|
чиновництво
в Росії - особлива привілейована прошарок населення, що знаходилася на гражд. держ. службі і спеціалізувалася на управлінні і діловодстві. Ч. з'явилося з виникненням в Рус. д-ві 16 в. наказів. Створення формулярів (видів) док-тов, порядок їх оформлення і руху почали вимагати певних канцелярських навичок і досвіду, яких брало часто не мали начальники наказів - "судді". Тому на допомогу їм стали призначатися дяки, що мали в своєму підпорядкуванні подьячих. Сформована в наказах бюрократич. ієрархія чинів (суддя, дяки, піддячі) незабаром перейшла і в місцеві держ. органи, де при намісників, воєвод і виборних посадових осіб (губних і земських старост) виникли канцелярії (намісник, прикази, губні, земські та ін. "хати") також з дяками і Подьячий. Представники складається Ч. були вихідцями з різних станів і станових груп вільного населення (діти боярські, духовенство і т. П.) І вірно служили феод. д-ві, а його верхи самі входили до складу феод. класу; за свою службу вони отримували маєтки і кріпаків. Призначення наказових суддів, намісників (до сер. 16 ст.) І воєвод, а також дяків проводилося царем і боярської думою. Наказним дяків були встановлені помісні оклади в 600-1000 четей землі і 100-130 руб. на рік. Піддячі призначалися розрядним наказом і в залежності від категорії отримували 200-400 четей землі і 3-50 руб. на рік. Молодші піддячі нерідко отримували лише натуральне платню (зерном, м'ясом та ін.). Кандидати на піддячим посади - "неверстанних" піддячі, що знаходилися при наказах і місцевих "хатах" для навчання, держ. платні не мали і жили на "приношення" відвідувачів. З ростом держ. апарату Рус. гос-ва і ускладненням функцій управління число дяків і піддячих збільшувалася (на поч. 17 ст. дяків було 55, в 1676 їх було 103 у наказах і 35 в повітах). У 80-х рр. 17 в. в 37 наказах служило ок. 2 тис. Подьячих (Помісному наказі - 446, в Наказі великого палацу - 261 і т. Д.). Між цими чинами держ. апарату склалося службове поділ управлінської праці: дяк був найчастіше заступником судді наказу, а нерідко і самим суддею (особливо в 16 ст.). Старші ( "старі") піддячі разом з дяками завідували структурними частинами наказів - столами і керували складанням док-тов ( "паперів"), середні піддячі - безпосередньо складали тексти док-тов, наводили довідки в архіві наказу і управляли структурними підрозділами столів - повитье . Молодші ( "молодший") піддячі здійснювали технічні. роботу по листуванню ( "перебелке") док-тов. Службові порядки в Рус. д-ві 16-17 вв. склалися як узагальнення бюрократич. практики і не закріплювалися законодавчих. нормами, а діяли як норми звичаєвого права ( "за звичай").
Зі встановленням в Росії на поч. 18 в. абсолютизму стара наказовому система управління з наказним Ч. була замінена новою, колегіальної (див. Колегії), з особливим діловодством. Змінився склад Ч. і характер його служби. Ускладнення і розширення завдань самодержавного гос-ва збільшували його управлінський апарат, вимагали додаткових кадрів чиновників, командного складу армії і флоту. Законодавство Петра I підтвердило і закріпило обов'язковість і пожизненность воєн. і громадян. служби для дворян, приваблювало до несення обов'язкової служби духовенство і гір. стан. Станові органи в містах з'явилися, зокрема, додатковим і безкоштовним для гос-ва ланкою апарату, що полегшували справляння податків, комплектування армії.
