностей. Не менш значущою була і громадянська війна, що спалахнула в період правління Генріха III (1258 - 1267 рр.), Яка призвела до виникнення парламенту (1265 г.). Саме в цьому році з ініціативи Симона де Монфора, графа Лейстера було скликано збори, в яке входили по два лицаря від кожного графства і по два представники від великих міських комун. Фактично це зібрання мало посилити позицію Монфора, воюючого проти короля, і після загибелі заколотника йому залишалося піти в небуття. Проте в 1267 року вже сам король Генріх III збирає парламент. У 1295 році був скликаний «Зразковий парламент», до складу якого увійшли по два представники лицарського стану від 37 графств і по два представника від міських комун. З цього моменту парламентські сесії стають досить регулярними.

Однак остаточно парламент знайшов державну прописку лише при Едуардові I, коли королівська влада безповоротно усвідомила необхідність формування органу станового представництва.

У XIV ст. англійський парламент стає двопалатним, але лише два століття по тому з'являються назви: палата лордів і палата громад. У цьому ж XIV столітті з'являється посаду спікера (англ. To speak - говорити), в чиї обов'язки входило ведення засідання нижньої палати, представницькі функції від її імені в переговорах з королем і верхньою палатою. Документи говорять про перший спікера Пітері де ля Маре, в 1376 р що виступив з різкою критикою короля. Зрозуміло, що подібні виступи проти короля і знаті піддавали членів палати громад ризику бути заарештованими в сваволі, тому палата домагалася ухвалення закону про депутатський імунітет. У XV в. англійський парламент знайшов постійну прописку в Вестмінстерському абатстві Лондона.

Виникнення парламенту, а особливо його функції і склад знайшли відображення в духовному житті англійського суспільства. Так, в поезії Вільяма Ленгленда (XIV ст.) Парламент не тільки подає скаргу на Зло, викриває розбійницькі зграї (феодалів). При цьому всі слухають його, чи не ворухнувшись. Фактично Ленгленд був першим автором, який поставив ідею про такому незвичайному і важливому явищі, яким став (або повинен був стати) парламент. Одним віршем він описав політичну систему Англії: король, оточений своїм народом. Лицарство керувало ним, могутність комун надавало можливість царювати. Отже, ми бачимо три елементи системи: король, парламент (лицарство і комуни) і народ. Тобто на рівні середньовічної ідеології з'являється не просто посередник між королем і народом, виникає законна можливість оскаржувати те, що називалося «божественним правом» королів. Одночасно на практиці парламент придбав три найважливіших повноваження, що обмежують королівську владу: право на участь в виданні законів, право вирішувати питання про податки на користь королівської скарбниці, право здійснювати контроль над вищими посадовими особами, більш того, з кінця XIV ст. парламент домагається права порушувати перед палатою лордів справи про відсторонення від влади вищих сановників за зловживання.

Найбільш драматичні події пов'язані з політичною боротьбою монарха і парламенту епохи Англійської революції XVII століття.Причини революції полягали не тільки в конфлікті королівської влади і парламенту. Тут і зубожіння значної маси народу в ході раннебуржуазних перетворень, і вплив пуританської релігійної ідеології на уми людей. Однак факт залишається фактом, король Карл Стюарт, продовжуючи політику батька Якова I, вважав парламент зайвою ланкою не тільки в зборі податків, а й в принципі суперечить курсу королівської влади на абсолютизм. Карл I безпосередньо ігнорував рішення парламенту, а з 1629 по 1640 р взагалі не збирав його, податки затверджувалися в той час указами самого короля, що суперечило не тільки традиції, але і інтересам зміцнюється буржуазного класу. З 1642 почалася громадянська війна, де з одного боку виступала армія монарха, а з іншого - армія парламенту. Фактично і країна виявилася розділеною на дві частини, і на більшій території парламент встановив de facto республіканське правління. Затяжна боротьба закінчилася остаточною поразкою короля, і в 1649 р Карл I був обезголовлений за рішенням трибуналу. Так завершився один з яскравих і найбільш драматичних епізодів в історії парламентаризму.

Значний внесок у розробку теоретичних аспектів генезису і функціонування законодавчих (представницьких) органів влади внесли Платон, Арістотель, Цицерон, Н. Макіавеллі, Дж. Локк, Ш. Монтеск'є, Г. Гегель та інші мислителі давнини, середньовіччя і нового часу.

Практично одночасно з Англією виникають подібні органи і у Франції. Відмінність полягала в основному в тому, що в Англії всі стани платили податки (тому розпорядження фінансами давало парламенту реальну владу), у Франції ж дворянство і духовенство були звільнені від податків, і весь тягар падало на так зване «третій стан». Створення Генеральних штатів у Франції випало на час правління короля Філіпа IV Красивого, який боровся проти феодальної роздробленості, за зміцнення Франції, що вимагало не тільки нових джерел податків, а й політичної підтримки. Описана в романі М. Дрюона боротьба короля проти ордена Тамплієрів і Римського Папи має безпосереднє відношення до виникнення Генеральних штатів. Саме цей загальнофранцузької станово-представницький орган, вперше зібравшись в 1302 р, повинен був вирішити долю конфлікту короля Філіпа Красивого і Папи Римського Боніфація VIII, якому піддані французького короля до того часу платили церковний податок. З XIV ст. Генеральні штати знаходять той вигляд, який зберігся до Великої французької революції, - три палати, що відокремлювали стану друг від друга. Якщо на першому етапі обговорювалися питання політичні - конфлікт з тамплієрами і татом, то з 1314 року в їх обов'язки увійшло обговорення проблем оподаткування. «Великий березневий ордонанс» (1357 г.) наказував Генеральним штатам збиратися двічі на рік без особливого указу короля. З кінця XV в. на чільне місце формування був поставлений територіальний принцип (при дотриманні станового представництва). Звичайно, Генеральні штати були менш помітним інститутом, ніж англійський парламент, ступінь впливу їх була дуже низькою. Не останню роль в цьому зіграла активність провінційних штатів, що визначали критерії та види податків і не бажали ділитися своєю прерогативою з парламентом країни. З 1614 р аж до Великої французької революції 1789 р Генеральні штати взагалі не мали наміру.

Ще з XIII століття у французьких провінціях існували представницькі органи, з 1230 г.називавшіеся parlamentum.

Якщо на Європейському континенті парламенти виникали на основі політико-правової традиції, то виникнення Конгресу США зобов'язане своєю появою, перш за все, революційної ідеології, а вже потім традиціям, що склалися всі в тій же Європі. Колоніальна британська влада не тільки не встигала за соціально-економічними змінами в американських колоніях, а й нерідко свідомо їх гальмувала. В результаті в 1775 р почалася війна за незалежність Сполучених Штатів, яка тривала до 1783 р На самому початку цієї війни 4 липня 1776 року в Філадельфії тринадцять штатів прийняли «Декларацію незалежності» нової держави. Особливу увагу молода держава приділяла політичному будівництва, а оскільки більшість держав того періоду були монархіями, як і Великобританія, і цей досвід сприймався негативно, то треба було обгрунтувати необхідність республіканського ладу нової країни. Як і в революційній Англії, обгрунтування було знайдено в Біблії. Кожна людина гріховний за своєю природою, тому не можна віддавати всю владу одній людині, повинна бути створена республіканська система, де б законодавча, виконавча і судова влади були розділені і стримували монархічні апетити один одного. Кожна людина гріховний, тому нова держава має бути федеративною, де штати обмежували б економічні і політичні апетити центральної влади. Кожна людина гріховний, тому в основі поваги до прав всіх і кожного в цій країні повинна лежати писана Конституція. Все це зрозуміло, тому що спочатку держава виникла як союз тринадцяти незалежних штатів, різних за величиною, населенню, економічними потенціалами. Ряд політологів називають створення двопалатного американського Конгресу «великим компромісом». Були задоволені інтереси малих штатів: кожен штат у верхній палаті відтепер був представлений двома сенаторами, але в Палату представників, яка спочатку отримала право законодавства в сфері оподаткування, конгресмени обиралися пропорційно до кількості населення штату. Спочатку сенаторів обирало законодавчі збори кожного штату, але після 1913 року всі населення штату отримало право обирати сенаторів. Сенатори обираються строком на шість років, але кожні два роки відбувається ротація - третина складу верхньої палати оновлюється. Членів Палати представників обирають на два роки, і їх перевибори відбуваються для всіх одночасно. Американська парламентська система мала значний вплив на формування нових парламентів в різних куточках земної кулі, так як в більшій мірі відповідала духу часу.

ГЛАВА 2. структурні елементи ПАРЛАМЕНТСЬКОГО РОЗСЛІДУВАННЯ

2.1. Предмет парламентських розслідувань

Для процесуального права характерна така категорія, як підслідність. Йдеться про те, що процесуальний закон визначає ті види протиправних діянь, за фактами яких правоохоронні органи здійснюють досудове провадження у справах про правопорушення і злочини. Цей інститут детальним чином врегульоване кримінально-процесуальним законодавством, нормами законодавства про адміністративні правопорушення, правовими положеннями податкового і бюджетного законодавства. Конституційне ж законодавство містить систему правових норм, що складають основу для конституційної юстиції, тобто визначають систему органів і процедур, що дозволяють здійснювати перевірку відповідності основному закону країни актів, прийнятих представницькою владою.

Вивчення проблеми визначення предмета парламентських розслідувань в конституційному законодавстві зарубіжних країн дозволяє виділити три основні тенденції при визначенні предмета парламентських розслідувань. Специфіка першого підходу полягає в тому, що предмет парламентського розслідування в окремих національних конституціях безпосередньо не вказується. Однак цей підхід обумовлений правом парламенту бути повністю поінформованим з усіх питань діяльності уряду. Ця обставина підкреслюється в документах Міжпарламентського союзу, що містять, зокрема, рекомендації з проведення парламентського контролю над сектором безпеки. У них зазначається, що діяльність слідчих комісій парламентів гарантує прискіпливий нагляд за політично складними (неоднозначними) питаннями, які стосуються сектора безпеки. При такому підході парламентаріям надана можливість самостійно вибирати тему і спектр парламентського розслідування.

Другий підхід має певну схожість з тією формою фіксації предмета парламентського розслідування, який існував в радянському парламентському законодавстві. Тобто тема даної процесуальної діяльності формулюється як питання, вивчення і вирішення якого необхідно на конституційному рівні. При цьому в ст. 76 Конституції Іспанії тема для парламентського розслідування визначається як «будь-яке питання, що представляє суспільний інтерес». Однак в конституціях інших зарубіжних країн замість терміна «будь-хто» використовуються дещо інші в смисловому значенні словосполучення, а саме: «певні питання» (Австрія); «Питання, що має суспільний інтерес» (ФРН); «Питання особливої ​​важливості» (Данія); «Питання, що представляє державний інтерес» (Італія); «Питання державного управління» (Японія); «Питання суспільного значення» (Словенія); «Питання державної ваги» (Литва). Неважко помітити, що даний підхід відображає спробу дещо звузити предмет парламентського розслідування. Разом дана термінологія все ж підкреслює спробу обмежити предмет парламентського розслідування не приватними питаннями, а проблемами, що виникають в масштабах всієї держави, які є значущими для діяльності людей в суспільстві. Крім того, термін «питання, що представляє державний інтерес» може набувати конкретний зміст і за рахунок організаційних заходів, коли в національному парламенті створюються спеціалізовані депутатські комісії, діяльність яких зумовлюється відповідним колом проблем. Наприклад, в Італії це діяльність мафії, факти політичного тероризму, а також інші конкретні справи, які отримують широкий громадський резонанс.

Третій варіант визначення в парламентському законодавстві зарубіжних країн тематики парламентського розслідування є найбільш привабливим в плані законотворчості, оскільки він охоплює максимально широкий спектр питань, що становить предмет парламентського розслідування.

Подібного роду прецедент створено таким документом, як Правила-процедури Постійного підкомітету Сенату США по розслідуванню діяльності Комітету урядових справ від 28 лютого 1991 року. Я хотів би підкреслити, що цей документ прийнятий в розвиток конституційних норм, в загальному вигляді визначають можливість парламенту США проводити парламентські розслідування. Аналогічна правова ситуація склалася і в Росії, коли конституційні норми та інші правові акти, що утворюють парламентську законодавство, лише створюють передумови для проведення парламентських розслідувань. Це, ймовірно, і зумовило постановку питання про підготовку спеціального правового акта, який визначив би на федеральному рівні в Російській Федерації предмет і процедуру парламентського розслідування.

Це призводить до необхідності звернути увагу на принципову відмінність у визначенні предмета парламентського розслідування в законодавстві США в порівнянні з конституційним законодавством інших країн. Так, предмет парламентського розслідування в США визначає спеціальний правовий документ, який містить детальний спектр питань, що підлягають розслідуванню парламентом. Парламентське розслідування і в інших країнах може бути врегульовано окремим законом. Однак предмет парламентського розслідування в них може бути позначений досить в загальному вигляді. У Правилах-процедурах (США) цей аспект врегульовано цілим блоком правових норм, які систематизовані з точки зору законодавчої техніки на певні групи.

Критерієм для об'єднання питань, які є предметом парламентського розслідування, в однорідні групи служить необхідність оцінити ефективність і економічну доцільність діяльності всіх гілок влади в разі виявлення ознак посадових злочинів, поганого управління, некомпетентності, корупції, дій, що підривають основи правопорядку і моральності, розтрат, марнотратства, конфлікту інтересів та нецільового витрачання коштів з урядових фондів державними органами або посадовими л цами.

