Російська бюрократія і її роль у становленні абсолютизму

Міністерство освіти РФ

ГОУ ВПО ІжГТУ

Кафедра «Державне та регіональне управління»

Курсова робота

по темі: «Російська бюрократія, і її роль у становленні абсолютизму».

виконала:

студентка гр.3-51-5

Семеніхіна Н.С.

перевірив:

кандидат

історичних наук

доцент каф.

Замостьянова Т.В.

Іжевськ 2008

зміст:

1. Введення………………………………………………

2. Визначення бюрократії і коротка історія її розвитку ................................................. ......

3. Російська бюрократія і механізм її функціонування. ............ ..

4. Бюрократія і російський абсолютизм, як система управління державою.

5. Висновок .........................................................

6. Список використаної літератури .....................

Вступ.

Актуальність теми даного дослідження визначається тим, що в багатовіковій історії Російської держави є ряд маловивчених, але дуже важливих тем, однією з яких є роль бюрократії в становленні і розвитку держави. За радянських часів ця проблема була практично закрита для вчених, які розробляли лише загальні питання соціального управління. І тільки перебудовний період послужив початком ґрунтовного дослідження даної теми. Правда, багато статей в періодичній пресі, перші монографії та збірники мали характер певного емоційного настрою і антибюрократичної ейфорії. Деякі автори, зокрема, Є.І. Комаров, Л.Н. Пономарьов, В.В. Шинкаренко, Р.І. Хасбулатов і ін. Поспішали висловитися про назрілих тенденції в державному і громадському житті, висловлювали тверду впевненість швидко вирішити всі проблеми бюрократії. Якісні наукові видання в той період були скоріше винятком.
Пережитий Росією період системних суспільно-політичних перетворень з особливою гостротою ставить питання про відносини держави в особі конкретних чиновників і суспільства. Не завжди, на жаль, ці відносини побудовані на правовій основі.
Мета дослідження полягає в тому, щоб виявити і проаналізувати основи зародження, розвитку і вдосконалення російської бюрократії, її специфіку, історичний досвід і світоглядні основи, а так само її роль в становленні абсолютизму в Російській імперії.
Предметом дослідження при історичному способі є процес розвитку бюрократичної системи управління, еволюція бюрократії. З'ясування закономірностей розвитку бюрократичної системи управління
можливо лише при застосуванні конкретно-історичного методу дослідження. Необхідно чітко розмежовувати категорію бюрократії як особливого шару, що асоціюється з державними службовцями, чиновниками, які беруть участь у здійсненні функцій держави, системою здорової, нормальної бюрократичної влади і категорію бюрократизму і бюрократизированного апарату, протидіє будь-яким соціальним інноваціям, змінам, який перетворився на самодостатню організацію, яка ставить на чільне кута лише власні егоїстичні групові інтереси, ігноруючи суспільні.
Що стосується російського абсолютизму, то ця тема привертала і привертає увагу як вітчизняних, так і зарубіжних істориків і юристів. Які відповідно зі своєю ідеологією, політичним світоглядом намагалися усвідомити передумови, а також внутрішні і зовнішні причини походження та історичну значимість російського абсолютизму. Західноєвропейські історики донедавна порівнювали російський абсолютизм з Радянською державою, посилаючись на "російську винятковість", "наступність" і "тоталітаризм", тим самим знаходячи багато спільного між цими історичними та періодами нашої батьківщини у формі правління і в самій суті держави. Але "російський абсолютизм" мало чим відрізнявся від абсолютних монархій країн Західної Європи (Англії, Іспанії, Франції). Адже абсолютна монархія в Росії пройшла ті ж етапи розвитку, як і феодальні монархії цих країн: від ранньофеодальної і станово-представницької монархії - до абсолютної монархії, яка характеризується формально необмеженою владою монарха.

У даній роботі мені б хотілося розповісти про історію виникнення бюрократії в Росії, приділити особливу увагу періоду XVII-XVIII століть і пояснити деякі причини, за якими російська бюрократія поклала основу виникнення абсолютизму.

Визначення бюрократії і коротка історія її розвитку.

Бюрократія (від фр. Bureau - бюро, канцелярія і грец. Κράτος - панування, влада) - Під цим словом мають на увазі той напрям, який приймає державне управління в країнах, де всі справи зосереджені в руках органів центральної урядової влади, що діють за приписом (начальства ) і через припис (підлеглим); потім під Б. розуміють клас осіб, різко виділений з решти суспільства і складається з цих агентів центральної урядової влади.