Абсолютистская монархія 1-й чвертей. 18 в. провела законодавче оформлення положення Ч. губ. реформа 1708 знищила старий принцип призначення на посаду як "государеве дарування" і перетворила всіх посадових осіб місцевого управління в чиновників абсолютистського гос-ва. Губернатори, коменданти і воєводи стали призначатися на посади без всякого челобитья і знаходилися на них без терміну. Між чиновниками встановилися більш чіткий поділ справ і бюрократич. підпорядкованість. Колезькі штати 1717 замінили дяків на секретарів. У колегіях виникли нові посади - нотаріусів, реєстраторів, протоколи засідань,. Канцеляристи, підканцеляристом і копіїсти незабаром витіснили подьячих. Вищі чиновники - президенти колегій і губернатори - призначалися царем і Сенатом. Нижчі чиновники після скасування розрядного наказу (1711) також затверджувалися Сенатом. Створена в складі Сенату Герольдмейстерская контора завідувала і службою дворян. За її уявленням Сенат призначав дворян на чиновницькі посади. Генеральний регламент 1720 встановив бюрократич. однаковість організаційного устрою, порядку діяльності та пристрої колегій та ін. урядів. установ. Табель про ранги 1722 ввела єдину систему чинів в Росії, узаконила заміщення посад в армії і держ. апараті по особистим заслугам, здатності і досвіду. Було покладено межу між табельними чиновниками всіх чотирнадцяти класів та канцелярськими служителями (канцеляристи, підканцеляристом і копіїсти), к-які не були включені до Табель. Частина чиновників стала отримувати держ. грошове платню (з 1764 грошові оклади були призначені всім чиновникам). Але весь 18 в. зберігалася і така форма заохочення частини вищого Ч., як роздача монархами особливо відзначилися чиновникам населених держ. земель, що було для них найважливішим джерелом матеріального благополуччя. Прагнення дворян скоротити термін служби на нижчих посадах породило у 2-й чвертей. 18 в. практику записи дворянських синів з дитячих років на держ. службу, де вони вважалися у відпустці для завершення освіти. Після досягнення повноліття молодої дворянин перебував уже в досить високому класі воєн. або гражд. ієрархії. Маніфест про вольності дворянства 1 762 скасував обов'язковість держ. служби дворян. Жалувана грамота дворянства 1785 підтвердила ці права. Але певні привілеї службовця дворянства, особливо вищих сановників, залучали дворян до держ. службі. Загальна кількість чиновників до сер. 18 в. становило бл. 5 тис. Чол. Приблизно 150 чол. з них були чини сановної бюрократії: сенатори, президенти колегій, начальники найважливіших канцелярій, контор, губернатори і ін. (зазвичай особи перших чотирьох класів Табелі про ранги). Важливе значення мала в середовищі цих сановників титулована знати, особливо т. Зв. "Нова" знати - графи, барони і князі, які отримали ці титули за особисті заслуги на держ. службі. Наступну групу складали члени різних присутності (радники, асесори), прокурори, провінційні і повітові воєводи та ін. (Бл. 600 чол., Що мали чини 5-8-го класів). Більш скромне становище займали чиновники 9-14-го класів - основна виконавча сила держ. установ того часу. 2/3 всього Ч. складали внетабельние канцелярські служителі. Майже 80% чиновників двох останніх груп були вихідцями з непривілейованих станів. Майже половина цих чиновників була нащадками наказових людей 17 в. Для них держ. служба стала спадковою і була основним джерелом існування. У 1796 в Росії було ок. 17 тис. Чиновників. Протягом 18 в. у мн. випадках чинами були самі посади державної. службовців. До кін. 18 - поч. 19 ст. завершилося відділення посад від чинів (див. Чини, звання і титули).
Важливим етапом в історії рос. Ч. була 1-я пів. 19 в. У цей період різко прискорився процес бюрократизації гос. апарату. Значно зросла кількість урядів. установ, збільшилися їх штати. Установа в 1802-11 міністерств заклало основи для створення бюрократич. відомств зі складною внутр. організацією і діловодством. Осн. актом діяльності держ. установ 19-20 вв. стало "Загальне установа міністерств", затверджене 25 червня 1811. Кількість чиновників значно зросла. Якщо в 1804 було, за приблизними підрахунками, 13,2 тис. Тільки класних чиновників, то в 1850 їх було 71,8, в 1856 - 82,3 тис. Чол. Зростала і кількість канцелярських службовців (в 1850 - 26,3 тис. Чол., В 1856 - 31,6 тис. Чол.). Служба чиновників була строго регламентована порядками визначення на службу, проходження її, нагород і заохочення службового завзяття, покарання, виходу на пенсію і т. П. При складанні в 1832 Зводу законів Російської імперії (СЗ) численні акти про службу чиновників були зібрані і кодифіковані в великий "Статут про службу цивільної" (СЗ, т. 3). Цей док-т складався з 3 статутів: "Про службу за визначенням від уряду", "Про службу по виборах" (дворян, гір. І сіл. "Обивателів") і "Про пенсії".
