Встановлення абсолютизму в Росії і державний апарат першої чверті XVIII в.

Н.І. Хроменкова, Омський державний технічний університет

1. Встановлення абсолютизму в Росії і система вищих державних установ першої чверті XVIII в.

У першій чверті XVIII в. відбулися серйозні зміни в державному управлінні і системі державних установ, підготовлені попереднім розвитком країни. Боярско-дворянська монархія з Думою, наказами і воєводами не могла успішно вирішувати складні внутрішньо-і зовнішньополітичні завдання, тим більше в умовах боротьби за вихід на моря, європеїзації країни і подолання відставання від Західної Європи. Риси абсолютної влади проявилися вже в XVII ст., Але тільки за Петра I вона оформилася остаточно. Сформувалася нова система державних установ. Основні посади в апараті займали тільки дворяни, тобто абсолютизм мав вигляд чиновницько-дворянської монархії.

Боярська Дума до кінця XVII в. втратила своє значення і не брала участь у вирішенні основних питань внутрішньої та зовнішньої життя. Вона не збиралася ніколи в повному складі. У 1699 р при ній для фінансового контролю була створена Ближняканцелярія, але незабаром її функції розширилися, вона перетворилася в місце засідання членів думи, а з 1704 року тут почали згущуватися начальники наказів. З 1708 р ці постійні засідання іменуються Консилия міністрів. Тут обговорювалися всі питання управління, в відсутності царя вона керувала країною, а Дума перестала збиратися. Посилення влади царя виразилося в появі в 1704 р його Кабінету. Спочатку це була особиста канцелярія царя, що складається з кабінет-секретаря і кількох подьячих. Згодом він перетворився на своєрідну військово-похідну канцелярію, куди надходили всі військові і фінансові документи, вівся «юрнал» місцезнаходження і занять царя. Кабінет вів переписку з російськими посланцями за кордоном і віце-губернаторами, сюди надходили чолобитні й доноси.

22 лютого 1711 Петро підписав указ про заснування урядового Сенату з 9 чоловік, як тимчасового органу, заміщає царя в управлінні країною під час Прутського походу. Незабаром він стає постійним вищим урядовим закладом. Члени цього колегіального органу призначалися царем. При ньому була створена канцелярія на чолі з обер-секретарем. Укази, прийняті в березні того ж року, визначили функції і порядок діяльності Сенату. Сенат створювався як законосовещательное установа, тільки в період відсутності царя він набував законодавчі функції. Разом з царем він брав участь в управлінні країною і через фіскалів контролював державний апарат і посадових осіб. Зі створенням колегій в його склад увійшли їх президенти. Але в 1722 р Петро визнав це неправильним і тому в Сенаті були залишені лише президенти Іноземної, Військової, Адміралтейської і Берг-колегій. Після закінчення Північної війни Петро став більше займатися цивільними справами і обмежив прерогативи Сенату. Йому було заборонено видавати загальнодержавні закони, з 1722 р на чолі цього органу було поставлено генерал-прокурор, який наглядав за роботою Сенату. Сенат перетворився з вищого органу управління в вищий орган нагляду за управлінням.

Посиленню абсолютної влади сприяло остаточне підпорядкування церкви державі. Її політична могутність і економічна незалежність суперечили абсолютизму. У 1700 р замість патріарха вводиться місцеблюститель його престолу, а в 1721 Петро стверджує Духовний Регламент, за яким засновувалася Духовна колегія, незабаром перетворена в Святійший урядовий Синод. Він відав усіма духовними справами, складався з 12 членів, які призначаються імператором з вищого духовенства, які приносили йому присягу на вірність. У травні 1722 року для контролю за діяльністю Синоду Петро призначив обер-прокурора з офіцерів, якому підпорядковувалися синодальна канцелярія і церковні фіскали. Синоду був підпорядкований Монастирський наказ, який керував церковним майном, землями і селянами. З 1726 року він називався Колегією економії. Патріарший накази були перейменовані в синодальні, а в 1738 р включені в Колегію економії. Синод займав підлегле становище по відношенню до Сенату і Кабінету Петра і був одним з ланок державного апарату.

