|
Н.І. Хроменкова, Омський державний технічний університет
1. Державний лад Росії пореформеного періоду та вищі навчальні заклади держави
Реформи Олександра II ввели в державний лад деякі елементи буржуазної державності: органи місцевого самоврядування (земства і міські думи), виборні органи суду і основи буржуазного судочинства, більш гнучкі форми фінансового контролю та цензури, принцип всестановості в народну освіту і військовій справі. Незважаючи на подібні нововведення основи державного ладу не змінилися. Росія залишилася абсолютною монархією з необмеженою імператором на чолі, опорою його влади як і раніше було дворянство. Збереглася колишня система державних установ. При Олександрі III деякі буржуазні перетворення були скасовані, посилилася репресивна діяльність держави, т. Е. Зросла роль відповідних державних органів. Збереглися формалізм і безконтрольність бюрократії. З'явилися риси розкладання державного апарату.
Вищі державні установи в основному збереглися колишні, новим органом стала Рада міністрів і деякі комітети. Державна Рада зберігся як законодавчим орган з колишнім організаційним устроєм, його роль значно зросла в 1860-і рр. при проведенні реформ, тому що імператор був зацікавлений у виявленні волі та інтересів вищої бюрократії. У його департаментах і на загальних зборах обговорювалися всі законопроекти, а його комітети і комісії брали участь в їх розробці. У 1880-і рр. роль цього органу впала, але він залишився важливою ланкою державного апарату.
За складом, діловодства і характером діяльності до Державної ради були близькі вищі комітети. Продовжували діяти деякі комітети, створені в першій половині XIX ст. (Другий Сибірський комітет, Кавказький комітет) і був створений ряд нових: Західний (1862-1865 рр.), Комітет у справах царства Польського (1864-1881 рр.). Діяв особливий Комітет у справах Далекого Сходу (1903-1905 рр.). З залізничної політикою було пов'язано існування Комітету залізниць (1859-1874 рр.) І Комітету Сибірської залізниці (1892-1905 рр.). 19 лютого 1861 Головний комітет по селянському справі був перетворений в постійно діючий Головний комітет про пристрій сільського стану, який спостерігав за проведенням селянської реформи і обговорював пов'язані з нею законопроекти і адміністративні заходи.
Вся діяльність Комітету міністрів була спрямована на охорону і зміцнення позицій дворянства в економіці, на заохочення промисловості і підприємництва. Одночасно з цим через нього проводилася каральна політика. Неофіційно з 1857 р, а офіційно з 1861 р діяв Рада міністрів. Він складався з міністрів, главноуправляющих, голів Комітету міністрів і Державної ради і ряду близьких до царя осіб. Його головою був сам імператор, якому належало право виносити на розгляд Ради міністрів всі питання. Рада міністрів розглядав і обговорював заходи загальнодержавного значення: матеріали та висновки про роботу комісій, комітетів та установ, які розробляли законопроекти реформ, річні звіти міністрів і їх доповіді з пропозиціями перетворень. Діловодство Ради міністрів велося керуючим справами Комітету міністрів. СЕІВ канцелярія продовжувала відігравати значну роль в державному апараті в 1860-1870-і рр., Зберігши дореформену відособленість, функції і пристрій. Активною була діяльність II відділення, яке з 1862 р стало найважливішою ланкою законодавства: тут попередньо розглядалися всі законопроекти перед внесенням до Державної ради. Іноді відділення самостійно розробляло будь-які закони (Статут кримінального судочинства). Воно продовжувало готувати чергові томи Зводу законів Російської імперії і Повного зібрання законів. У 1882 р відділення було скасовано, а його функції передані Державній Раді. III відділення в умовах масового революційного руху насилу справлялося зі своїми обов'язками. Влітку 1878 році створюється «Особлива нарада» під керівництвом міністра внутрішніх справ П.А. Валуєва, яке розробило програму заходів щодо посилення поліції, з нагляду за друком і навчальними закладами. У лютому 1880 була створена «Верховна розпорядча комісія» на чолі з генералом М.Т. Лоріс-Меликова, в ведення якої надійшли всі політичні слідства в Петербурзі і військовому окрузі, а так же верховний нагляд за політичними наслідками по всій країні. Їй підкорялося III відділення і Окремий корпус жандармів. По доповіді Лоріс-Меликова влітку 1880 року Верховна розпорядча комісія і III відділення були закриті, а справи III відділення зосереджені в Департаменті державної поліції МВС. Весь післяреформений період функціонувало IV відділення, яке в 1880 році було перетворено в самостійну СЕІВ Канцелярію по установах імператриці Марії. Після ліквідації II і III відділень, I відділення стало називатися СЕІВ канцелярія зі збереженням значення канцелярії царя з різних питань.