У 1-й пол. 19 в. Ч. складалося з 4 груп. Першу з них становили урядів. верхи, вища бюрократія (1-5-й класи): чл. Держ. ради і міністри (2-3-й класи), сенатори (2-4-й класи), генерал-губернатори (2-3-й класи), директора міністерських департаментів (3-4-й класи), губернатори, керівники казенними палатами, попер. палат кримінального і цивільного суду (5-й клас) і ін. Займаючи вищі держ. пости і маючи в більшості своїй можливість приватного письмового або особистого спілкування з імператором, ці чиновники визначали курс політики пр-ва і були відносно незалежною і самостійною частиною Ч. До другої групи входили чиновники 6-8-го класів. Це були радники Центр. і губ. установ, начальники відділень міністерських департаментів, поліцмейстера, градоначальники і ін. особи, що займали найчастіше самостійні посади виконавчого характеру. Цей прошарок служила основною опорою урядів. верхів. Обидві ці групи мали великі привілеї і дуже високі грошові оклади. Третю, досить значну групу становили чиновники 9-14-го класів, які займали різні канцелярські або нижчі виконавчі посади. Четвертою були канцелярські служителі, які не мали класних чинів і займали внетабельние посади. Вони використовувалися виключно для техніч. роботи і відрізнялися від табельного Ч. в матеріальному і правовому відношенні. В умовах швидкого зростання складу Ч. ця група була найближчим резервом поповнення табельного Ч. Закон 16 дек. 1790 встановив, що канцелярські служителі з потомствених дворян виробляються в чин колезького реєстратора (14-й клас) через 3 роки служби; діти особистих дворян і купців 1-ї і 2-ї гільдій і білого духовенства - через 4 роки, різночинці і нижчі служителі - через 12 років, а кантоністи - тільки через 20 років. Гостра потреба в кадрах Ч. в умовах адм. реформ і воєн в нач. 19 в. змусила самодержавство указом 3 дек. 1808 допустити на канцелярську службу осіб "податкових звань" (крім кріпаків); указ 14 Серпня. 1811 відкрив їм дорогу навіть в сенатські канцелярії і міністерські департаменти, указ 12 Січня. 1812 - на службу до навчальних закладів.
Приплив недворянських елементів на канцелярську службу викликав невдоволення вищої дворянської бюрократії. Затверджене 14 Жовтня. 1827 положення "Про канцелярських служителів по цивільному відомству" різко обмежило коло осіб, які визначаються на держ. службу, сильно ускладнило перехід канцелярських служителів-недворян в табельну Ч. Незважаючи на порівняно високий відсоток вихідців з недворян, які поповнювали передреформене Ч., воно анітрохи не змінювало свого дворянського характеру. Потрапивши в привілейовану середу табельної Ч., представник іншого стану ревно прагнув вислужитися в дворяни, засвоював погляди, мораль і ідеологію дворян-поміщиків, прагнув обзавестися "набутих" маєтком, феодальна рента з догрого істотно доповнювала його платню. До 1-ї пол. 19 в. абсолютно втрачає своє значення чисто феодальна форма плати за держ. службу (пожалуванням і кріпаків). Держ. служба з цього часу оплачується в основному ден. платнею різного виду (звичайне, посилене, гроші - квартирні, столові, роз'їзні, подорожні, фуражні, відомчі надбавки, за службу на околицях і т. п.). Ті, хто пішов зі служби за віком і хвороб чиновники отримували значить. пенсії.