Автономну групу становлять питання, що стосуються здійснення кримінальних та інших протиправних дій у сфері управління трудовими відносинами або ж відносинами між роботодавцями і наймачами для вирішення завдань, передбачених в даному правовому документі.Окремий блок питань, що входять в предмет парламентського розслідування, пов'язаний з розслідуванням діяльності організованої злочинності. У предмет парламентського розслідування входять і ті аспекти здійснення злочинів та інших протиправних діянь всередині США, які створюють реальну загрозу національній безпеці та стабільності в суспільстві. Самостійну групу питань, що підлягають парламентського розслідування, складають проблеми, що стосуються з'ясування ефективності існуючих методів забезпечення національної безпеки (особливо кадровий аспект); способів укомплектування штатів, методів реалізації наукового та іншого потенціалу, закладеного в нації. Також до предмету парламентського розслідування віднесені питання ефективності та економічної доцільності діяльності всіх органів державної влади, що займаються контролем і управлінням енергоресурсами, а так само здійсненням федеральних програм і стратегій. Предмет парламентського розслідування діяльності комітету урядових справ в США - це фактично це великий і детальний перелік, в якому простежується тенденція до максимального охоплення обставин, що підлягають дослідженню і вирішенню на рівні представницької влади.

Разом з тим вивчення практики парламентських розслідувань, здійснених в різних країнах, дозволяє виявити певні закономірності, пов'язані зі сферою цієї процесуальної діяльності, яка реалізується силами депутатів. Це перш за все різного роду девіації в поведінці посадових осіб, що ставлять під сумнів можливість їх перебування на високих постах в державному апараті. Найбільш характерними явищами тут стали корупція, несумлінне виконання посадових обов'язків, зловживання посадовими повноваженнями або їх перевищення, спеціальні види зловживань у формі нецільового витрачання бюджетних коштів. Поряд з неправомірною поведінкою посадових осіб предметом парламентського розслідування є і їх некомпетентність в управлінській діяльності, що тягне за собою різного роду негативні наслідки.

Тематикою парламентських розслідувань також виступають особливі випадки протиправної діяльності високопосадовців, що необхідно для з'ясування причин і умов відповідних подій. Це випадки, ганебні посадових осіб внаслідок вчинення проступків, які підривають авторитет і довіру до влади. Парламентські розслідування проводяться і за фактами екологічних та технологічних катастроф, пожеж, великих корабельних аварій і випадків загибелі авіалайнерів. В останні роки все частіше предметом парламентського розслідування стають обставини терористичних актів, а також такі події, як фінансові та інші соціальні кризи. В окремих випадках розслідуються ситуації, пов'язані з невиконанням або неналежним виконанням прийнятих парламентом законів.

Предмет парламентського розслідування в США визначає I спеціальний правовий документ, який містить детальний спектр питань, що підлягають розслідуванню парламентом. Парламентське розслідування і в інших країнах може бути врегульовано окремим законом. Однак предмет парламентського розслідування в них може бути позначений досить в загальному вигляді.

Отже предметом парламентського розслідування може бути ініційоване, по-перше, в разі необхідності встановлення ефективності та економічної доцільності діяльності виконавчої гілки влади в разі зловживання посадовим становищем, некомпетентності в ході прийняття управлінських рішень, корупції, нецільового витрачання бюджетних коштів. По-друге, при наявності достовірних даних про вчинення дій, несумісних зі статусом голови Центрального банку РФ або його заступника; голови, заступника голови, аудиторів, керівних працівників апарату Рахункової палати РФ; суддів конституційного, верховного, Вищого арбітражного судів; Генерального прокурора РФ і нижчестоящих прокурорів; голови і членів Центральної виборчої комісії РФ; посадових осіб Уряду РФ і керівних працівників апарату уряду. По-третє, в разі вчинення на регіональному та міжрегіональному рівні протиправних діянь організованими об'єднаннями, що створюють реальну загрозу національній безпеці, добробуту і стабільності в суспільстві. По-четверте, для визначення ефективності та економічної доцільності діяльності органів державної влади, що займаються контролем і управлінням енергоресурсами. По-п'яте, для визначення ефективності та економічної доцільності виконавчої гілки влади щодо здійснення державних програм. По-шосте, для встановлення обставин екстремальних ситуацій в формі техногенних катастроф, інших аварій, які спричинили людські жертви або значних матеріальних збитків; в разі грубих порушень прав і свобод людини і громадянина в період дії надзвичайного стану, при підготовці і проведенні виборів до органів державної влади; при наявності територіальних суперечок і конфліктів, а так само інших конфліктів або соціальних проявів, що мають суспільну значимість; якщо неправомірно використані збройні сили всередині країни або за її межами, а також якщо необхідно вивчення обставин інших питань державної ваги [10].

Якщо предметом парламентського розслідування буде вищенаведений коло питань, то у представницької гілки влади з'явиться реальна можливість за допомогою цього виду процесуальної діяльності, по-перше, з'ясовувати сукупність обставин, що мають істотне значення для правильного вирішення по розслідуваної питання державної ваги. По-друге, обґрунтовувати пропозиції про притягнення посадових осіб державних органів до відповідальності за вчинені ними протиправні діяння, які були підставою для проведення парламентського розслідування. По-третє, аргументувати висновки про невідповідність посадових осіб державних органів займаної посади і необхідності їх відставки або звільнення з посади. По-четверте, підкріплювати фактичними даними або спростовувати звинувачення про невиконанні чи неналежному виконанні державними та іншими юридичними особами покладених на них законодавством обов'язків, які спричинили людські жертви або завдали значних матеріальних збитків, які створили загрозу національній безпеці. По-п'яте, інформувати депутатів Державної Думи і членів Ради Федерації, а також суспільство про певні події, що послужили підставою для парламентського розслідування, і про дії у відповідних ситуаціях державної влади. По-шосте, обґрунтовано вносити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

2.2. Методи парламентського контролю

Контроль над діяльністю уряду входить в компетенцію практично всіх парламентів незалежно від форм правління; Останнім впливає лише на обсяг даного повноваження. Контрольна функція може бути або прямо закріплена в законодавстві, або бути однією з процедур парламенту.

Об'єктом парламентського контролю зазвичай є виконавча влада, однак цей контроль може поширюватися і на главу держави, на судову владу, на збройні сили і т.п. Контроль над виконавчою владою носить політичний характер (хоча і здійснюється в юридичних формах). Це означає, що предметом контролю виступає політична діяльність уряду. Щодо інших об'єктів характер контролю є чисто юридичним.

Основними методами здійснення парламентського контролю є:

1.Постановка питання про довіру уряду або окремим міністрам застосовується в парламентарних країнах, де уряд несе відповідальність перед парламентом (як правило, перед нижньою палатою). В сучасних умовах застосовується досить рідко.

2.Інтерпелляція - це звернення до уряду щодо мотивів його діяльності, його подальших дій з питань, що належать до певних аспектів урядової політики. Інтерпеляція широко використовується в парламентській діяльності багатьох країн (Італія, Фінляндія, Японія, Бельгія).

Уряд, як правило, може відмовитися відповідати на запит, але з обов'язковою мотивуванням відмови.

3.Питання усні і письмові. Широко використовуються парламентаріями. Наприклад, в парламенті Великобританії це найбільш часто практикується процедура. Відповіді міністрів на усні запитання депутатів заслуховуються щодня, крім п'ятниці. Відповіді на письмові запитання публікуються в офіційних звітах про парламентських дебатах. Відповідями на питання відкривається засідання. Два рази на тиждень (вівторок і четвер) на питання протягом 15 хвилин відповідає прем'єр-міністр, в інші дні - інші міністри. Резолюція осуду відрізняється від вотуму недовіри тим, що вноситься за пропозицією палати. У Франції (ст.49 Конституції) - це найбільш грізну зброю парламенту. Для її прийняття необхідна абсолютна більшість голосів членів, що складають Національні збори. Це право в країнах з двопалатної системою парламентів зазвичай належить нижній палаті. Однак використання такої форми контролю, як правило, пов'язано з різними обмеженнями. Нерідко в регламентах міститься вимога внесення резолюції недовіри певним числом депутатів, встановлюється заборона повторного внесення її протягом певного терміну, наприклад на тій же сесії (Франція), резолюція знімається при постановці урядом питання про довіру і т.д. Слід також зазначити, що застосування цієї форми контролю є неефективним там, де уряд спирається на підтримку парламентської більшості. Крім того, вотуму недовіри воно може протиставити розпуск парламенту. Іноді проста загроза розпуску змушує депутатів, які побоюються за результат нових виборів, надавати підтримку урядовим заходам.

4. Діяльність расследовательскіх комітетів і постійних комісій. У разі, представляє особливий суспільний інтерес, парламент (або його палати) можуть проводити парламентське розслідування, для нього створюється парламентська комісія, що володіє практично необмеженими можливостями отримання цікавлять її відомостей, а, отже, і контролю. Особливо ефективна в цьому відношенні діяльність фінансових комісій. Контрольними правами наділені, наприклад, постійні комітети Сенату США, шведського Риксдагу, комісія Бундестагу з питань оборони, комісії із закордонних справ деяких парламентів.

5. Обговорення основних напрямків урядової політики, бюджету і звіту про його виконання, а також інших спеціальних органів парламенту і особливих посадових осіб, що призначаються парламентом або його палатами.

6. Для здійснення своїх контрольних повноважень парламенти можуть створювати спеціальні органи і призначати спеціальних посадових осіб: ревізорів, контролерів, омбудсменів, уповноважених та ін. Так, з метою проведення фінансового контролю та контролю над управлінням державним майном в Польщі, Болгарії, Румунії, Угорщини створені рахункові (контрольні) палати. Ті ж функції покладені в ряді країн на парламентських ревізорів. Вони регулярно доповідають парламентам про результати своїх перевірок.

2.3. Постійні комісії і комітети в зарубіжних парламентах

Як правило, при визначенні необхідної кількості, назви та компетенції комісій (комітетів), парламентарії виходять з того, що діяльність цих органів повинна охоплювати всі сфери національної політики. В результаті такого підходу в палатах зарубіжних парламентів кількість постійних комісій (комітетів) виявляється зазвичай досить значним.

В.А.Рижов і Б.А.Страшун відзначають "назви комісій часто не повною мірою відображають коло їх ведення. Наприклад, комісії з будівництва відають не тільки питаннями компетенції Міністерства будівництва, але також питаннями державного, місцевого та міського планування землі, питаннями доріг, річок, морських узбереж, каналів, питаннями експропріації землі, топографії і картографії "[11].

У Конгресі США сформовано всього лише 4 постійних об'єднаних комітету обох палат (з оподаткування, по економіці, по бібліотеці Конгресу, по виданням), але значна кількість постійних спеціалізованих комітетів [12] в кожній з них.У Сенаті їх налічується 16: по сільському господарству, харчових продуктів і лісовому господарству; з асигнувань; у справах збройних сил; з банківської справи, житловому будівництву і проблем міст; бюджетна; з торгівлі, науці і транспорту; по енергії і природних ресурсів; з питань навколишнього середовища і громадських робіт; фінансова; у закордонних справах; по урядовим питань; юридична; з праці і людських ресурсів; за регламентом і адміністративних питань; з питань малого бізнесу; у справах ветеранів. У Палаті Представників - 22 комітети.

У Регламенті нижньої палати вищого представницького установи Франції (стаття 36) закріплені положення, згідно з яким Національні Збори утворює на публічному засіданні наступні шість постійних комісій:

1. Комісію у справах культури, сім'ї та соціальних проблем, що займається питаннями викладання та досліджень, професійної освіти, соціального розвитку, молоді та спорту, діяльності у сфері культури, інформації, праці і зайнятості, охорони здоров'я, сім'ї, населення, соціального забезпечення та соціальної допомоги , військових і цивільних пенсій, виходу у відставку і непрацездатності.

2. Комісію із закордонних справ, яка розглядає проблеми, які виникають у сфері міжнародних відносин, міжнародного співробітництва та зовнішньої політики і в зв'язку з укладенням міжнародних договорів і угод.

3. Комісію з питань національної оборони та збройних сил, компетентну з питань загальної організації оборони, політики співпраці і допомоги у військовій області, довгострокових планів розвитку армії, авіаційної та космічної промисловості і виробництва озброєнь, військових підприємств і арсеналів, військового майна, національної служби і законів про комплектування армії, а також з проблем цивільного і військового особового складу збройних сил, жандармерії і військової юстиції.

4. Комісію фінансів, загальних проблем економіки та плану, діяльність якої поширюється на доходи і витрати держави, виконання бюджету, гроші і кредит, внутрішню і зовнішню фінансову політику, фінансовий контроль за державними підприємствами, державне майно.

5. Комісію конституційних законів, законодавства та загального управління Республікою, компетенція якої охоплює конституційні, органічні і виборчі закони, регламентарні акти, судову організацію, громадянське, адміністративне та кримінальне законодавство, петиції, загальне управління територіями Республіки і місцевими колективами.