Правлячий Сенат зберіг функції вищого органу суду і нагляду, але в ході судової реформи зазнав серйозних змін. За судовими статутами 1864 р вищими апеляційними інстанціями стали судові палати і повітові з'їзди мирових суддів і тому в міру поширення судових статутів на окремі губернії апеляційні департаменти Сенату ліквідовувалися. У 1866 р були відкриті касаційні департаменти - Кримінальний і Цивільний, які розглядали скарги і протести на рішення судів і скасовували останні при виявленні порушень форм судочинства. Зберігся перший департамент, він давав тлумачення законів, відновлював порушені права установ, осіб, станів, здійснював нагляд за місцевим управлінням і судом. У 1884 р створюється другий департамент, який займався селянськими справами.
Перетворення майже не торкнулися Святійшого Синоду, який зберіг свої функції і апарат. Він лише номінально вважався вищою установою, фактично наближаючись за своїм значенням до міністерств. У 1885 р в його складі було утворено Раду з церковно-приходських шкіл.
2. Особливості функціонування системи центральних відомств
У пореформений період існували всі колишні міністерства, структуру і діяльність яких як і раніше визначало «Загальна установа міністерств» 1811 г. Крім департаментів в міністерствах створювалися головні управління, управління та відділи, при цьому начальники головних управлінь та управлінь мали більше прав і самостійності, ніж директори департаментів. Виросло значення общеміністерскіх рад, особливо як органів нагляду за установами відомства. Дещо послабився бюрократичний централізм, т. К. Виконавчі і розпорядчі справи були передані місцевим установам, а за центральним апаратом залишилися загальне керівництво і нагляд.
Після 1861 р зросло значення МВС, головними функціями якого стають не адміністративно-господарські, а адміністративно-поліцейські. У МВС було створено Головне тюремне управління і Головне управління у справах друку, в 1890-і рр. - Головне управління пошти і телеграфів, переселенський управління та Управління у справах військової повинності. На МВС було покладено проведення аграрної реформи і управління селянством. У 1880-і рр. воно перетворюється в найважливіше відомство, а його керівник стає першим міністром при імператорі. Після 1861 року Міністерство юстиції зберегло колишній склад і функції. Воно слабо брало участь в підготовці судової реформи і проводило курс на сором судових статутів. У 1895 р йому було передано Головне тюремне управління. Селянська реформа і викупна операція, зростання державного апарату, швидкий розвиток економіки підвищили значення Міністерства фінансів. У ньому було створено Головне викупне управління, Департамент неокладних і окладних зборів, Гірський департамент, а в 1864 р - Департамент торгівлі і мануфактур, який керував казенної промисловістю і «попечітельствовал» приватної промисловості і торгівлі. У 1880-і рр. була створена фабрична інспекція, замінена в 1899 р колегіальним установою (Головним по фабричним і гірничозаводським справах присутністю). В результаті реформ 1860-х рр. зросло значення Державного контролю в розробці та затвердженні бюджету, розширилася сфера його діяльності. У ньому були створені департаменти залізничної та кредитної звітності.