Слово «бюрократія» зазвичай викликає в пам'яті картини канцелярської тяганини, поганої роботи, марною діяльності, багатогодинних очікувань для отримання довідок та форм, які вже скасовані, і спроб боротьби з муніципалітетом. Все це дійсно буває. Однак першопричиною всіх цих негативних явищ є не бюрократія як така, а недоліки в реалізації правил роботи та цілей організації, звичайні труднощі, пов'язані з розміром організації, поведінкою співробітників, що не відповідає правилам і задачам організації. Концепція раціональної бюрократії, спочатку сформульована на початку 1900-х років німецьким соціологом Максом Вебером, по крайней мере, в ідеалі, - це одна з найбільш корисних ідей в історії людства. Теорія Вебера не містила описів конкретних організацій. Вебер пропонував бюрократію швидше як якусь нормативну модель, ідеал, до досягнення якого організації повинні прагнути.

Іноземний термін «бюрократичний» цілком відповідає російському слову «наказним». У Західній Європі виникнення і посилення бюрократії йшло паралельно виникненню і посиленню державної влади. Поруч з політичної централізацією розвивалася і централізація адміністративна, як знаряддя і підмога першої вона була необхідна для того, щоб витіснити феодальну аристократію і старі общинні влади з усіх, по можливості, сфер управління і створити особливий клас посадових осіб, безпосередньо і виключно підлеглих впливам центральної влади . Загалом, дають себе відчувати три невигоди подібного адміністративного ладу: 1) громадські справи, що вимагають втручання держави, ведуться частіше погано, ніж добре; 2) керовані повинні терпіти втручання влади в такі відносини, де в цьому немає потреби; 3) зіткнення з органами влади рідко обходиться без того, щоб не страждала особисту гідність обивателя. Сукупністю цих трьох невигод і відрізняється той напрямок державного управління, яке зазвичай характеризується одним словом: бюрократія. Осередком її є звичайно органи поліцейської влади; але там, де вона вкоренилася, вона поширює свій вплив на все чиновництво, на владу судову і законодавчу.

Ведення будь-якого складного справи в житті, приватної чи, або громадської, неминуче вимагає дотримання відомих форм. З розширенням переслідуваних завдань ці форми множаться і «многопісаніе» сучасного управління є неминучим супутником розвитку і ускладнення державного життя. Але тим саме відрізняється бюрократія від здорового ладу адміністрації, що при останньому форма дотримується заради справи і в разі потреби приноситься в жертву справі, тоді як бюрократія дотримується форму заради неї самої і їй приносить в жертву суть справи.

Підлеглі органи влади бачать своє завдання не в тому, щоб з користю діяти в зазначених їй межах, а в тому, щоб виконувати вимоги, що пред'являються понад, тобто відписатися, виконати ряд запропонованих формальностей і тим задовольнити вище начальство. Адміністративна діяльність зводиться до письмоводство; замість фактичного виконання задовольняються написанням паперу. А так як паперове виконання ніколи не зустрічає перешкод, то вища уряд звикає ставити своїм місцевим органам вимоги, фактично нездійсненні. В результаті виходить повний розлад між папером і дійсністю.

Друга відмінна риса бюрократії полягає в відчуженості чиновництва від решти населення, в його кастової винятковості. Держава бере своїх службовців з усіх станів, в одній і тій же колегії воно з'єднує синів дворянських родів, міських обивателів і селян; але вони все відчувають себе так само відчуженими від усіх станів. Їм чуже свідомість загального блага, вони не поділяють життєвих завдань будь-якого зі станів або класів окремо.

Як учасник реальної влади, яку держава поширює на всіх без вилучення, чиновник претендує на положення виняткове в порівнянні з населенням. Але так як саме в бюрократичному державі домагання це не знаходить собі достатньої опори ні в видатного освіті, ні в політичному такті, ні в громадських заслуги чиновників, то воно і не приймає тих гідних форм, які притаманні справжньому перевазі, розумовому і моральному. У відносинах службових панує суворе поводження з середніми класами і грубе - з нижчими; у відносинах громадських помічається або повна відчуженість, або презирливе поблажливість до боязкому обивателю.

Бюрократ - поганий член громади; общинні зв'язку йому видаються принизливими, підпорядкування громадським властям для нього нестерпно. Він взагалі не має співгромадян, тому що не відчуває себе ні членом громади, ні громадянином держави. Ці прояви кастового духу бюрократії, від якого цілком відмовитися можуть лише натури виняткові, глибоко і згубно впливають на відносини маси населення до держави.