6. Комісію виробництва і обміну, інтереси якої поширюються на такі види суспільної життєдіяльності: сільське господарство і рибальство, енергію і промисловість, технічні дослідження, споживання, внутрішню і зовнішню торгівлю, митницю, засоби зв'язку і туризм, освоєння території та урбанізм, постачання і громадські роботи, житло та будівництво.

У Сенаті Франції кожні три роки створюються такі постійні комісії: у справах культури; економіки і плану; з соціальних проблем; закордонних справ, оборони і збройних сил; фінансів, бюджетного контролю і економічних рахунків нації; з питань конституційних законів, законодавства, загальних виборів, регламенту та загального управління.

Різноманітність питань, з якими стикається французький парламент в процесі своєї законодавчої та контрольної діяльності, а головним чином той факт, що комісії в різного ступеня завантажені роботою, обумовлюють, як вважають багато у Франції, необхідність збільшення числа постійних комісій. (Зауважимо, що в Четвертій Республіці в Національних Зборах діяло 19 постійних комісій.). Зробити цей, однак, не так просто. Адже для цього потрібно змінити Конституцію. Стаття 43 (абзац 2) Основного Закону Франції передбачає, що кількість постійних комісій в кожній з палат парламенту обмежена шістьма.

Парламентські комісії (комітети) формуються або на весь термін парламентських повноважень, або на кожній сесії.

У Національних Зборах Франції члени постійних комісій призначаються на початку легіслатури і щорічно на початку ординарної сесії.

Чисельний склад комісій, що встановлюється Регламентом нижньої палати, різний. Для комісії у справах культури, сім'ї та соціальних проблем і комісії виробництва і обміну він не може перевищувати відповідно чверті складу Зборів, рівного 577 депутатам, для інших чотирьох комісій - відповідно одна восьма його складу. Отримана таким чином чисельність округляється до найближчого більшого числа. В результаті виявляється, що в дві найбільші комісії повинні входити по 145 депутатів, а в інші чотири - по 73 депутата, тобто загальна кількість членів комісій має бути 582 людини. Нагадаємо, що Національні Збори, згідно Органічним законам №85-688 та №85-691 від 10 липня 1985 р., Складається з 577 парламентаріїв. Природно тому, що чисельність деяких комісій насправді дещо менше, ніж та, яка була теоретично визначена відповідно до законами Регламенту.

Зауважимо, що депутат може бути членом лише однієї постійної комісії, але має право бути присутнім на засіданнях інших комісій.

Сенатор у Франції також має право входити тільки в одну постійну комісію. Чисельний склад постійних комісій верхньої палати французького парламенту (усього в неї обирається 321 осіб) наступний: комісія у справах культури включає 52 сенатора; економіки і плану - 78; з соціальних проблем - 52; закордонних справ, оборони і збройних сил - 52; фінансів, бюджетного контролю і економічних рахунків нації - 43; з питань конституційних законів, законодавства, загальних виборів, регламенту та загального управління - 44 члена.

Очевидно, що зменшення кількості постійних комісій призвело до значного збільшення числа входять в них членів. А це, на думку відомого французького професора Б.Шантебу, істотно ускладнює їх діяльність. В такому великому складі поглиблене обговорення законодавчих текстів стає практично неможливим. Звичайно, комісії, зазначає далі Б.Шантебу, створюють невеликі робочі групи. Це, однак, не вирішує проблеми, тому що останні не користуються тими ж правами, що самі комісії. Інший видатний французький юрист П.Пакте також вважає, що нововведення статті 43 Конституції 1958р. не можна назвати вдалим, бо ефективність роботи комісії, як правило, знаходиться в обернено пропорційній залежності від її чисельності.

У зв'язку з цим слід підкреслити, що ще в 1959 році, тобто відразу ж після прийняття Конституції, перед вищим представницьким установою Франції виникла дилема: або наділити кожного парламентарія правом бути повноправним членом однієї з постійних комісій, в результаті чого ці органи неминуче виявляться досить численними , або позбавити частину з них такого права і тим самим отримати набагато більш вузькі за своїм складом і, отже, краще пристосовані для парламентської роботи комісії. Обидві палати висловилися за перше рішення, виходячи з того, що дискримінація одних парламентаріїв по відношенню до інших ні за яких обставин неприпустима.

Тут не можна не звернути увагу на той факт, що недолік, на який вказують Б.Шантебу, П.Пакте, інші французькі дослідники, та й самі парламентарі, на практиці долається досить своєрідним чином: багато депутатів і сенаторів часто просто не відвідують засідання комісій.

Члени комісій (комітетів) палат вищих законодавчих органів зарубіжних країн, як правило, призначаються на основі пропорційного представництва парламентських фракцій. Так, в Національних Зборах Франції кожна політична група направляє по четвертій частині входять до неї депутатів до комісії у справах культури, сім'ї та соціальних проблем і комісію виробництва і обміну і по одній восьмій частині в інші чотири комісії. Фактично групи самі визначають склад комісій. Голови парламентських груп передають Голові нижньої палати списки пропонованих кандидатів. Прізвища запропонованих депутатів оголошуються в афіші і публікуються в "Journal Оfficiel". Призначення вступає в силу з моменту зазначеного опублікування.

При призначенні депутатів і сенаторів в постійні комісії (комітети) фракції виходять з двох основних критеріїв: перший і більш істотний - стаж парламентської роботи; другий - бажання самого депутата або сенатора. За свідченням відомого політичного діяча, колишнього члена верхньої палати французького парламенту Ж.Клюзеля молодий або вперше обраний сенатор швидше потрапить до комісії у справах культури або з соціальних проблем, а аж ніяк не в комісію закордонних справ, оборони і збройних сил або комісію фінансів, бюджетного контролю і економічних рахунків нації.

Тут, на наш погляд, доречно навести вельми цікаву характеристику постійних комісій нижньої палати парламенту Франції, яку дають Ф.Баллан і Д.Мессаже в книзі "Засідання відкрито. За лаштунками Національних Зборів ". Мрією якщо не всіх, то принаймні багатьох депутатів є комісія фінансів, загальних проблем економіки та плану. Найбільш впливова, вона справедливо розглядається як надійний і потужний трамплін для подальшої роботи в уряді. Доказом цього служить той факт, що в 1981 р., Коли до влади прийшли ліві сили, одинадцять соціалістів і комуністів, які входили до складу цієї комісії під час попередньої легіслатури, отримали міністерські портфелі. Природно, що молоді недавно обрані депутати вкрай рідко стають її членами. За традицією, що склалася вони повинні спочатку проявити себе в інших комісіях.

Комісія із закордонних справ, продовжують Ф.Баллан і Д.Мессаже, в порівнянні з комісією фінансів працює набагато менше. За їх влучним зауваженням, вона являє собою місце відпочинку воїнів. Колишній Президент Французької Республіки (В.Жіскар д'Естен), колишні Прем'єр-міністри (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабіус), колишні міністри (Ш.Ерню, М.Крепо, Ж.-П.Шевенмен, А .Лабаррер, Л.Пенсек), колишній голова Національних Зборів (Л.Мермаз), колишній голова парламентської групи (А.Лажуані), колишній і нинішній керівники партій (Л.Жоспен - нині Прем'єр-міністр, Ж.-М. Ле Пен ), інші видатні політичні діячі ведуть або вели в ній спокійне життя. Їх досить скромна діяльність в якості членів комісії зовсім не означає, що вони також пасивні на політичній арені. Якраз навпаки, тим більше що вони, як підкреслюють автори, мають можливість подорожувати за рахунок держави і підтримувати відносини з сильними світу цього, виступаючи в якості представників французького парламенту.

Комісія з національної оборони та збройних сил також працює не дуже напружено. Будучи менш престижною, ніж дві перших, вона, за свідченням Ф.Баллана і Д.Мессаже, отримала своєрідне прізвисько "кладовища слонів". У неї прагнуть потрапити парламентарії, кар'єра яких добігає кінця, і які в силу цього зазвичай не зацікавлені в запеклих політичних битвах. У цю комісію також можуть входити і вперше обрані депутати.

Три залишилися комісії працюють багато. Саме в них представлена ​​велика частина депутатів-жінок, 16 так само як і молодих депутатів.

Після того, як парламентські групи Національних Зборів зробили свій вибір, залишаються вакантними місця надаються депутатам, що не входять ні в яку парламентську групу. При відсутності угоди між претендентами діє принцип переважного вибору за віковим критерієм.

Число депутатів, які не входять ні в одну з парламентських груп, в період П'ятої Республіки ніколи не було значним. А це означає, що політичний склад постійних комісій завжди практично повністю відображає політичний склад самої нижньої палати парламенту. З тим щоб уникнути можливості хоча б незначної зміни цієї рівноваги, необхідного, як відзначають автори брошури "Комісії в Національних Зборах", для належного функціонування постійних комісій, Регламент нижньої палати встановлює, що депутат, який вибув із парламентської групи, до складу якої він входив при призначення в таку комісію, автоматично перестає бути її членом. Таким чином, групи в деякому роді є власниками своїх місць в комісіях [13].

Належність до тієї чи іншої постійної комісії (постійному комітету) передбачає і разом з тим породжує спеціалізацію парламентарія в певній галузі законодавчої діяльності.Цим і пояснюється той факт, що переважна кількість сенаторів і депутатів продовжує засідати в одній і тій же постійної комісії (постійному комітеті) протягом всього терміну свого мандата. Однак при цьому не виключена можливість переходу сенатора чи депутата з однієї комісії (комітету) в іншу. Такий перехід може бути як тимчасовим (наприклад, коли парламентарій хоче взяти участь в розгляді законопроекту або законодавчої пропозиції, спрямованого в комісію (комітет), членом якої він не є), так і постійним (зокрема, в разі, якщо сенатор чи депутат вирішує змінити свою спеціалізацію).

Центральною фігурою в постійній комісії (комітеті), безсумнівно, є її голова. Саме на нього покладена важка і відповідальна задача ведення обговорення на засіданнях комісії (комітету), що, природно, в першу чергу передбачає добре знання розглянутих нею питань. За свідченням Ж.Клюзеля, голова постійної комісії верхньої палати французького парламенту вельми поважаємо тими міністрами, які відчувають на собі контроль з її боку.

Перш за все необхідно відзначити, що постійні комісії працюють дуже інтенсивно. Так, наприклад, з 2 жовтня 1995 р по 30 вересня 1996 р постійні комісії Національних Зборів Франції провели 346 засідань, загальна тривалість яких склала 517 годин 22 хвилини; спеціальні комісії - 21 засідання (40 годин 40 хвилин); а комісії з розслідування - 39 засідань (97 годин).

Звичайно, порівняння в даному випадку зі спеціальними комісіями і з комісіями з розслідування не цілком правомірно, бо і ті і інші є органами тимчасовими і, отже, вже в силу цього не можуть змагатися з постійними комісіями. І тим не менше таке порівняння, на наш погляд, вельми показово: цифри говорять самі за себе.

Крім того, постійні комісії нижньої палати французького парламенту представляють щорічно близько 300 різних доповідей, що в цілому становить більше п'ятнадцяти тисяч страніц20.

До 1994 року в Національних Зборах Франції діяло правило, згідно з яким на початку сесії і на всю її тривалість ранковий час одного дня на тиждень відводилося за рішенням Конференції голів - одного з керівних органів палати, для роботи постійних комісій (на практиці це було - ранок кожного четверга). Насправді ж в період проведення сесій постійні комісії збиралися на засідання в будь-який день тижня. Коли Національні Збори засідає, комісії можуть збиратися тільки для обговорення питань, спрямованих їм нижньою палатою для термінового розгляду або для обговорення питань порядку денного Зборів.

Комісії скликаються на прохання Голови Національних Зборів, коли цього вимагає уряд. Під час сесії вони скликаються також їх головами. У міжсесійний період комісії можуть скликатися або Головою Зборів, або головами комісій, але лише за згодою їх бюро21.

Засідання постійних комісій (комітетів) парламентів зарубіжних країн, за загальним правилом, не є публічними. Протоколи засідань носять конфіденційний характер. Безумовно, будь-який депутат і сенатор має право ознайомитися як з самими протоколами, так і з доданими до них документами, але тільки на місці. "Правда, - як справедливо відзначає М.А.Могунова, - в деяких країнах (США, Великобританія) стали допускатися відкриті засідання парламентських комісій". У Франції бюро постійної комісії Національних Зборів, попередньо проконсультувавшись із самою комісією, має право надати гласності все проведене в ній слухання або його частину. Для цього вона використовує кошти на свій вибір. Воно може, зокрема, допустити в зал засідання представників преси, телебачення і радіо. Вперше описана процедура була застосована в листопаді 1988 року (в рік її законодавчого введення) комісією виробництва і обміну, що зібралася для обговорення проблеми дорожньої безпеки. У січні 1989 року комісія фінансів провела "відкрите" слухання міністра економіки, яке отримало значний резонанс в засобах масової інформації. У грудні 1989 року кількість такого роду засідань вже перевищило цифру 10. За період з 2 жовтня 1995 року по 30 вересня 1996 року постійними комісіями Національних Зборів було проведено 21 «відкрите» для преси засідання. При цьому на трьох з них заслуховувалися урядовці.

З 1994 року Регламент Національних Зборів передбачає можливість виробництва, передачі або розповсюдження аудіовізуального звіту про роботу комісії.