До поч. 19 в. чиновникам в Росії для отримання того чи іншого чину і посади не було потрібно ніякого освітнього цензу. Закон 24 Січня. 1803 і указ 6 Серпня. 1809 виданий з ініціативи М. М. Сперанського, зажадали від чиновників певного рівня освіти. Указ 1809 встановлював, що чиновники при виробництві в 5-й і 8-й класи (статський радник і колезький асесор) повинні представити свідоцтво про закінчення ун-ту або витримати ряд іспитів в спеціальній комісії при ун-ті. Ці заходи мали певні результати. Якщо до 1810 понад 31% класного Ч. мало т. Н. домашню освіту, то до 30-их рр. цей відсоток впав до 5. Таке підвищення загальноосвітнього рівня дозволило пр-ву законом 25 червня 1834 скасувати указ 1809 а "успіхи в науці" стали заохочуватися лише більш скороченими термінами служби. Закони 2-й пол. 18 - поч. 19 ст. встановили терміни виробництва в чини: від 14-го до 9-го - через 3 роки служби в кожному класі, з 9-го по 8-й - через 4 'року, від 8-го до 7-го - 5 років, 7 -6-й - 6 років, 6-5-й - 4 роки, 5-4-й - 5 років, 4-3-й - через 10 років. Для виробництва в 1-2-й класи ніяких термінів не існувало і саме виробництво здійснювалося на власний розсуд імператора. З метою відомого "омолодження" вищого Ч. пр-во скоротило ступені бюрократичної драбини: закон 1834 скасував виробництво в чини службовців 11-го і 13-го класів. За 1836-43 було вироблено в чин 8-го класу, який давав тоді спадкове дворянство, ок. 7,2 тис. Чол., З них бл. 4,7 тис. Були вихідцями не з дворян. Широкий приплив в спадкове і особисте дворянство чиновників "за вислугою" викликав невдоволення потомствених, особливо титулованих дворян. Це положення спеціально обговорювалося на засіданнях Секретного комітету 5 дек. 1 826 .. Законом 11 червня 1845 спадкове дворянство стали давати чини: у військовій і військово-морській службі перший штаб-офіцерський чин - 6-й клас (полковник, капітан 1-го рангу), а в цивільній - 5-й клас (статський радник). На особисте дворянство за цим законом мали право чиновники лише 9-го класу (титулярний радник); 14- 10-й класи гражд. служби давали тільки права почесних громадян. Закону 9 дек. 1856 ще більш обмежив можливість отримання на гражд. службі потомственого дворянства - до 4-го класу (дійсний статський радник). При всіх реакційних мотивах, що викликали видання цих законів, вони мали і зворотні результати: сприяли створенню в середовищі однорідно-станового дворянського табельної Ч. значною за величиною недворянських прошарку. Наслідки цих законів реально відбилися на складі Ч. лише в пореформений (після 1861) час. Склад Ч. в 1-й пол. 19 в. залишався однорідним. За висловом В. І. Леніна, "... дворянин-поміщик командував без" плутократії ", ... без зростаючого третього елемента» (Полн. Собр. Соч., 5 видавництво., Т. 21, с. 81 (т . 17, с. 366)). Верхи дореформеного Ч. були в основному поміщицьке-дворянськими. У 1851 з 784 чиновників перших чотирьох класів мали земельну власність 536 чол. (68,5%). У 1850 94% членів Комітету міністрів, 93% членів Державної ради, 73% сенаторів, 64% товаришів міністрів та директорів департаментів міністерств були з поміщиків. Поміщики переважали в усіх ланках вищої бюрократії. Згідно із законом 1856 були скорочені терміни проходження служби для чиновників деяких класів: з 14-го по 8-й клас - за 3 роки в кожному класі, з 8-го по 5-й - по 4 роки. В результаті цих заходів термін служби з 14-го по 5-й клас скоротився з 34 до 24 років.
В умовах кризи крепостніч.гос-ва важливе значення набувала найбільш ефективна розстановка кадрів Ч. Необхідність визначення на кожну посаду чиновника тільки встановленого класу стискувала оперативний простір у використанні бюрократич. кадрів. Уже в 1-ю пол. 19 в. не раз піднімалося питання про знищення чинів і Табелі про ранги (в Секретних комітетах 1826, 1846, 1851 і 1856), однак перспективи швидкого обуржуазивания і своєрідною демократизації Ч. відлякували самодержавство і крепостніч. бюрократію від цього кроку.