Існування бюрократії не пов'язане з певною формою правління; воно можливе в державах республіканських і монархічних, в монархіях необмежених і конституційних. Побороти бюрократію вкрай важко. Нові установи, якщо тільки вони вводяться в життя під покровом бюрократії, негайно переймаються її духом. Навіть конституційні гарантії тут безсилі, бо ніяке конституційні збори саме не керує, не може навіть давати управлінню стійкий напрямок.

Родоначальником бюрократії в Росії часто вважають Петра I, а її ствердна і остаточним організатором - графа Сперанського. Насправді вже одне «збирання Руської землі» необхідно вимагало централізації в управлінні, - а централізація породжує бюрократію.

Отже, в цьому розділі ми переконалися, що бюрократія явище вкрай негативне. Викорінити бюрократію вкрай складно, так як при появі будь-якого нового установи, воно негайно пронизує духом бюрократії і навіть конституційні норми тут безсилі.

Російська бюрократія і механізм її функціонування.

Система управління, в якій кар'єра залежить від особистих і професійних якостей, виникла ще в допетрівською Росії. Коли в 16 столітті в Московській державі почали виникати функціонально-спеціалізовані органи державного управління, «накази», то працюють в них незнатні дяки поступово стали грати не менш важливу роль, ніж знатні бояри.

Бюрократія - категорія історична.Чи не будь-яку особу, причетну до правління, можна назвати бюрократом і не всякі установи - бюрократичними. Особи, які відправляли управлінські функції, відомі і за часів Російської Правди - вже тоді існували вірники і тіуни. У наступні століття чисельність їх, як і номенклатура відправляються ними функцій, збільшувалася і ускладнювалася.

Подібно до того як монархічну форму правління на підставі певних ознак вважають абсолютистської (наявність регулярної армії, бюрократії, правильно організованої фінансової системи, певного рівня розвитку товарно-грошових відносин, що забезпечували матеріально абсолютистський режим), так і форму адміністративного устрою правомірно називати бюрократичної тільки в тому випадку , якщо в наявності система, сукупність певних ознак, а не один або декілька з них. Це - залежність чиновників від монарха, сувора ієрархія установ та посадових осіб, які керуються в своїй діяльності статутами і регламентами, однаковість структури та штатів установ і обов'язків посадових осіб, поглиблення поділу їх праці, що виражалося хоча б у такому первинному вигляді, як розмежування цивільної та військової служб, і т. д.

В узагальненому вигляді відмінності в положенні державного апарату XVII століття в порівнянні з XVIII в. відображені в присягах. У XVII столітті був відсутній єдиний текст присяги: у різних установах були свої крестопріводние записи для різних категорій посадових осіб. Для подьячих Посольського наказу і Розряду вона була не такою, як для піддячих інших наказів; свої крестопріводние записи були у думних чинів, іноземців на російській службі, донських козаків і т. д. За Петра ж був встановлений єдиний текст присяги, під якою ставили підписи як сенатори, так і канцелярські служителі: «Державних колегій у члени, такий; та інші чини цивільні, і кожен особливо », - як сказано в Генеральному регламенті. Ще більш істотно те, що в присягу Генерального регламенту введено зобов'язання, якого немає і не могло бути в крестопріводних записах XVII ст., А саме: діяти відповідно до інструкцій, регламентів і указами.

Бюрократичній системі необхідна ієрархія установ. Ієрархія установ є, мабуть, єдиною ознакою, успадкованим бюрократичною системою від урядового механізму попереднього часу: вже в XVII ст. існували Боярська дума, а також накази в центрі і воєводські хати на місцях. Однак це потрійний розподіл, особливо в його середній ланці, було позбавлено єдності принципів організації та визначення прав і обов'язків. Нормативні акти, що визначали права і обов'язки Боярської думи і наказів, були відсутні. Чи не найяскравішим прикладом відсутності суворої системи у формуванні центрального апарату є множинність принципів визначення їх компетенції: влада одних наказів поширювалася на всю країну (Помісний, Посольський-Пушкарский тощо.), Інші накази управляли певною територією (Наказ Казанського палацу, Сибірський, Смоленський і ін.); влада деяких наказів поширювалася на обмежену територію (чоти: Галицька, Устюжская і ін.) або певні галузі управління. У структуру державних установ вторгалися палацові, а також патріарші накази.