В силу того, що кожна з постійних комісій (комітетів) в зарубіжних парламентах спеціалізується в строго певній галузі державної політики, час від часу виникає необхідність в їх співробітництві. Однією з форм такого співробітництва є процедура спільних засідань. Її мета полягає в тому, щоб об'єднати членів двох або декількох комісій (комітетів), зацікавлених у розгляді одного й того ж питання або одного і того ж законодавчого тексту.

Інша форма співпраці - так звана процедура розширених або відкритих комісій. У Франції вперше вона була застосована в листопаді 1975 року за ініціативою колишнього Голови Національних Зборів Е.Фора і тодішнього Голови комісії конституційних законів, законодавства та загального управління Республікою Ж.Фуайе. У зв'язку з розглядом названої комісією кредитів Міністерства внутрішніх справ з метою підготовки висновку було прийнято рішення про те, що в цьому розгляді може взяти участь будь-який член нижньої палати парламенту. Надалі депутати ні раз вдавалися до використання цієї процедури.

Її основний сенс полягає в тому, щоб заощадити час публічного засідання Зборів, давши можливість парламентаріям, що входять в різні постійні комісії, всебічно обговорити питання або законодавчий текст до його передачі в палату. Необхідно відзначити, що ця процедура не отримала широкого застосування. Справа в тому, що депутати з інших комісій, як правило, не зацікавлені в роботі у відкритій комісії з тієї простої причини, що діяльність останньої практично не висвітлюється засобами масової інформації. Вони тому вважають за краще викладати свої міркування на публічних засіданнях палати [14].

Традиційно постійні комісії (комітети) зарубіжних парламентів розглядаються вітчизняними дослідниками в якості органів, що здійснюють свою діяльність головним чином в законодавчій сфері [15]. Аж ніяк не заперечуючи обгрунтованість такого підходу, зазначимо, що при цьому, як правило, приділяється недостатня увага вивченню правової регламентації і практики контрольної діяльності постійних комісій (комітетів).

Контроль за виконавчою владою є однією з найважливіших функцій парламенту. Б.Шантебу навіть вважає, що історично від неї бере свій початок законодавча функція. Дійсно, адже саме здійснення контролю за королівської політикою поставило англійський парламент перед необхідністю запропонувати монарху проведення певних реформ [16].

Парламентський контроль необхідний перш за все для того, щоб не дозволити адміністрації фактично узурпувати владу в державі, нівелювати діяльність демократичних інститутів. Це, природно, можливе лише за умови, що він є досить дієвим. Разом з тим очевидно, що він не повинен бути невиправдано жорстким, так би мовити, зайве обтяжливим для уряду. Інакше останнім просто не зможе ефективно функціонувати.

Завдання законодавця полягає, таким чином, в тому, щоб знайти "золоту середину", тобто створити таку систему парламентського контролю, яка, з одного боку, з'явиться надійною гарантією від перевищення урядом своїх повноважень, з іншого - не буде надмірно обмежувати його і тим самим дозволить йому належним чином проводити національну політику. Величезна роль в здійсненні належного парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади, безсумнівно, належить постійним комісіям (комітетам).

Регламент Національних Зборів Франції (стаття 145, абзац 1) встановлює, що постійні комісії забезпечують нижню палату парламенту інформацією, з тим щоб дозволити їй здійснювати контроль за політикою уряду. Конституційна Рада у своєму рішенні № 59-2 від 17, 18 і 24 червня 1959р., Оголосивши про конституційність цього положення, в той же час вважав за потрібне підкреслити, що роль постійних комісій в даному випадку зводиться не більше ніж до інформування Зборів, яке саме контролює виконавчу владу під час ординарних і екстраординарних сесій в повній відповідності з Конституцією країни. Таке уточнення, звичайно ж, обмежує їх роль в галузі контролю за діяльністю адміністрації. І тим не менше постійні комісії, на думку авторів брошури "Комісії в Національних Зборах", складають основну ланку як в законодавчому механізмі, так і в системі парламентського контроля33. Перш за все слід зазначити, що комісії здійснюють контроль за виконавчою владою в процесі розгляду законопроектів, які зачіпають сфери діяльності конкретних міністерств, особливо проектів бюджету.

Крім того, стаття 164-IV ордонанс № 58-1364 від 30 грудня 1958р., Що містить фінансовий закон на 1959р., Наділяє кожного з членів парламенту, який повинен представити від імені компетентної комісії доповідь про бюджет того чи іншого міністерства, правом постійно, в протягом всього року стежити за використанням і контролювати використання бюджетних кредитів цього міністерства. Згідно з положеннями зазначеної статті, ці парламентарії можуть вивчати на місці усі необхідні для них матеріали; всі відомості адміністративного і фінансового порядку, що полегшують виконання їх завдань, повинні бути їм надані. Вони мають право витребувати будь-які службові документи, як і вона була їх природа, за винятком мають секретний характер і стосуються національної оборони, закордонних справ, внутрішньої і зовнішньої безпеки держави, і за умови поваги принципу відділення судової влади від інших влад.

У Франції для заслуховування службовців міністерств зазвичай потрібен дозвіл відповідного міністра. Ще 18 квітня 1968 року один із засновників нині діючої французької Конституції, видатний політичний діяч М.Дебре заявив, що слухання експертів, які в силу свого службового становища підкоряються того чи іншого міністра, можуть проводитися лише у виняткових випадках, тільки з дозволу і в присутності цього міністра (якщо, звичайно, він попередньо не дав дозволу на проведення слухання в його відсутність) і по відомим заздалегідь питань. М.Дебре виходив при цьому з того, що саме сам уряд є єдиним співрозмовником парламенту і, отже, його комісій. На практиці така жорстка позиція дотримується не завжди. Деякі постійні комісії Національних Зборів Франції, зокрема, комісії у справах культури, сім'ї та соціальних проблем, а також виробництва і обміну досить часто проводять слухання представників різних професійних кіл.

Звичайно, слід мати на увазі, що більшість слухань в постійних комісіях (комітетах) проводяться в рамках законодавчої процедури. Однак, очевидно, що ця обставина зовсім не скасовує їх власне інформаційну цінність, так само як і не виключає можливості проведення слухань суто з метою отримання інформації для її подальшої передачі на розгляд палати парламенту. Таку можливість, за свідченням відомих французьких юристів П.Авріля і Ж.Жікеля, найбільш активно використовують комісії, законодавча діяльність яких досить обмежена. У Франції це - комісії із закордонних справ і з питань національної оборони.

На закінчення слід зазначити, що слухання в постійних комісіях (комітетах) зарубіжних парламентів можуть бути як закритими, так і відкритими для засобів масової інформації. В останньому випадку вони завдяки зусиллям журналістів нерідко отримують чималий резонанс не тільки в суспільстві, але і в урядових колах. Тим самим постійні комісії (комітети) надають часом істотний резонанс на виконавчу владу, спонукаючи її до прийняття певних рішень.

2.4. Інститут Омбудсмена

Британська енциклопедія (1972 р) визначає омбудсмена як «особа, уповноважена законодавчим органом, який покликаний розбирати скарги громадян на зловживання бюрократичного апарату» [17].

У сучасному вигляді інститут омбудсмена вперше виник в Швеції в 1809 р, проте довгий час він залишався «ендемічним» правовим феноменом. У 1919 р, тобто більш ніж через століття після виникнення, інститут омбудсмена був заснований в Фінляндії. Однак аж до середини 50-х років XX ст. ідея заснування інституту омбудсмена не сприймалася за межами Скандинавії. Перша хвиля поширення інституту омбудсмена в світі, і одночасно в державах Британської Співдружності, почалася на початку 60-х років XX ст. У 1962 р інститут омбудсмена був заснований в Новій Зеландії. Потім цей інститут поступово ввели інші держави Британської Співдружності: у Великобританії інститут Парламентського омбудсмена був заснований в 1967 р .; починаючи з 1967 р - в 10 з 13 провінцій і територій Канади (останнім інститут «представника громадян» був введений в провінції Ньюфаундленд і Лабрадор в 2001 г.); починаючи з 1971 р - в Індії на рівні штатів; в 1972 - 2004 рр. - в Австралії на рівні суб'єктів федерації, в 1977 р - на федеральному рівні.

При цьому чинники, що дали поштовх активному поширенню інституту омбудсмена в державах Британської Співдружності в другій половині XX ст., Відрізнялися від зумовили виникнення даного інституту в XIX - початку XX ст. Омбудсмен класичної «шведської» моделі був заснований як інститут вищого державного нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина. У державах Британської Співдружності в XIX в. склалася ефективна система державного захисту прав і свобод людини і громадянина, в ній центральне місце займали судові органи. Таким чином, необхідність введення в дану систему специфічного контрольного або наглядового органу була відсутня.

Разом з тим з впровадженням в державну практику ідеї соціальної держави, закріпленням нових соціально-економічних прав громадян, розширенням повноважень органів виконавчої влади в різних сферах суспільного життя в другій половині XX ст. існували механізми забезпечення прав людини в діяльності публічної адміністрації виявилися явно недостатніми для вирішення нового виду конфліктів між державою і громадянином. Недостатня ефективність судів як механізму відновлення прав громадян була обумовлена, по-перше, тим, що правосуддя спочатку направлено на захист цивільних і політичних прав, судовий захист пов'язана з оплатою державного мита та дорогих послуг професійних юристів. Фінансова обтяжливість судових засобів захисту була суттєвою перешкодою при їх використанні для захисту соціально-економічних прав. По-друге, комплексність і багатоаспектність соціального законодавства вимагають від судді великих спеціальних знань, якими він, як правило, не володіє. Таким чином, судовий контроль як центральна складова державних гарантій прав громадян втратив свою ефективність.

Наслідком даного процесу стало збільшення «навантаження» на парламентський контроль над виконавчою владою, зростання кількості скарг громадян до депутатів як їх представникам. Ця тенденція найбільш виразно простежується в державах, в яких існують тісні зв'язки між депутатами і виборцями (в першу чергу у Великобританії та інших державах, що сприйняли в тому чи іншому вигляді Вестмінстерської систему). Однак парламентські механізми контролю не були здатні заповнити недоліки судового механізму захисту прав громадян. Для ефективного вирішення спорів між громадянами та органами виконавчої влади був необхідний регулярно діючий механізм розгляду індивідуальних скарг, а парламентські засоби таким не були. Таким чином, з ускладненням діяльності виконавчої влади парламент поступово втратив контроль над нею.

Запровадження інституту омбудсмена в державах Британської Співдружності було спробою повернути ефективність системи інституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина. Даний інститут став додатковим інструментом парламентського контролю і вирішення адміністративних суперечок. Концепція інституту дозволяла розглядати порушення прав людини в якості індикатора незадовільну реалізацію функціонування органів виконавчої влади, пов'язаної або з недосконалістю нормативної бази, або з дефектами адміністративної практики [18].

Модель інституту омбудсмена, сприйнята державами Британської Співдружності, істотно відрізняється від класичної «шведської» моделі. В основу конституювання інституту омбудсмена в Новій Зеландії, Великобританії, Австралії, провінціях Канади була покладена так звана датська модель омбудсмена. Зміни, яким, піддався інститут омбудсмена в державах Британської Співдружності, визначалися дією ряду факторів:

- причини глобального характеру - посилення ролі держави та органів виконавчої влади в регулюванні життя суспільства, розширення адміністративного регулювання різних соціальних сфер, з одного боку, і утвердження прав людини як найвищої цінності, закріплення соціально-економічних прав людини в якості конституційних - з іншого;

- особливості державного ладу. По-перше, це існування в державах Британської Співдружності парламентських систем Вестмінстерського типу і відповідна їй система взаємодії парламенту і виконавчої влади. До середини XX в. функціонування Вестмінстерської системи призвело до встановлення домінуючого положення виконавчої влади в політичній системі. Парламентські механізми контролю над адміністрацією в епоху складної структури центральних органів виконавчої влади, делегування приватним організаціям громадських функцій (наприклад, в сфері страхування, охорони здоров'я, освіти і т.д.) також були неефективні, як з точки зору контролю над діяльністю виконавчої влади, так і тим паче з точки зору вирішення індивідуальних скарг. У. Уейд зазначає, що відповідальність міністрів перед парламентом як інструмент вирішення проблеми зловживання владою є «не більше ніж тінь, що відкидається самим поняттям».

У всіх розглянутих країнах передумови установи омбудсменів і характер відносин між парламентом і виконавчою владою (в першу чергу доктрина міністерської відповідальності) зумовили наділення їх особливим статусом - статусом посадових осіб, інституційно пов'язаних з парламентом. Цей статус підкреслює незалежність омбудсмена від виконавчої влади і його особливу функцію додаткового засобу контролю над адміністрацією, здійснювану якщо не від імені парламенту, то за дорученням останнього. При цьому в двох державах - в Новій Зеландії і Канаді - омбудсмен формально проголошується посадовою особою парламенту. У Сполученому Королівстві у відповідності зі сформованою практикою, знайшла свій відбиток у правилах процедури парламенту, посаду омбудсмена відноситься до категорії «статутних» посадових осіб Палати громад [19].