Самодержавство вважало Ч. своїм головним опорою і ревниво охороняв його відданість, виганяючи з середовища бюрократії не тільки скомпрометували себе чиновників, але також і чиновників політично неблагонадійних. На це були спрямовані закони 1 Серпня. 1822, 21 Квітня. Тисяча вісімсот двадцять шість і особливо знаменитий "пункт третій" закону 7 нояб. 1850 дозволяв начальству звільняти підлеглих чиновників без пояснення причин і права оскарження. До середини. 19 в. була зроблена спроба централізації керівництва кадрами Ч., незважаючи на відомства. 5 вересня. 1 846 при 1-му відділенні Власної його імператорської величності канцелярії був заснований Інспекторський департамент цивільного відомства, к-рий перетворився в управління кадрами чиновників всієї Росії і щорічно розглядав до 10-12 тис. Справ про чинопроизводстве, призначеннях, нагороди, переміщеннях і звільнення чиновників. Цей департамент був закритий 30 травня 1858 в зв'язку з ослабленням централізації держ. апарату після Кримської війни 1853-56.
Сформована в основному в 1-ю пол. 19 в. організація Ч. зберігалася в Росії і в наступний період капіталістичного. розвитку, коли держ. лад зробив перший крок в бік буржуазної монархії (див. там же, т. 20, с. 165 (т. 17, с. 88)). Відображенням цього зсуву були зміни в складі Ч. Якщо вищі його шари зберігали поміщицьке-дворянський склад, то в ряди середнього і нижчого Ч. вливалися бурж. елементи, котрі мали значить. багатствами (плутократія). Створені по бурж. реформам - земської (1864) і міський (1870) - органи самоврядування залучали для здійснення своїх завдань значний вільнонайманий персонал (лікарі, вчителі, техніки, агрономи та ін.), що отримав в бюрократич. сферах найменування "третій елемент". Наявність плутократії і "третього елемента" В. І. Ленін вважав особливостями бюрократії після 1861 (див. Там же, т. 21, с. 81 (т. 17, с. 366)). З кін. 60-х рр. ряд відомств на канцелярську і технічні. роботу став залучати "по найму" жінок (пошта, медичні установи, телеграф, навчальні заклади, а з 1889 навіть на лічильно-бухгалтерські та канцелярські роботи в системі Державного контролю). У 1897 в бюрократич. апараті Росії служило вже 38 тис. жінок (з них 28,9 тис. в навчальних закладах), т. е. ок. 9% від загальної кількості чиновників (бл. 440 тис.). У 1901 в Росії налічувалося ок. 0,5 млн. Чиновників (в т. Ч. 120-125 тис. Канцелярських службовців). "У жодній країні немає такої кількості чиновників, як в Росії", - писав В. І. Ленін в 1903 і порівнював Ч. з густим лісом, через к-рий "... простому робочій людині ніколи не продертися ..." (там же, т. 7, с. 137 (т. 6, с. 334)). Вступ Росії після 1861 року на шлях капіталістичного. розвитку викликало створення безлічі торг. і пром. компаній і товариств. приватних банків і ін. Вже в 70-і рр. царський пр-во не раз ставить питання про ступінь участі в цих капіталістичного. об'єднаннях чиновників окремих відомств. Положення Комітету міністрів від 9 травня 1884 "Про несумісності державної служби з приватної в торгових і промислових суспільствах і кредитних установленнях" забороняло всім чиновникам 1-3-го класів участь в подібних капіталістичного. об'єднаннях. Для деяких відомств (власної. Його імператорської величності канцелярія, мин-во імператорського двору і ін.) Ця заборона поширювалася на всіх чиновників. У спеціальному додатку до цього док-ту було названо ок. 400 посад і установ, к-які підпадали під його обмежить. дії. Це положення анітрохи не усунуло офіц. зв'язків вищих урядів. установ і чиновників з капіталістичного. об'єднаннями на грунті торгів. поставок, контрактів, позик та ін. Воно не могло припинити і неофіційних контактів чиновників з капіталістичного. об'єднаннями через родичів, підставних осіб і т. п. З вступом Росії в кін. 19 - поч. 20 ст. в епоху імперіалізму встановилися більш тісні офіційні контакти урядових органів з империалистич. монополіями, представники яких брало увійшли до складу окремих дорадчих інстанцій ряду міністерств і їх місцевих органів в якості членів рад, комітетів, присутності (по хв-вам торгівлі і промисловості, шляхів сполучення, фінансів, військового, морського, головному упр. землеустрою та землеробства ).