З розвитком залізничного будівництва вище керівництво всієї залізничної політикою було покладено на Головний комітет залізниць. У складі Головного управління шляхів сполучення і публічних будівель було створено в 1858 р Управління головного інспектора приватних залізниць, в середині 1860-х рр. з ведення Головного управління виділилося будівництво громадських будівель, управління телеграфом і «земські дороги». У 1865 р Головне управління було перетворено в Міністерство шляхів сполучення. У 1899 р апарат МПС був перебудований, департаменти перетворені в управління. З 1860-х рр. головним завданням Міністерства державного майна стала експлуатація незаселених територій, його апарат був скорочений. В середині 1890-х рр. міністерство було перетворено в Міністерство землеробства і державного майна. Головним його завданням стало поліпшення стану сільського господарства шляхом державної опіки. Міністерство імператорського подвір'я і доль зберегло роль відомства, підпорядкованого тільки імператору і обслуговував «імператорське прізвище». Сфера діяльності міністерства скоротилася після проведення питомої реформи. Скромною залишалася роль Міністерства народної освіти. У 1880-і рр. з розвитком системи освіти його пристрій стало змінюватися, при вченій раді міністерства було створено відділення з технічного та професійної освіти, в 1893 р - відділення по завідування промисловими училищами, в 1900 р - відділ по жіночій освіті.
Значні зміни відбулися в Військовому міністерстві. З початку 1860-х рр. його департаменти перетворюються в головні управління, в 1865 р створюється Головний штаб. У 1867 був реформований військовий суд. «Положення» про Військовому міністерстві 1869 р розширило його права, в складі міністерства створюються нові управління. Зміни в Морському міністерстві були викликані спробами подолати відсталість Росії у військово-морській справі. Напередодні російсько-японської війни міністерство представляло собою громіздке відомство, основними структурними частинами якого були Головний морський штаб, Головне управління кораблебудування і постачання, Адміралтейський рада і Морський технічний комітет. Вони займалися в основному військово-господарськими справами, а військово-оперативне керівництво здійснював особисто генерал-адмірал. МЗС зазнало незначних змін, спрямовані на скорочення апарату, більш чіткий поділ справ між структурними частинами і розширення числа місцевих органів. З кінця 1850-х рр. воно звільнилося від управління національними окраїнами країни.
3. Місцеві державні установи
У пореформеній Росії існувало колишнє адміністративно-територіальний поділ. Державний апарат на місцях змінився незначно. Головою місцевої адміністрації залишався губернатор, компетенція якого кілька звузилася: він втратив право «ревізії» судових справ, поза його ведення перебували контрольні палати і губернські акцизні управління. Як і раніше губернатор очолював губернське правління, комітети, комісії і присутності. З їх допомогою він здійснював свої функції, в тому числі нагляд за новими установами. У 1860-і рр. значення губернаторів посилилося, вони отримали право ревізії всіх цивільних установ, незалежно від відомчої підпорядкованості, право впливу на суд через перегляд списків кандидатів у мирові судді і присяжні засідателі. На початку 1860-х рр. була проведена поліцейська реформа: в 44 губерніях старі поліцейські органи в повітах були об'єднані в повітові поліцейські управління на чолі з справником, який призначається губернатором з місцевих дворян, в губернських містах створювалися міські поліцейські управління. У 1878 р в станах, на які ділилися повіти, вводилася посада поліцейського урядника як помічника станового пристава, в підпорядкування якого були поставлені соцькі і десятники. У 1903 р при станових приставів і поліцейських урядників засновувалася повітова поліцейська варта. В кінці XIX ст. управи благочиння були замінені канцеляріями обер-полицмейстеров, градоначальників, в складі яких з'явилися розшукові відділення. У 1880-і рр. з'явилися секретно-розшукові відділення, пізніше іменувалися охоронними відділеннями. У містах з'явилися управління міським поліцейським телеграфом, медичні поліцейські управління, адресні столи і бюро, управління річковий і фабричної поліції.
Після 1861 рдля колишніх кріпаків були створені станові установи за зразком існували серед державних і питомих селян. Вони були додатковим адміністративно-поліцейським ланкою, що полегшували уряду збір податків і викупних платежів, здійснення повинностей, комплектування армії та ін. Побоюючись самостійності цих органів, уряд поставив їх під опіку державних і дворянських установ. Новими були посади мирових посередників і земських начальників. У 1860-і рр. виріс місцевий жандармський апарат, основною ланкою якого було губернське жандармське управління.