2. Органи центрального і місцевого управління, суду і нагляду

У 1699-1701 рр. була проведена перша реформа центрального управління. В ході неї відбувалося об'єднання наказів і засновувалися нові органи, наприклад, Бурмистерская палата. Перебувала вона в Москві, з 1700 р була перейменована в Ратушу. У містах їй були підпорядковані бурмистерские (земські) хати. Пізніше Ратуші передані фінансові функції наказів, і вона перетворилася в центральну скарбницю держави. Пізніше, з передачею фінансових функцій губернаторам, Ратуша стала місцевим московським установою. Централізація військової справи проявилася в створенні в 1701 р Наказу військових справ. Він відав регулярною армією, її постачанням та командним складом. Після проведення губернської реформи його функції зменшилися, а з відкриттям Головної військової канцелярії наказ був скасований. У перші роки XVIII ст. були створені нові центральні установи - накази Адміралтейський, Артилерії, рудокопних справ, канцелярії Ижорская, мундирних і ін. З палацового установи по обслуговуванню резиденції Петра I і завідування «потішними» полками виріс Преображенський наказ. Після азовських походів він став органом слідства і суду по політичним злочинам.

Перша реформа не усунула строкатості наказів і нестрункості системи центральних установ. Пошук нових форм центрального управління привів до другої реформі 1718-1721 рр. Було скасовано більшість наказів та введені колегії (12). Спочатку кожна колегія керувалася своїм регламентом, але в 28 лютого 1720 вийшов Генеральний регламент, який визначив однаковий порядок організації, діяльності та діловодства колегій, яким керувалися всі урядові установи в XVIII в. Нові центральні установи відрізнялися колегіальним обговоренням і рішенням справ, вельми чіткою компетенцією, одноманітністю організаційного устрою та діловодства. Вони підпорядковувалися імператору і Сенатові. Колегіям з різних царин управління підпорядковувався місцевий апарат. Кожна колегія складалася з присутності (загальних зборів членів) і канцелярії. Керував колегією призначається імператором президент. Віце-президент і члени колегій призначалися Сенатом і затверджувалися імператором. Імператор здійснював таємний і гласний контроль за роботою колегій через фіскалів і прокурорів. На чолі канцелярії стояв секретар, якому підпорядковувався штат з нотаріуса, реєстратора, актуаріуса, перекладача і переписувачів. Генеральний регламент встановив точний розклад роботи колегій та порядок їх діяльності. З 1722 кожна колегія мала контору в Москві.

Поза колегіального управління залишилися палацове, Ямської, будівельне, медичне і деякі інші справи. Ними займалися відповідні накази. Продовжував діяти Преображенський наказ, в 1718 була створена Таємна канцелярія, яка розглядала ряд політичних справ (про самозванстві, про зраду, про розкольників і ін.). У 1726 році вона була скасована, а її справи передані Преображенському наказом.

Стара система місцевого управління не відповідала новим умовам, тому з початку реформ стала здійснюватися її реорганізація. У 1699 р з-під влади воєвод було виведено посадськінаселення, яке отримало право обирати бурмистров і створювати бурмистерские (земські) хати. Ці місцеві органи підпорядковувалися тільки Ратуші в Москві. Компетенція та доходи воєвод різко скоротилися, знизилося значення їх помічників - губних старост, а в 1702 р вони взагалі були скасовані. Справи губних старост були передані воєводам з товаришами з 2-4 дворян, обраних в повіті. Потреба в боротьбі з народними хвилюваннями привела до необхідності більш радикальної зміни місцевого апарату і посилення централізації управління країною. 18 грудня 1708 року було створено 8 губерній. На чолі двох великих губерній (Петербурзької і Азовської) стояли генерал-губернатори, на чолі інших - губернатори. Вони призначалися з великих державних діячів і мали величезні повноваження в адміністративно-поліцейської, фінансової, судової і військової областях. При них створювалися губернські канцелярії, помічниками губернаторів були віце-губернатор і ландрихтер. Крім того, був глава військового управління - обер-комендант і відають грошовими і продовольчими зборами обер-комісар і обер-провиантмейстер. Кожна губернія включала сформовані в XVII в. повіти, на чолі яких стояли коменданти.