Встановленню особливої ​​моделі інституту омбудсмена в державах Британської Співдружності сприяли також особливості статусу цивільної служби. Традиції закритості адміністративних структур, корпоративності цивільної служби привели до обмеження можливостей для судового оскарження актів органів виконавчої влади, судового контролю над ними. Таким чином, інститут омбудсмена, який контролює цивільних службовців, але не наглядає за дотриманням прав громадян особами, що заміщають політичні посади, в найбільшою мірою відповідав завданням відновлення порушених соціально-економічних прав;

- особливості правової сім'ї - сім'ї загального права, панівної в державах Британської Співдружності. Слід погодитися з думкою М.Т. Тимофєєва про те, що інститут омбудсмена в країнах, що належать до однієї правової сім'ї, буде володіти рядом однакових ознак за умови, що в цих країнах існують засновані на однакових принципах системи судового і квазисудебного контролю над актами органів публічної адміністрації [20].

Запровадження інституту омбудсмена в країнах, що належать до родини «загального права», супроводжувалося серйозною кризою правової системи, викликаним втіленням в життя ідеї соціальної держави та відповідно виникненням нових соціально-економічних статутних прав, невідомих загальному праву. При цьому значна кількість економічних благ, на отримання яких можуть претендувати громадяни, встановлювалося відомчими нормативними актами, що розширювало сферу адміністративної дискреції і викликало зростання числа суперечок між громадянами і органами виконавчої влади та відповідно вибуховий збільшення навантаження на судову систему. При цьому суди загальної юрисдикції не могли ефективно захистити нові соціально-економічні права громадян в силу відсутності юридичних підстав для такого захисту. Це послужило причиною установи в державах англосаксонської правової сім'ї спеціалізованих квазісудовий органів - адміністративних трибуналів та спеціальних органів парламентського контролю за діяльністю Правління - парламентських омбудсменів.

Інститут омбудсмена в державах Британської Співдружності має ряд спільних рис:

- омбудсмен є посадовою особою, інституційно пов'язаним з парламентом. У Новій Зеландії, Великобританії і провінціях Канади віднесення омбудсменів до категорії парламентських посадових осіб не викликає сумніву. Так, у Великобританії омбудсмен безпосередньо визначається як «парламентський уповноважений у справах адміністрації», він може бути звільнений з посади на вимогу обох палат парламенту, омбудсмен вважається службовцям Палати громад. У Новій Зеландії закон прямо визначає омбудсмена як посадова особа парламенту. Аналогічне становище існує і в законодавстві провінцій Канади. В Австралії практика взаємодії омбудсменів і парламенту показує, що даний інститут є незалежним органом, щодо якої парламент позбавлений наглядових повноважень. Акт про омбудсмена 1976 р не визначає омбудсмена як посадова особа парламенту, палати парламенту формально можуть брати участь лише в обговоренні кандидатури на посаду омбудсмена і вносити пропозиції про звільнення омбудсмена. При цьому омбудсмен служить важливим каналом інформації про стан публічної адміністрації. Така інформація необхідна парламенту для здійснення не тільки функції контролю, а й для ефективної законотворчості;

- під юрисдикцію омбудсменів держав Британської Співдружності підпадають, як правило, рішення і дії (бездіяльність) органів виконавчої влади. Їх повноваження не поширюються на акти органів судової влади та спеціалізованих трибуналів з розгляду адміністративних спорів, оскільки інститут омбудсмена вводився як субсидіарний, він був наділений залишкової компетенцією в порівнянні з судовою системою з метою усунення прогалин судової діяльності. При цьому омбудсмен компетентний контролювати дії окремих категорій службовців адміністративного апарату судів та трибуналів. До відання омбудсмена також не відноситься розгляд скарг на акти парламенту і уряду як колегіального органу. Відсутність повноважень щодо притягнення конкретних посадових осіб до відповідальності обумовлено доктриною міністерської відповідальності і особливостями статусу цивільних службовців. Однак в сферу компетенції омбудсмена в державах Британської Співдружності також входить розгляд скарг на акти органів, що діють від імені державних органів виконавчої влади, а також недержавних організацій, що надають послуги населенню від імені держави.

Така досить фрагментарна юрисдикція омбудсменів вимагає спеціального законодавчого закріплення. У «омбудсменовском» законодавстві держав Британської Співдружності традиційно присутній спеціальний розділ, що закріплює перелік органів, підконтрольних і непідконтрольних омбудсмену.

Особливістю інституту омбудсмена в державах Британської Співдружності є також існування значної кількості спеціалізованих омбудсменів, які здійснюють повноваження в певній сфері суспільного життя або щодо особливого кола осіб.Так, наприклад, у Великобританії існують: Уповноважений з питань охорони здоров'я, пенсійний омбудсмен, поліцейський омбудсмен для Північної Ірландії, омбудсмен з питань юридичної служби; в Канаді на рівні федерації - Уповноважений із захисту особистих даних, Уповноважений з мовних меншин, Дослідник виправної системи; в Австралії на рівні федерації - омбудсмен у справах пошти; в Новій Зеландії - Уповноважений з прав дітей; Уповноважений з питань охорони здоров'я та прав інвалідів;

- повноваження з вирішення конфліктів між громадянином і організацією публічної влади, якими наділені омбудсмани в державах Британської Співдружності, не мають імперативного характеру. Якщо омбудсмен виявив, що в діях органу виконавчої влади є порушення прав громадян (встановлено, що оскаржуваний акт «суперечить закону; або є нерозсудливим, несправедливим, репресивним або дискримінаційним ... базувався повністю або частково на помилку в праві чи факті або був неправильний» ), то він направляє рекомендації до вищестоящого органу виконавчої влади або посадової особи щодо відновлення порушених прав. Омбудсмен не має прав по переслідуванню чиновників в судовому або дисциплінарному порядку.

Разом з тим інститут омбудсмена в кожному з розглянутих країн має ряд специфічних рис.

Так, британський парламентський уповноважений у справах адміністрації є найбільш пов'язаним з парламентом. Він розглядає тільки скарги на погане управління, що надходять йому від громадян через членів Палати громад. Таким чином, для скарг громадян, адресованих Уповноваженому, поставлений свого роду парламентський фільтр. Підставою для введення такого обмеження в законодавство було очікування непропорційно великої кількості скарг до омбудсмена. Крім того, британський Уповноважений у справах адміністрації вводився саме як інститут парламентського контролю. Його метою було «розвантажити» парламентаріїв від необхідності розглядати скарги громадян. Однак надалі, при введенні спеціалізованих омбудсменів, «парламентський фільтр» не встановлювався. Так, наприклад, заявник має право безпосередньо звернутися до Уповноваженого з питань охорони здоров'я.

Слід також зазначити, що британський Акт про парламентську уповноваженому у справах адміністрації 1967 р специфічно визначає компетенцію омбудсмена. Відповідно до секцією 5 (п. 1, подп. «A») уповноважений розслідує дії адміністрації, які є наслідком поганого управління (maladministration). Слід зауважити, що даний термін використовується тільки в законодавстві Великобританії, є досить розпливчастим і вимагає спеціального тлумачення, яке здійснюється самим уповноваженим. Так, в даний час канонічним вважається визначення поганого управління, що міститься в Щорічній доповіді Уповноваженого у справах адміністрації за 1993 р, його автором є тодішній омбудсмен У. Рейд. Разом з тим представляється, що цей термін має оцінний характер, і сам омбудсмен в процесі розгляду скарги повинен вирішити, чи є оскаржуваний адміністративний акт (дія або рішення) проявом поганого чи хорошого управління. Тому більш прийнятною є формулювання підстави скарги, прийнята в більшості держав: омбудсмен «розглядає скарги на дії, вчинені в межах адміністративних повноважень».

Аналіз розвитку законодавства, узагальнення практичної діяльності омбудсменів держав Британської Співдружності, а також їх взаємодії з іншими елементами системи державного захисту прав людини в цих країнах дозволив виявити ряд загальних тенденцій розвитку цієї фінансової інституції:

- зростання впливу міжнародного співтовариства і права на національні інститути, а також інтернаціоналізація самого інституту. Становлення інституту омбудсмена проходило в атмосфері визнання міжнародною спільнотою пріоритету дотримання прав людини. Міжнародні організації, такі, як ООН і Рада Європи, неодноразово закликали держави-члени до заснування інституту омбудсмена або споріднених йому інституцій із захисту прав людини. Так, наприклад, мирні угоди 1992 року в Ель-Сальвадорі передбачали заснування інституту радника щодо захисту прав людини. Безумовно, важливим кроком у розвитку ідеї омбудсмена стало заснування наднаціонального омбудсмена - омбудсмена Європейського союзу в 1994 р, прийняття Хартії Європейського Союзу про основні права в грудні 2000 р [21] , А також прийняття Парламентською Асамблеєю Ради Європи Рекомендації від 8 вересня 2003 р N 1615 «Інститут омбудсмена», що перераховує істотні ознаки даного інституту [22];

- функціональна спеціалізація інституту омбудсмена, яка полягає в можливості його використання для захисту окремих категорій прав або окремих категорій суб'єктів прав. При цьому слід зазначити, що поряд з установою спеціалізованих омбудсменів останнім часом намітилася тенденція суміщення ніби одна особа повноважень омбудсмена загальної компетенції і спеціалізованого омбудсмена. Найбільш яскравим прикладом у даному випадку є розвиток інституту омбудсмена в Австралії. Однак в даний час британський Уповноважений у справах адміністрації одночасно є і Уповноваженим з питань охорони здоров'я [23];

- розширення можливостей доступу до інституту і фокусування його діяльності на користь заявників. Для цього омбудсмени спрощують порядок звернення до них, в тому числі надають можливість направляти звернення по телефону і по електронній пошті. Другим напрямком вирішення даного завдання є широке роз'яснення коштів омбудсменовской захисту, а також порядку їх використання.

1.3.1. Англія

Британський парламент - один з найстарших парламентів світу (часто його називають «праматір'ю» - точніше було б говорити «прабатьком» - парламентів). Він виник в кінці XIII століття і з тих пір продовжує функціонувати без перерв протягом усієї політичної історії країни.

Особливістю британського парламенту є те, що він функціонує в унікальних умовах відсутності в країні писаної конституції. Деякі правила, які стосуються її і діяльності, містяться в звичайних законах країни (їх дуже мало), інші - в неписаних нормах конституції, конституційних угодах. Положення парламенту в конституційній системі визначається двома фундаментальними принципами - парламентського верховенства і парламентарного (відповідального) правління. Реальну функціонування всього парламентського механізму засновано на існуванні в країні двопартійної системи. Під її впливом знаходиться вся організація виборчого процесу - починаючи від висування кандидатів, розподілу країни на виборчі округи і кінчаючи способом підрахунку голосів виборців. Вона справляє визначальний вплив на внутрішню організацію і діяльність парламенту. Під її впливом склалися найбільш істотні конституційні угоди, що зумовлюють сув'язь відносин між парламентом і урядом.

Британський парламент - надзвичайно активна представницька установа. Він має тривалі політичні традиції і нагромадив багатий досвід ведення публічних дебатів і дискусій. Його дійсна роль визначається не стільки формально своїми повноваженнями, скільки реальним положенням як форум, на якому публічно і гласно обговорюються питання внутрішньої і зовнішньої політики, важливі суспільні і політичні справи, що хвилюють населення країни. Ця роль парламенту з усією очевидністю виявляється в моменти гострих політичних і соціальних криз, коли він стає центром політичних дискусій, фокусом всього політичного життя. Парламент здатний впливати на хід подій, громадська думка, політику уряду.

Контроль над урядом - головна функція палати громад. Перш ніж розглянути різні форми парламентського контролю над урядом, зупинимося коротко на питанні про роль палати громад у формуванні та реорганізації уряду.

Формально призначення прем'єр-міністра - прерогатива королеви. Практично вона повинна зупинитися свій вибір на особі, здатному забезпечити підтримку більшості в палаті громад. Зазвичай їм стає лідер партії, що перемогла на парламентських виборах і має більшість місць в палаті громад.

У рідкісних випадках, коли жодна з партій не має абсолютної більшості в палаті громад, глава держави може доручити сформувати уряд або лідеру опозиції, або будь-якого впливового політичного діяча, здатного забезпечити підтримку палати громад (така ситуація склалася в 1974 р). Що стосується формування уряду, то палата громад так само особистої участі в підборі кандидатур, не обговорює, на які посади кого призначити. Призначення зсув міністрів - діскреціонное право прем'єр-міністра, бо існує конституційна угода про те, що королева під час здійснення своєї прерогативи призначати і звільняти міністрів повинна діяти за порадою прем'єр-міністра. Прем'єр-міністр підбирає членів уряду з числа керівників партії більшості. Членами уряду мають бути депутати палати громад або лорди. В основному це члени палати громад і лише кілька - члени палати лордів.

Прем'єр-міністр не зобов'язаний представляти схвалення палати громад список членів сформованого ним уряду. Він не зобов'язаний також представляти схвалення палати рішення про вироблених їм перестановках в уряді.

Парламентська відповідальність уряду - стрижень всієї системи контролю. У Великобританії існує система парламентарного (відповідального) правління. Це означає, що уряд формується з числа членів парламенту, несе відповідальність перед парламентом (в цьому випадку під парламентом розуміється тільки палата громад) у разі вотуму недовіри має піти у відставку. Уряд несе колективну відповідальність перед парламентом. Вотум недовіри, винесений одному міністру, зазвичай сприймається як відмова в довірі уряду в цілому. Цей акт, що тягне відповідальність, може стосуватися несхвалення палатою або загальної політики уряду, або будь-якої окремої його заходи. Підставою, що тягне відповідальність, може бути також поразка уряду при голосуванні з того чи іншого заходу, запропонованого урядом, або, навпаки, схвалення заходи, проти якої уряд заперечує.