Значне місце в місцевому апараті зайняли земські і міські органи самоврядування. Апарат земств складався з губернських і повітових земських зборів і управ. На чолі них стояли ватажки дворянства. У містах діяли думи і управи на чолі з міськими головами. З 1890 р посилився нагляд за земствами і міськими думами, голови управ були прирівняні до чиновників.
Серйозно змінилася система судочинства і судоустрою. Судові статути 1864 р ввели незмінюваність суддів і незалежність суду від адміністрації, гласність і публічність засідань, змагальний процес, інститути адвокатури, присяжних засідателів, виборний мировий суд, нотаріат. З'явилися дві системи судових установ - мирові судді і загальні суди. На кілька повітів створювався окружний суд. У його апарат входила прокуратура, нотаріуси, присяжні пристави та інші посадові особи. Велике значення в кримінальному судочинстві окружних судів мали присяжні засідателі, що визначали винність підсудних. Вони комплектувалися з усіх станів за віковою, майновому, осілого цензам земськими і міськими управами. Апеляційною інстанцією стала судова палата, апарат якої був аналогічний апарату окружного суду.
У пореформений період змінилася структура і функції місцевих органів Міністерства фінансів. Крім казенних палат і казначейств з'явилися губернські акцизні управління, фінансові присутності. Казенні палати займалися тільки прямими податками, акцизні управління - непрямими. Контрольні функції перейшли до спеціальних контрольних палатам. З 1885 р при казенних палатах стали створюватися ощадні каси і засновується посаду податного інспектора, який наглядав за сплатою податків. Мали свої відділення на місцях Державний, Дворянський і Селянські банки. У 1882 р з'явилася фабрична інспекція для нагляду за дотриманням робочих законів і до 1886 року в кожному фабричному окрузі було кілька інспекторів, підпорядкованих окружному інспектору, виникли губернські по фабричним справам присутності. В середині 1860-х рр. була проведена реформа державного контролю, вона привела до створення контрольних палат на місцях, які здійснювали ревізію казначейств, кас, всіх місцевих оборотів. Місцевий апарат Міністерства державного майна значно скоротився і звівся до губернським управлінням державного майна, які завідували лісами, землями, надрами і ін. Це ж сталося з установами Департаменту уділів. Питомі контори перетворювалися в окружні управління питомими маєтками.
Значно змінився склад місцевих установ Міністерства народної освіти. Зменшилася роль піклувальників навчальних округів, які залишилися головними адміністраторами над навчальними закладами. У 1864 р було створено губернські, повітові і іноді міські ради училищ з чиновників, духовенства та представників земських органів. Вони управляли початковими навчальними закладами та узгоджували діяльність відомств з народної освіти. У 1869 р вводиться посада інспектора народних училищ, він контролював всю навчальну і виховну роботу, підбирав учителів, був відповідальний перед училищним радою. У 1874 р з'явилися директора народних училищ в губерніях для завідування навчальною частиною, інспектора стали їх помічниками. Для управління церковно-парафіяльними школами створювалися ради училищ з представників духовенства, ректора та викладачів духовних семінарій, директора та інспекторів народних училищ.
У 1860-і рр. країну розділили на військові округи (внутрішні та прикордонні). У кожному окрузі було створено військово-окружне управління на чолі з командувачем військами округу. З 1867 р створюються військово-окружні суди, а для обліку запасних - посаду губернського військового начальника.
У 1860-1880-і рр. монархія зробила крок до буржуазного ладу. У державному устрої з'явилися нові риси: елементи буржуазної державності в апараті, зміни в діяльності старих вищих і центральних установ, спрямовані на заохочення капіталізму і його «насадження»; нові прошарки бюрократії (плутократія, «третій елемент»); зростання впливу на політику самодержавства дворянсько-буржуазній громадськості; пристосування карального апарату до боротьби з масовим революційним рухом. Посилилися централізаторські тенденції в управлінні і зменшилася самостійність місцевих органів самоврядування. Урядовий апарат зберіг багато елементів феодальної державності (самодержавство, панування дворянської бюрократії, грубі прийоми управління). Цей апарат не зміг протистояти зростанню революційного руху і запобігти революції в Росії.
|