Реформа місцевого управління перетворила всіх посадових осіб в чиновників, які повинні були керуватися загальнодержавними законами і розпорядженнями. Для посилення контролю за їх діяльністю в 1713 р уряд заснував при губернаторі 8-12 радників - ландратов, обраних дворянами, разом з якими губернатор повинен був вирішувати всі справи, виступаючи в якості президента цієї дворянської колегії і маючи два голоси. Але подібно воєводським ці дворянські колегії створити не вдалося, т. К. Основна маса дворян перебувала на державній службі і вибирати ландратов було нікому. Вони призначалися Сенатом і перетворилися в чиновників, які виконували окремі доручення губернаторів. У 1715 році була введена нова адміністративна одиниця - «частка» для зручності збору податків і набору рекрутів. Кожну частку очолив ландрат, при якому існувала ландратская канцелярія. Але заміна подвірного оподаткування подушним перервала цю реформу.

Реформа 1708-1714 рр. трохи впорядкувала місцевий апарат, але не усунула різноманітності в управлінні. Установа колегій і введення подушного оподаткування зажадали нових адміністративних реформ на місцях, які проводилися в 1719-1720 рр. До 1718 року існував 11 губерній, які в травні 1719 р були розділені на 45 провінцій. Провінція стала основною адміністративною одиницею. Влада губернатора поширювалася тільки на провінцію губернського міста. На чолі найбільших провінцій стояли генерал-губернатори, губернатори і віце-губернатори, на чолі інших - воєводи. Провінції були розділені на дистрикти на чолі з земськими комісарами. Їх обирали місцеві дворяни. Вперше в історії країни була зроблена спроба створити на місцях відомчі установи - контори рекрутських справ, контори камерирских справ, канцелярії розшукових справ та ін. Всі ці установи приступили до роботи в 1721 р

Одночасно з цими перетвореннями була проведена судова реформа (1720 г.), в ході якої зроблена спроба відокремити суд від адміністрації. Нижчими судами були провінційні і городові, які судили сільське і міське населення. Суд другої інстанції - надвірний, створювався в губернії. Третьою інстанцією була Юстиц-коллегия, а вищої - Сенат. Але спроба відділення суду виявилася невдалою. У 1722 р ліквідуються провінційні, а в 1727 р - надвірні суди.

Ускладнення завдань адміністративних установ в столицях викликало створення в них самостійних органів поліції на чолі з генерал-і обер-поліцмейстера, при яких діяли канцелярії поліцмейстерскіх справ. Ці органи відповідали за порядок, спокій і безпеку, спираючись у своїй діяльності на старост вулиць і десяцьких. В інших містах поліцейські функції виконували місцеві адміністратори. У 1722-1724 рр. була завершена реформа міського станового управління. Городяни були розділені на «регулярних» і «нерегулярних». Перші об'єднувалися в гільдії і цехи. Вводилися магістрати і ратуші, які були колегіальними установами.

Нововведені установи слабо справлялися зі своїми завданнями. Після закінчення Північної війни була здійснена мілітаризація місцевого управління. Країну розділили на військові округи або полкові дистрикти, в яких розміщувалися полки армії. На чолі них стояли полкові командири, при яких з офіцерів штабу створювався полковий двір. Земські комісари підпорядковувалися полковим командирам.

Для боротьби зі свавіллям та хабарництвом були створені спеціальні органи нагляду за урядовим апаратом і чиновниками - фіскали.У 1723 р вони були підпорядковані Сенату. У завдання фіскалів входив таємний контроль і донесення про всі злочини, що завдають шкоди державі. Створений в 1722 р прокурорський нагляд мав більше прав, але наглядав лише за Сенатом, колегіями і частково за губернським апаратом. Дві ці системи доповнювали один одного. У 1722 р була введена третя система нагляду - сенаторські ревізії, але вона не отримала широкого застосування.

Судові порядки колишнього періоду не відповідали завданням абсолютної монархії. Розшук був замінений слідчим процесом, який грунтувався на теорії формальних доказів. Докази ділилися на «досконалі» і «недосконалі». До «досконалим» ставилися визнання обвинуваченого в поліції або суді, письмові докази, показання двох і більше свідків, дані медичної експертизи. Їх наявність було достатньою підставою для звинувачення.

У першій половині XVIII ст. була введена система бюрократичних установ з однаковим організаційним устроєм та діловодством. Панівним принципом у взаємовідносинах установ цієї системи став бюрократичний централізм, т. Е. Чиновники центральних установ здійснювали всі розпорядчі та частково виконавчі заходи. Була зроблена спроба надати центральним установам характер відомств, але цьому заважало нечітке розмежування прав вищих і центральних установ, недолік чиновників і централізаторські тенденції в місцевому управлінні (прагнення сконцентрувати всі управління в одній ланці).