У разі поразки в палаті громад, на яких повинна піти відставка, уряд має право розпустити парламент і призначити нові вибори. В англійській політичній практиці, однак, вотум недовіри - явище, надзвичайно рідкісне. У цьому столітті було лише два таких випадки і обидва вони стосувалися незвичайної для парламенту ситуації, коли уряд не мав більшості в палаті і було утворено уряд меншості (це сталося в 1924 р і квітні 1979 г.).

Опозиція часто вносить в палату громад пропозицію про вотум недовіри, але воно відхиляється партійною більшістю, що підтримує уряд. Питання про те, чи є поразка в палаті досить серйозним, щоб спричинити за собою вихід у відставку і розпуск парламенту, вирішує прем'єр-міністр.

Форми парламентського контролю - питання депутатів міністрам, пропозиції, спеціальні комітети. Особливе місце в цьому механізмі займає фінансовий контроль. При парламенті функціонує парламентський уповноважений у справах адміністрації (омбудсмен).

Питання - найчастіше яка процедура. Існують усні і письмові питання. Відповіді міністрів на усні запитання депутатів заслуховуються щодня (крім п'ятниці). Відповіді на письмові запитання публікуються в офіційних звітах про парламентських дебатах ( «Ханзарде»). Для відповідей на усні запитання депутатів відводяться певні години і дні. Відповідями на питання відкривається засідання. На відповіді відводиться 1 год (він може бути продовжений на 15 хв). Існує певна ротація міністрів, що відповідають на питання. Два рази на тиждень (вівторок і четвер) на питання протягом 15 хв відповідає прем'єр-міністр, в інші дні - Інші міністри.

Порядок подання питань також суворо регламентований.Депутат, який бажає задати питання, повинен дати палаті письмове попереднє повідомлення. Якщо депутат бажає отримати письмову відповідь, воно надається за сім днів; усний - за два дні. Депутат не має права вимагати відповіді на своє питання до закінчення цих строків.

Число питань) які депутат може поставити міністру протягом одного засідання, обмежена двома. При цьому вона засвоює майже право поставити додаткове запитання, що має відношення до основного. Жодне питання не може бути заданий міністру після закінчення «години запитань». Єдиний виняток з цього правила передбачає той випадок, якщо спікер визнає, що питання має «невідкладний характер суспільного значення». Спікер може не допустити питання, якщо міністру не було дано про нього попереднього повідомлення. За таким «приватному» повідомленню не може бути поставлено більше одного питання в день.

Депутат може запропонувати міністру далеко не всяке питання. Останні можуть стосуватися тільки тих предметів, за які міністр безпосередньо відповідає. Вони не повинні стосуватися конкретних судових справ, що знаходяться в процесі розгляду. Спікер має право не прийняти питання депутата, який є «неприпустимим». «Припустимо» або «неприпустимий» питання - це спікер вирішує на власний розсуд. «Неприпустимими» вважаються, зокрема, питання, що задаються не з метою отримання інформації, а з метою з'ясувати думку уряду; питання, що стосуються діяльності частнопредпринимательских організацій; питання, що піднімають занадто серйозне політичне питання. Не можна також за допомогою питань домагатися інформації, яка за своєю природою є секретною. Депутат не має права ставити вдруге питання, на який вже була дана відповідь. Спікер може також відмовитися прийняти будь-яке питання, якщо, на його думку, він складений занадто туманно або «тривіально». У питаннях не можна критикувати членів королівської сім'ї або суд.

Міністр може відмовитися відповідати на питання. Будь-яка спроба отримати відповідь на питання, якщо на нього відмовилися відповідати, буде відведена спікером. Якщо міністр відмовився відповідати на питання, то він може бути заданий вдруге лише на новій сесії парламенту.

Пропозиції (motions) - своєрідна форма парламентського контролю, що відрізняється від практики інтерпеляції і запитів, що існують в інших країнах. По суті, це проект резолюції, в якому формулюється позиція з певного питання.

Пропозиції від опозиції вносяться її лідером, який і виступає за ним. Слово для відповіді в цьому випадку бере прем'єр-міністр. Слідом за тим виступають представники урядової і всіх опозиційних партій. Потім пропозиція ставиться на голосування. Якщо пропозиція була внесена опозицією, то, як правило, палата приймає пропозицію в тому вигляді, як воно було сформульовано в поправці уряду. Пропозиція, прийняте під час голосування, стає рішенням палати громад.

Пропозиції відкривають можливість широкого обговорення урядової політики. Зазвичай вони вносяться опозицією (з цією метою виділено 20 днів в сесію). Це може бути пропозиція про недовіру уряду або пропозицію, в якому висловлюється жаль з приводу урядової політики і пропонується прийняти інший курс дій. Наприклад, член парламенту має право внести пропозицію про недовіру уряду в зв'язку з керівництвом економікою, яке веде до несприятливої ​​ситуації; або пропозицію, що містить оцінку конкретної внутрішньої чи зовнішньополітичної акції, та ін.

Уряд використовує цю процедуру для обговорення в палаті важливих питань своєї політики і отримання схвалення палати (з питань оборони, економічної політики та ін.). Іноді уряд вносить пропозицію, просто пропонуючи палаті прийняти до уваги той чи інший документ.

Парламентська процедура передбачає також, що пропозиція може бути внесено рядовим членом палати. Для цього відводяться певні дні та години тижня. Для вирішення питання про те, хто з рядових членів може внести пропозицію, проводяться балотування.

Крім того, парламентська процедура передбачає право депутата вносити пропозицію з метою обговорення питання, що має «надзвичайно важливе суспільне значення і вимагає термінового розгляду». Таку пропозицію підлягає обговоренню в той же день, якщо спікер визнає пропозицію мають надзвичайне значення і якщо воно буде підтримано не менше 40 членами палати. Зазвичай в сесію вноситься кілька десятків таких пропозицій, а обговорюється не більше одного-двох.

Можливість проведення дебатів з економічної політики уряду виникає також при обговоренні тронній промові королеви. По суті, це підготовлений урядом доповідь, в якому воно подає на розгляд палати програму своєї діяльності на поточний рік. За поданням доповіді слідують шестиденні дебати. Будь-який депутат має право запропонувати поправку до тронній промові, в якій висловлюється побажання палати громад до уряду. Зазвичай поправки до тронній промові вносяться депутатами опозиції.

Контроль над фінансами є контролем над витрачанням урядом вже затверджених парламентом грошових коштів. Як вже говорилося, фінансова політика визначається виключно урядом і при здійсненні контролю палата повинна виходити з фінансової політики, вже прийнятої урядом. Контроль палати громад над витрачанням урядом коштів складається, по-перше, з перевірки кошторисів витрат, які подаються палаті громад міністерствами при затвердженні Закону про асигнування, і, по-друге, з перевірки звітів про витрачання коштів, що здійснюється комітетом з публічної звітності (Public Account Committee).

Парламентська перевірка звітів грунтується на доповіді спеціального посадової особи палати - генерального контролера і ревізора (Controller and Auditor General), що здійснює свої повноваження від її імені. З 1983 р він призначається урядом на підставі резолюції палати громад, запропонованої прем'єр-міністром за згодою голови комітету з публічної звітності.

Генеральний контролер - посадова особа парламенту і несе відповідальність перед ним. По відношенню до умов його перебування на посаді застосовується та ж формула, що і для вищих суддів. Він може бути звільнений з посади доти на підставі послання обох палат парламенту до уряду.

В обов'язки генерального контролера входить перевірка звітів про витрачання коштів міністерствами і підпорядкованими їм організаціями, а також контроль за тим, щоб всі доходи міністерств вносилися в Консолідований фонд. Всі доходи, які отримує будь міністерством, передаються в Банк Англії і вносяться на рахунок міністерства фінансів - Консолідований фонд. Гроші з нього можуть витрачатися тільки з дозволу парламенту. Генеральний контролер має право відмовити у відкритті кредиту з консолідованого фонду, якщо витрата не передбачено Актом парламенту.

Генеральний контролер очолює Національне ревізійне відомство (National Audit Office), в якому числиться 900 ревізорів. Воно проводить ревізію звітів міністерств та інших державних установ. На основі проведеної відомством ревізії складається доповідь генерального контролера, представлений комітету по публічної звітності.

Комітет складається з 15 членів, і його головою незмінно є один з керівників офіційної опозиції, який займав свого часу міністерський пост (зазвичай в міністерстві фінансів). При перевірці фінансової звітності міністерств до комітету викликаються вищі посадові особи міністерств (у деяких випадках - міністр). Комітет засновує свою діяльність на доповіді ревізійного відомства, в якому вказуються всі випадки порушення у витрачанні коштів, зловживання і неправильності в їх використанні. Доповіді уважно вивчаються депутатами. Бувають випадки, коли комітет розкриває серйозні зловживання. Доповіді комітету щорічно обговорюються палатою. Вони стають надбанням преси.

Парламентський уповноважений у справах адміністрації (Parliamentary Commissioner for Administration) - частина парламентського механізму контролю над міністерствами. Посада була введена законом про парламентському уповноваженому 1967 р Англія реціпіровани інститут омбудсмена в ряді скандинавських та інших країнах. Омбудсмен - посадова особа, обов'язком якого є розгляд скарг громадян на дії міністерств. На відміну від скандинавських країн, де він обирається парламентом, в Англії він призначається урядом. У парламентській практиці склався порядок, при якому уряд перш, ніж зробити призначення, консультується з головою спеціального комітету у справах парламентського уповноваженого. Парламентський уповноважений - посадова особа парламенту, внаслідок чого скарга повинна бути передана депутату, і вже останній вирішує, чи направити її парламентському уповноваженому. Парламентський уповноважений займає свою посаду, поки «поводиться добре», і може бути звільнений з посади доти на вимогу обох палат парламенту, за своєю власною прохання або після досягнення 65-річного віку. Він не може бути членом парламенту (зазвичай на цю посаду призначаються цивільні службовці чи юристи).

До компетенції парламентського уповноваженого входить розслідування скарг громадян на дії міністерств і відомств, які здійснені ними при здійсненні адміністративних повноважень і випливають з їх неналежного виконання. Діяльність парламентського уповноваженого поширюється на ті міністерства та відомства, список яких міститься в додатку до закону. Він не може проводити розслідування дії міністерств і відомств, якщо є можливість звернутися до суду або адміністративний трибунал, а також тих дій, які вилучаються з його юрисдикції в силу додатки до закону.

Парламентському уповноваженому надані широкі права при проведенні розслідувань. Він має право витребувати у міністрів і посадових осіб документи, викликати свідків та ін. Однак він не може вживати заходів за результатами своїх розслідувань, зокрема замінити адміністративне рішення своїм власним або зажадати його зміни. Результатом його розслідування є доповідь, який він може послати відповідному депутату. Якщо парламентський уповноважений вважає, що неналежне здійснення повноважень міністерством не було усунуто, він може представити парламенту спеціальну доповідь. Доповіді парламентського уповноваженого, що представляються парламенту, розглядаються спеціальним комітетом у справах парламентського уповноваженого. Комітет вислуховує показання свідків посадових осіб відповідних міністерств і доповіді парламентського уповноваженого.

Контроль палати лордів над урядом. Уряд не несе політичної відповідальності перед палатою лордів, і остання не може змусити його піти у відставку. Але вона здійснює контроль над урядом в тих же формах, що і палата громад. Від імені уряду в палаті лордів виступають члени уряду, що входять до її складу. Представниками уряду є звичайно три-чотири члена кабінету і чотири-шість міністрів, що не входять в кабінет.

Контроль здійснюється в умовах менш жорсткої регламентації. Пери не стиснуті ні строгими процедурними правилами, ні головою, часто втручається в дебати. Процедура палати лордів не обмежує тривалості часу, відведеного для запитань перів міністрам. Питання можуть задаватися в будь-який момент засідання палати - і після обговорення основного порядку денного, і протягом часу, що залишився після обговорення законопроектів і пропозицій.

На додаток до всіх цих функцій палата лордів виступає в якості вищої судової інстанції країни. Вона має юрисдикцію Вищого апеляційного суду, а по деяких справах - суду першої інстанції. Палата лордів розглядає апеляції на рішення судів у цивільних справах на території всієї країни, а на рішення судів Англії, Уельсу та Північної Ірландії - по кримінальних справах. Рішення, що вона виносить по апеляції, є остаточним. Палата розглядає близько 70 судових справ на рік.

Практика

Перше відоме історії парламентське розслідування сталося в Англії напередодні Англійської революції.Тоді парламент прийняв рішення про арешт і подальшу страти графа Страффорда, найближчого радника короля, звинуваченого в стягуванні незаконних податків і переслідування дисидентів.