Формально до Ч. ставилися чл. Петерб. АН, Академії мистецтв. професора унттов, вчителі гімназій і деякі ін. діячі культури і науки, що мали класні чини і вважалися держ. службовцями. Але оскільки в більшості своїй вони не виконували функцій управління, то за соціальним станом були частиною інтелігенції.
З 70-х рр. в вищих бюрократич. сферах знову порушувалося питання про знищення чинів. Він був предметом обговорення в Комісії тисяча вісімсот сімдесят сім під перед. І. Д. Делянова, Особливої наради +1883 під перед. С. А. Танєєва і Комісії держ. наради для перегляду статуту про службу цивільної, що засідав майже 6 років (1895-1901) під перед. Е. А. Перетца і І. І. Шамшина, На останній нараді був складений і прийнятий проект нового "Статуту про службу цивільної", що враховував соціально-економіч. зміни в Росії до поч. 20 в., Проте в період предреволюц. підйому правлячі верхи не зважилися відмовитися від архаїчної, але випробуваною Табелі про ранги. В умовах зростаючого кризи самодержавства до кін. 19 в. була знову зроблена спроба общегос. централізації деяких сторін організації Ч. У 1894 при Власної його імператорської величності канцелярії був заснований Комітет про службу чинів цивільного. відомства і про нагороди, а також Інспекторський відділ. У 1898 тут же була створена Комісія для попереднього розгляду питань і припущень щодо форм обмундирування чинів гражд. відомства. Відділ виконував роль існуючого в 40-50-х рр. 19 в. Департаменту, а Комітет давав висновки на проекти змін до держ. апараті і штатах урядових установ.
Революція 1905-07 змусила самодержавство скасувати указом 5 Жовтня. 1906 обмеження в правах сільських обивателів та інших осіб колишніх податкових станів і надати право представникам усіх станів (за винятком деяких неросійських народів) служити в держ. апараті, займати чиновницькі посади. В силу класових перешкод і освітнього цензу ці можливості для робітників і селян виявилися нереальними.
Неоднорідність складу Ч. в нач. 20 в. відбивалася на політичне життя. "Благонадійності" деякої її частини. Спец. циркулярами міністри різних відомств спонукали в 1905-07 місцеві органи активніше застосовувати каральний закон 1850 до нелояльних чиновникам. Особливе визначення Сенату від 30 Квітня. 1908 підтвердило несумісність держ. служби з революційною і опозиційною діяльністю чиновників.
Верхи Ч. зберігали і після Революції 1905-07 мн. елементи і риси крепостніч. бюрократії. В. І. Ленін писав у кін. 1911 що "бюрократія рекрутується ... зі старого, зовсім старого, не тільки дореволюційного (до 1905), але і дореформеного (до 1861) помісного і служилогодворянства" і що така бюрократія "... дає чисто крепостническое, виключно крепостническое напрямок і вигляд буржуазної діяльності "(там же, т. 21, с. 58 (т. 17, с. 348)).
В період 1-ої світової війни 1914-18 Ч. Росії поповнилося безліччю воєн. чиновників, і канцелярські ланки в держ. апараті стали ширше залучати до своєї роботи жінок. У воєн.-госп. органах громадського і держ. апарату сильно виріс і зміцнів "третій елемент" (особливо у Всеросійських земському і міському союзах, Земгора і військово-пром. комітетах). В "Особливих нарадах" царські чиновники активно співпрацювали з представниками буржуазії, здійснюючи початкові етапи зрощування держ. апарату з империалистич. монополіями.
Після Февр. революції 1917 Врем. пр-во не внесло істотних змін в організацію Ч. Відмовившись під тиском мас від самодержавної форми правління, воно робило все можливе для збереження старого держ. апарату і Ч. (див. там же, т. 31, с. 286-87 (т. 24, с. 150)). Вимушене замінити деяких чиновників в окремих сферах гос. апарату (адміністрація, поліція, частково суд), воно зберегло більшості відсторонених чиновників держ. платню, заштатні посібники, значні пенсії. Основними законами для служби Ч. залишалися Табель про ранги і Статут про службу цивільної.
Ч. буржуазно-поміщицької Росії було скасовано першими декретами Рад. влади - від 10 (23) нояб. 1917 «Про знищення станів і цивільних чинів" і від 16 (29) груд. 1917 «О рівнянні всіх військово-службовців в правах".
|