В кінці ХХ століття найгучнішими прикладами таких розслідувань були, звичайно, вотергейтський скандал, що закінчився відставкою президента США Ніксона, і справа Моніки Левінські, ледь не призвело до відставки президента Клінтона. Інший відомий приклад - комісія з розслідування антиамериканської діяльності, роботу якої пов'язують в основному з ім'ям Маккарті, сенатора, який очолював цю комісію в перші роки холодної війни. Хоча комісія була створена в 1938 році, напередодні Другої світової війни, для боротьби проти нацистів, розгорнула вона свою діяльність після війни і була зайнята в основному виявленням комуністів, які проникли у владу. Цікаво, що створили її з ініціативи конгресмена Дікстайна, уродженця Литви, який, за деякими даними, був нашим платним агентом впливу, але настільки бездарним, що Москва сама досить швидко відмовилася від його послуг. Ця комісія, так само як інші подібні комісії конгресу, сама не могла ні судити, ні карати. Але відмова від співпраці з комісіями конгресу за американськими законами є кримінальним злочином, і в цьому їх сила. Та ж комісія Маккарті не садити комуністів. Їх садив суд. Причому не за комунізм, а за відмову назвати імена інших комуністів, що розглядалося як відмова від співпраці.

Власне, на тому ж «погоріли» і Ніксон, і Клінтон. Перший відмовився «здати» своїх співробітників, які вломилися в Уотергейт, а другий - Моніку. Але, звичайно, парламентські розслідування присвячуються не тільки повалення президентів. І це розслідування не тільки політичні. Значна їх частина пов'язана з економічними проблемами. У конгресі США постійно, вже понад століття, діє комісія з розслідування діяльності трестів, «жертвами» якої свого часу стали такі відомі компанії, як «Стандарт ойл», Сталевий, Тютюновий, Цукровий трести, розпущене американськими судами під тиском громадськості і конгресу.

Треба зауважити, що свої розслідування американський конгрес часто змушений починати під тиском преси та літераторів, які друкують викривальні романи на найрізноманітніші теми. Наприклад, роман Ептона Сінклера «Джунглі» про вдачі на чиказьких бойнях змусив конгрес провести відповідне розслідування і прийняти ряд законів, що посилюють, зокрема, санітарні норми і вимоги до якості продуктів харчування. Саме тоді президент Теодор Рузвельт назвав цих «писак», дратує американську еліту, «розгрібачами бруду». Поневіряння Ніксона теж почалися після газетних публікацій таких же «разгребателей».

Те, що на слуху в першу чергу приклади з американської історії, аж ніяк не означає, що подібні розслідування не проводяться в інших країнах. Так, у Великій Британії недавно діяла комісія лорда Хаттона, що розслідувала обставини смерті Девіда Келлі, фахівця з біологічної зброї з британського міністерства оборони. Перед комісією виступав з показаннями Тоні Блер та інші члени кабінету. Але саме американська політична система, де президент і конгрес мало залежать один від одного (в інших країнах зв'язок виконавчої і представницької влади істотно сильніше), а політичні партії аморфні і не здатні впливати на конгресменів, що залежать від своїх виборців значно більше, ніж від партійних чиновників, призводить до того, що у американських політиків з'являються вагомі мотиви для усіляких взаємних викриттів. Цим користуються і «разгребатели бруду», і різного роду лобісти, і, нарешті, виборці, які отримують великі можливості для того, щоб дізнатися правду про своїх політиків [24].

Розслідування, які проводить Конгрес США

Колишній мер Нью-Йорка Рудольф Джуліані виступає перед комісією. REUTERS / Jeff Christensen

Національна Комісія з розслідування Терористичних Атак на США / The National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States проведе свої останні публічні слухання 16-17 червня. Це одне з багатьох розслідувань, які проводить Конгрес США / US Congress, який таким чином контролює дії виконавчої влади і різних державних інститутів США.

Перші розслідування, які проводили американські законодавці, були проведені ще до того, як Сполучені Штати здобули незалежність. Цікаво, що одне з перших розслідувань Конгресу (1799 рік) було присвячено публікації в газеті Aurora статті, яку законодавці визнали "фальшивої, наклепницької, скандальною і злий, що ставить собі за мету звести наклеп на Сенат США".

Право вищих органів законодавчої влади США проводити розслідування не зафіксовано в Конституції країни, тому протягом багатьох десятиліть велися дебати і судові слухання про межі подібних розслідувань і правила їх проведення. В результаті, в 1957 році Верховний Суд США / Supreme Court ухвалив, що "право Конгресу проводити розслідування є для нього" природним і необхідним для здійснення законодавчих функцій ". В результаті, показання комісіям Конгресу зобов'язані давати вищі чиновники країни, в тому числі президенти США .

Нині свідки, які дають показання комісіям Конгресу, наприклад, можуть уникнути кримінального покарання в обмін за відвертість. Це призводить до юридичного парадоксу, тому що злочинцеві, який дав щиросерді свідчення комісії Конгресу може бути надано частковий або повний імунітет від кримінального переслідування в звичайному суді. Однак тут у дію вступає принцип, який говорить, що для американського суспільства, інтереси якого представляють законодавці, важливіше встановити істину, ніж покарати злочинця.

Переважна більшість подібних розслідувань не приваблюють уваги засобів масової інформації та широкої публіки, проте деякі з них мали значний вплив на США.

1792 рік. Перше розслідування, проведене американськими законодавцями. Конгрес розслідував причини нападу індіанців на війська США, в результаті якого було вбито близько 600 солдатів. В рамках розслідування було встановлено, що часткова провина лежить на чиновниках з Міністерства Воєн / Department of War (предтеча Міністерства Оборони). Однак звіт про результати розслідування ніколи не був опублікований через те, що він викликав роздратування впливових чиновників. Сам Конгрес не вжив жодних формальних дій, щоб втілити в життя рекомендації, що містилися в звіті.

1861-1865 роки. Перше в історії США розслідування, яке спільно провели обидві палати Конгресу - Палата Представників / House of Representative і Сенат / US Senate. Комісія досліджувала причини ряду гучних поразок армій Півночі від армій Півдня. Метою розслідування було визначити слабкі місця у військовій політиці Півночі, проте, в результаті, спроба знайти істину перетворилася в пошук винних - законодавці більше критикували невдачливих генералів, ніж пропонували рішення, які могли б допомогти уникнути подібних промахів в майбутньому.

1912-1913 роки. Комісія Палати Представників розслідувала ряд грубих порушень, які допустили провідні банки США. В результаті, на основі рекомендацій комісії, США кардинально змінили фінансове законодавство. У 1913 році був створена Центральна Резервна Система США / Central Reserve System, яка понині виконує функції державного банку. Крім того, в США з'явилося антимонопольне законодавство і державні органи, які здійснюють контроль за фондовим ринком.

1923-1924 роки. Дві незалежні комісії Сенату США розслідували перший в історії США "нафтової" політичний скандал. Президент Уоррен Хардінг / Warren Harding довірив нагляд за нафтовими резервами, призначеними для постачання військово-морського флоту, главі Міністерства Внутрішніх Справ Альберту Фолля / Albert Fall. Фолл зобов'язаний був курирувати стан справ в стратегічному нафтосховище "Тіпот Дім" / Teapot Dome - тому що вибухнула незабаром скандал і отримав цю назву. Від Фолля, зокрема, залежав вибір постачальників ВМФ. Нафтові компанії, які були зацікавлені в державних замовленнях, постаралися розташувати чиновника до себе. Фолл не встояв: розслідування встановило, що він отримав "в подарунок" великі суми готівкою, і, крім того, він сам і його сім'я змогли отримати ряд вигідних кредитів. Комісії зробили висновок, що контракти, які уклав Фолл, були незаконними, і Конгрес денонсував їх. Президент Хардінг помер до закінчення розслідування. Фолл був поміщений у в'язницю, який закривав очі на діяння Фолля Генеральний Прокурор США був звинувачений у співучасті в цьому злочині, але покарання не поніс. Хабародавці були виправдані судом.

1941-1948 роки. Це розслідування вважається одним з найбільш продуктивних в історії США. Спеціальна комісія Сенату, перед якою було поставлено завдання проаналізувати Національну Оборонну Програму США, була створена за дев'ять місяців до нападу японських літаків на Перл-Харбор і закінчила її через три роки, після закінчення Другої Світової війни. Першим керівником комісії був майбутній президент США Гаррі Трумен / Harry Truman. Комісія досліджувала такі питання як мобілізаційна структура США, забезпечення стратегічно важливими матеріалами, корупція при наданні військових підрядів і т.д. Рекомендації комісії дозволили кардинально перебудувати військову машину США.

1950-1951 роки. Спеціальна комісія Сенату, відома як "Комітет Кефауера" / Kefauver Committee, названа по імені керівника Естес Кефауера, розслідувала зв'язку організованої злочинності в адміністраціях штатів. В тому числі, комісія допитувала відомих гангстерів. Це була перша комісія, засідання якої транслювалися по загальнонаціональним телеканалам.

1953-1954 роки. Ймовірно, найвідоміша комісія Сенату під керівництвом сенатора Джозефа Маккарті / Joseph McCarthy, розслідувала випадки антиамериканської діяльності у вищому керівництві США. Завдяки діяльності комісії міжнародний політичний лексикон збагатився новими термінами "маккартизм" і "полювання на відьом". Комісія була утворена, після того як Маккарті заявив, що в його розпорядженні є список з 205-ти співробітників Держдепартаменту США / State Department, які є членами Комуністичної партії США і приблизно передавали секретну інформацію Радянському Союзу. Пізніше в "список Маккарті" були додані близько 3 тис. Співробітників органів виконавчої і законодавчої влади США. Частина з них дійсно були або колись були комуністами, інші просто симпатизували лівим ідеям. Крім того, в "чорний список" потрапили фашисти, алкоголіки і особи, які дотримувалися нетрадиційної сексуальної орієнтації. Багато з осіб, які потрапили в цей список, позбулися роботи. Маккарті також звинувачував президента США Гаррі Трумена в м'якотілості і злочинному лібералізмі. Цікаво, що анкета самого Маккарті була бездоганна і не повністю відповідала тим критеріям, на основі яких він оцінював людей: Маккарті зловживав алкоголем, а, за деякими відомостями, відчував сексуальний потяг до людей своєї статі. Пізніше комісія Маккарті перевірила вміст публічних бібліотек, з яких було вилучено близько 30 тис. Найменувань книг "комуністичної, про-комуністичної та анти-антикомуністичної спрямованості". Останньою мішенню комісії стали збройні сили США.

Прямі телетрансляції виступів Маккарті кардинально змінили його імідж в очах американців - його стали вважати безпринципним фанатиком, з легкістю підтасовувати факти. Крім того, Маккарті "втомив" і колег-законодавців. Після того як Республіканська партія, до якої належав Маккарті, втратила більшість в Сенаті, комісія спершу знайшла нового керівника, а незабаром була розформована.

1973 - 1974 роки. Комісії Сенату і Палати Представників розслідували справу "Уотергейт" - ймовірно, найвідоміший політичний скандал в американській історії. У 1972 році, в період підготовки до чергових виборів, з'ясувалося, що у вашингтонському готелі "Уотергейт" / Watergate, де знаходився виборчий штаб Демократичної партії США, була зроблена спроба встановити пристрої для підслуховування. Комісія допитувала ключових співробітників адміністрації президента США. Тоді один з членів комісії задав питання, яке увійшло в аннали американського політичного фольклору: "Ми хочемо зрозуміти: що знав про все це президент і, якщо він знав, то коли дізнався?".

Як з'ясувалося, "жучки" встановлювали на прохання прес-секретаря тодішнього господаря Білого Дому - президента Річарда Ніксона / Richard Nixon, члена Республіканської партії.Розслідування показало, що, швидше за все, Ніксон і кілька його найближчих помічників були в курсі цієї історії. Дії президентської команди не були полічені злочином, але були визнані серйозним порушенням етичних норм. У 1974 році по відношенню до Ніксона в Конгресі була розпочата процедура відмови від влади - імпічменту (йому інкримінувалося зловживання владою, створення перешкод для здійснення правосуддя і неповагу до Конгресу). Проштрафилися, помічники президента були змушені залишити державну службу. Ніксон пішов у відставку. "Дело" Уотергейт "призвело до того, що в США були прийняті нові, більш жорсткі правила фінансування виборчих кампаній і ряд додаткових заходів, які повинні були допомогти уникнути подібних скандалів у майбутньому.

1975-1976 роки. Сенат створив "Комісію Черча" (названа по імені сенатора Френка Черча), яка була покликана перевірити повідомлення засобів масової інформації про те, що ЦРУ / CIA здійснювало стеження за громадянами США під час В'єтнамської війни (ЦРУ законодавчо заборонено проводити операції на території США). Комісія запропонувала 87 рекомендацій, які повинні були поліпшити контроль суспільства за діяльністю спецслужб. Згодом, в Сенаті був створений спеціальний Комітет по Розвідці / Select Committee on Intelligence.

1986- 1987 роки. Конгрес США провів слухання щодо скандалу "Іран-Контрас". У 1985 році Рада Національної безпеки США прийняв рішення продати Ірану зброю. Пікантність ситуації полягала в наступному: до недавнього часу Іран, де правил шах Реза Пехлеві, був стратегічним союзником США в цьому регіоні. Однак в країні відбулася ісламська революція, шаха скинули, а нові правителі країни були налаштована вкрай антиамериканськи. До того ж, революційні іранські студенти захопили посольство США в Тегерані, взявши в заручники дипломатів і членів їх сімей (крім того, близькі до Ірану терористи захопили американських заручників в Лівані). Спроба США звільнити заручників військовим шляхом закінчилася провалом. Однак США були основним постачальником зброї для іранської армії, яка в той момент вела війну з Іраком. Іранці потребували боєприпасах і запчастинах для військової техніки. Адміністрація президента Рональда Рейгана / Ronald Reagan вирішила продати ворожому Ірану зброю, сподіваючись таким шляхом сприяти звільненню заручників. Кошти, виручені від цієї угоди, було вирішено направити в Нікарагуа, де незадовго до цього був також повалений проамериканські налаштований диктатор Сомоса, і влада перейшла в руки прокубінскі налаштованих революціонерів з Фронту імені Сандіно. Сомосісти (або "контрас", як їх було прийнято називати) вели партизанську війну з сандиністами. Адміністрація США не могла використовувати бюджетні кошти для підтримки контрас, але "позабюджетні" і ніде не враховані доходи від угоди з Іраном (всього близько $ 48 млн.) Ідеально підходили для цієї мети Таким чином було порушено рішення Конгресу, прийняте за два роки перед цим, забороняла будь-які контакти з Іраном.

В результаті телетрансляції слухань прославився полковник Олівер Норт / Oliver North, який керував цією операцією. Ряд високопосталвенних чиновників були звільнені, а Норту і його шефу - раднику Рейгана з питань національної безпеки Джону Пойндекстер / John Poindexter загрожувало тюремне ув'язнення. Однак пізніше було прийнято рішення, що вони мають імунітет від кримінального переслідування, тому що виступали в ролі свідків. Цікаво, що після цього скандалу полковник Норт став дуже популярний (тоді лялька Барбі мало не отримала нового друга "Оллі", названого в честь красеня - полковника), а пізніше зробив досить успішну кар'єру політичного коментатора.

1995-1999 роки. Комісія Палати Представників Конгресу США провела серію розслідувань різних епізодів біографії президента Білла Клінтона / Bill Clinton. Зокрема, розслідувалася справа компанії Whitewater, яка займалася девелопментом та будівництвом. У 1978 році, коли Клінтон був ще генеральним прокурором штату Арканзас (пізніше він став губернатором цього штату), він вклав свої гроші у фірму Whitewater. Через якийсь час фірма збанкрутувала, а її вкладники втратили більше $ 45 млн. Сам Клінтон запевняв, що його особисті втрати склали майже $ 70 тис. Однак складність ситуації полягала в наступному: як прокурор штату і пізніше губернатор, він по роду служби зобов'язаний був курирувати діяльність компаній, що займалися подібною діяльністю. Більш того, його дружина Хілларі Клінтон працювала адвокатом в юридичній фірмі, яка обслуговувала компанію Whitewater. Розслідування тривало багато років, але прийшло до висновку, що подружжя Клінтонів не отримала матеріальної вигоди. Пізніше комісія вивчала причини дивного звільнення кількох працівників Білого Дому (їх підозрювали в корупції), дивний запит, що надійшов з адміністрації США в ФБР / FBI, в якому містилося прохання надати досьє на колишніх членів адміністрації США, що належали до Республіканської партії (сам Клінтон і його адміністрація були демократами), а також питання фінансування виборчої кампанії Демократичної партії. Вінцем роботи комісії стало справу практикантки Білого Дому Моніки Левінські, яка зізналася в сексуальному зв'язку з президентом. За брехню під присягою Білл Клінтон був підданий процедурі імпічменту, але залишився при владі [25].

Французький парламент складається з двох палат: нижньої - Національних зборів і верхньої - сенату. Збори включає 577 депутатів, що обираються на п'ять років загальним, прямим і таємним голосуванням.

У французькому парламенті є два види комісій - постійні і спеціальні. Можливе утворення ще двох видів комісій - по контролю і з проведення розслідувань. У кожній з палат шість постійних комісій.

Французький парламент застосовує всі відомі форми контролю за діяльністю уряду, за винятком інтерпеляції. Хоча ст.156 регламенту Національних зборів згадує про неї, проте це право парламентаріїв мають підпорядковуватися тим же правилам, як і резолюція осуду (див. Нижче), і воно не дає будь-яких особливих переваг автору інтерпеляції, крім права отримання слова в пріоритетному порядку .

Всі форми контролю можуть бути розділені на дві великі групи:

1) які містять прямих санкцій щодо уряду, крім публічного розголосу;

2) містять таку санкцію, яка веде до політичної відповідальності уряду.

Перша група контрольних повноважень здійснюється в обох палатах парламенту. Друга - тільки Національними зборами.

Французькому уряду відомі численні форми питань, які задаються міністрам; останні зобов'язані на них відповідати. Відповіді міністрів не можуть спричинити будь-які санкції з боку палат.

Комісії з контролю і з розслідування мають тимчасовий характер. Різниця між комісіями з розслідування і комісіями з контролю полягає в наступному: перші повинні зібрати інформацію по певним фактам, подіям; другі проводять перевірку адміністративної, фінансової або технічної діяльності державних служб або націоналізованих підприємств. Комісія утворюється шляхом прийняття резолюції відповідної палатою.

З контрольними повноваженнями парламенту пов'язано право петицій. Право петицій полягає в тому, що різного роду звернення направляються головам палат парламенту. Петиції також можуть передаватися парламентарієм, який робить на полях напис про передачу і підписує її. Петиція, що виходить від скупчення людей в громадському місці, не може бути прийнята. Петиція повинна вказувати місцеперебування петиціонера і мати його підпис. Петиція направляється в компетентну комісію, яка призначає по петиції доповідача.

У Національні збори щорічно представляється їх лише кілька десятків. Здається також очевидним, що процедура розгляду петицій затяжка і багатоступенева.

У 1973р. у Франції був заснований пост парламентського посередника, що має в якості прообразу інститут омбудсмана, що з'явився спочатку в скандинавських країнах, а потім заснованого в багатьох інших. Парламентський посередник (медіатор) призначається на шість років декретом Ради міністрів.

Посередник не може приймати скарги безпосередньо від громадян. Вони спочатку направляються депутатам і сенаторам, які передають їх посереднику. Останній, який має в своєму розпорядженні невеликий штат співробітників, приймає рішення за цими заявами. Члени парламенту самі можуть звертатися до посередника з питань, за якими, як вважають парламентарії, повинне піти втручання посередника. Йому можуть передаватися петиції. Щорічно медіатор спрямовує парламенту доповідь про своє діяльності. Повноваження посередника обмежені. Власними правами для відновлення порушених прав громадян посередник не має. «Коли скарга здається йому виправданою, вказується в законах про посередника 1973 і 1976 р., - він дає рекомендації, які видаються йому необхідними для вирішення справи, що розглядається і в разі необхідності він вносить пропозиції про поліпшення діяльності відповідного органу». Депутати Національних зборів, можуть змусити уряд піти у відставку або шляхом прийняття резолюції осуду, або після відмови в довірі, запрошенном урядом. Тільки Збори може вирішувати питання про політичну відповідальність уряду. Втім, останній абзац ст.49 Конституції вказує, що «прем'єр-міністр має право просити сенат схвалити декларацію загальної політики уряду», а ст.39 регламенту сенату, що «ця декларація стає предметом дебатів в палаті, після закінчення яких, якщо не надійшло іншої пропозиції, голова консультується з палатою про таке схвалення ». Випадки подібного звернення відомі, проте виходячи з діючих законоположень доля уряду неясна, навіть якщо сенат не схвалить зазначену декларацію. Уряд в такому разі має йти у відставку. Найбільш грізна зброя Збори - резолюція осуду (ст.49) - сильно обмежена поруч процесуальних застережень на користь уряду. По-перше, право внесення резолюції осуду надано не кожного парламентарія, а лише групі депутатів, щонайменше складової десяту частину членів Зборів. По-друге, резолюція може голосуватися тільки через 48 годин після внесення. Цей термін введений для «роздумів» депутатів і надання можливості відсутнім взяти участь в голосуванні. По-третє, для прийняття резолюції осуду потрібна абсолютна більшість голосів членів, що складають Національні збори. При цьому підраховуються лише голоси, подані за резолюцію осуду. Іншими словами, це правило веде до того, що утрималися від голосування автоматично зараховуються в проурядовці. Останнє обмеження - заборона авторам резолюції вносити аналогічну протягом тієї ж сесії, звичайній чи надзвичайної. Заборона не поширюється на випадки, коли депутати вносять резолюцію осуду у відповідь на постановку питання про довіру. З 1960 року по вересень 1990 р Національних зборах голосувалося 35 резолюцій осуду і тільки один раз, а саме 2 грудня 1962 року, воно скинуло уряд Ж.Помпиду 280 голосами проти 241. Депутати висловилися проти застосування Ш. де Голлем ст.11 Конституції для зміни основного закону. На цей крок президент відповів розпуском Національних зборів.

Таким чином, уряд, з огляду на розстановку сил у Національних зборах, може взагалі не ставити питання про довіру, надаючи депутатам право вносити резолюцію осуду і, користуючись зазначеними процедурними моментами, отримати для себе «пільговий режим».

Будь-які інші процедури, що ведуть до голосування про довіру уряду, чинною Конституцією не передбачені; в 1959 р

Конституційна рада висловився проти їх включення до регламентів палат. При цьому Радою були визнані неконституційними кілька статей цих регламентів.

ВИСНОВОК

У США, які є за формою правління президентською республікою, внаслідок сформованого дуалістичного державного режиму парламентський контроль може бути дієвим, проте, як правило, в разі, якщо Президент належить одній партії, а більшість тієї чи іншої палати - інший.Хоча слід враховувати, що в Сполучених Штатах партійна система слабка, оскільки організаційно неоформлені партії в більшій мірі є виборчими рухами.

У напівпрезидентської Франції з переважно дуалістичним державним режимом реалізація механізму парламентського контролю може складатися двояко: при збігу партійної приналежності Президента, парламентської більшості та Уряду парламентський контроль не ефективний; і, навпаки, в період так званого «співіснування» ( «співжиття») ступінь його ефективності значно зростає.

З урахуванням світового досвіду представляється доцільним вдосконалення механізму парламентського контролю в Росії (зокрема, заснувати комісії з розслідування і посаду Уповноваженого з питань оборони, а також реформувати правила, що регулюють процедури проведення питань, запитів, засідань комітетів та комісій).

[1] Кириченко П.Н. Парламент як орган представницької влади // Адвокат - 2008. -, N 8. - С. 2.

[2] У конституційному праві розвинених країн: Підручник для вузів / Під ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Ентіна. - М .: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. - с.356.

[3] Порівняльне конституційне право. - М .: Манускрипт, 1996. - С.514.

[4] Парламенти світу. - М .: Прогрес, 1967. - С.31

[5] Селезньов Л.І. Політичні системи сучасності: порівняльний аналіз. - СПб .: Петрополіс, 1995. - С.33

[6] Ентін Л.М. Поділ влади: досвід сучасних держав. - М .: Юр. лит., 1995. - С.71

[7] Мішин А.О., Власіхін В.А. Конституція США: політико-правовий коментар. - М .: Міжнародні відносини, 1985. - С.25.

[8] Крилова Н.С. Англійське держава. - М .: Наука, 1981. - С.180.

[9] Григорій Томчин: Про парламентську розслідуванні // http://www.tomchin.ru/society/analitic/1590.html

[10] Сурков К. Предмет парламентських розслідувань // Юридичний світ. - 2005. - №10. - С.5.

[11] Конституційне (державне) право зарубіжних країн. Т. 1 - 2.- М., 1996. - С. 456.

[12] Боботов С.В., Жігачёв І.Ю. Введення в правову систему США.- М., 1997. - С.19

[13] Сучасні проблеми державного будівництва / Аналітичний вісник Ради Федерації ФС РФ. - 2001. - № 20 (151). - стор. 27

[14] Алебастрова І.А. Конституційне право зарубіжних стран.- М., 2001., - С. 209.

[15] Крутоголов М.А. Парламент Франції. Організація і правові аспекти діяльності.- М., 1988.- С.37.

[16] Сучасні проблеми державного будівництва / Аналітичний вісник Ради Федерації ФС РФ. - 2001. - № 20 (151). - стор. 28

[17] Цит. по: Мелік-Дадаева І.А. Інститут омбудсмена в Скандинавських країнах // Наукова інформація про стан злочинності і боротьбі з нею в капіталістичних країнах. 1986.- N 94. -С. 96.

[18] Бойцова В.В. Служба захисту прав людини і громадянина: світовий досвід. М .: Изд-во БЕК, 1996. -С. 47.

[19] Мелехин А.В. Інститут Омбудсмена // Юридичний світ. - 2007. - N7. - С.5.

[20] Тимофєєв М.Т. Конституційно-правовий інститут омбудсмена в державах англосаксонської правової сім'ї (на прикладі Сполученого Королівства і Республіки Ірландія): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 18.

[21] Хартія Європейського Союзу про основні права: Коментар / За ред. С.Ю. Кашкина. М .: Юриспруденція, 2001..

[22] Council of Europe Parliamentary Assembly Recommendation 1615 (2003) «The institution of ombudsman» // http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta03/erec1615.htm.

[23] Мелехин А.В. Інститут Омбудсмена // Юридичний світ. - 2007. - N7. - С.9.

[24] Коврякова, Е. В. Парламентський контроль в зарубіжних країнах: Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Спеціальність 12.00.02 - Конституційне право; Муніципальне право / Е. В. Коврякова; Наук. рук. Б.А. Страшун. -М., 2002. -26 з

[25] http://www.agentura.ru/dossier/usa/investigations/