У XVII ст. посадові особи, як і урядові установи, не мали документами, які визначали їх права і обов'язки. Ми не знаємо прав і обов'язків боярина, ніж від них відрізнялися права і обов'язки окольничого, так само як і відмінностей піддячого другої статті від падаючого третьої. У реальному житті ці відмінності сучасники вміли вловити, але ці відмінності не були закріплені законодавчо, грунтувалися на звичайному праві. Тільки при абсолютній монархії посадові особи та установи від найвищих урядових інстанцій до найнижчих були наділені інструкціями та регламентами.

У XVII, як і в першій чверті XVIII ст., Урядові установи і персонал, їх обслуговував, ділилися на два рівні: вищий, правлячий, і нижчий, виконавський. Роль вищого рівня в XVIII в. виконувала правляча бюрократія, що засідала в Сенаті. Вона істотно відрізнялася від правлячої верхівки XVII ст., Яка засідала в Боярської думи. При комплектуванні останньої керувалися принципом породи кандидатів і спорідненості з царською прізвищем - батько і брати дружини царя зводилися в думні чини. У думу посилав своїх представників обмежене коло аристократичних прізвищ, причому думний чин за небагатьма винятками був довічним. Боярина цар міг призначити воєводою якогось повіту, поставити на чолі наказу або, нарешті, відправити виконувати будь-яке доручення за кордон. Такий боярин, не беручи участь в засіданнях Думи, що не втрачав свого чину. Випадків, подібного до того, що стався з князем і боярином В. В. Голіциним, фаворитом царівни Софії, які опинилися на засланні і втратили не тільки чину, але і земельних володінь, в XVII ст. було небагато.

Думні чини, особливо бояри і окольничі, користувалися значною економічною незалежністю від верховної влади - вони забезпечувалися землею і селянами. У 1678 р 45 бояр, 27 окольничий, 19 думних дворян і 8 думних дяків володіли 11% дворів, що належали всім світським феодалам Росії. З бояр князь Н. І. Одоєвський володів 1397 дворами, князь Я. Н. Одоєвський і того більше -1989 дворами, князь І. А. Воротинського - 4609 дворами! Безбідне життя цим і їм подібним боярам і окольничим забезпечували тисячі селян-кріпаків, що забезпечували пана необхідними життєвими ресурсами, незалежно від того, які обов'язки він виконував і де знаходився - в столиці або за її межами.

Інша справа Сенат і сенатори. При призначенні сенатором (як, втім, і на інші посади) цар керувався іншим принципом - службової придатності. Якщо боярський син зі звичною послідовністю долав щаблі службової драбини і в кінцевому рахунку досягав найвищого чину, приходячи на зміну батькові, то права стати сенатором домагалися особи, котрі володіли особистими перевагами; заслуги ж предків до уваги не бралися. Вище всього цінувалися розум, службове завзяття, освіта і т. Д. Нові критерії службової придатності породжували нових людей у ​​верхньому шарі урядового механізму. Це була нова знати, що починала свій родовід вельмож з часів Петра, цілком зобов'язана своєю кар'єрою царя.

Але сенатора від боярина відрізняла ще одна особливість: боярин - чин, сенатор - посаду. Особа, з яких-небудь причин вибившее зі складу Сенату, втрачало звання сенатора. Отже, в наявності велика залежність сенатора від верховної влади. Ця залежність правлячої бюрократії від царської влади в ще більшій мірі простежується в економічній області. Якщо в XVII в. благополуччя вельмож забезпечувалося їх власними кріпаками, то в XVIII в. сенатори, як і інші чиновники, отримували грошову платню. Припинення служби тягло за собою припинення видачі платні; перекещеніе по службі, пов'язане зі зниженням або підвищенням, також позначалося на розмірі платні.

Для бюрократичної системи управління характерні однакові структура і штати місцевих і центральних установ. Цього не можна сказати ні про Боярської думи, ні про накази. Історик може встановити, чим займалися той чи інший наказ і навіть Боярська дума, тільки емпіричним шляхом, тобто вивченням їх діяльності: сліди діяльності цих установ, відображені в документах, дозволяють встановити їх компетенцію.

Лише в петровський час всі установи були забезпечені інструкціями, регламентами та штатами. Створюється зовні струнка система управління, яку сучасники уподібнювала часовим механізмом. Як в ньому все гвинтики і коліщатка знаходяться у взаємодії, виконуючи певне навантаження, так у державному устрої - чітка система співпідпорядкованості установ і поділу функцій.

Уніфікація та регламентування вели до спеціалізації чиновництва і дроблення обов'язків посадових осіб. Головним показником зростання поділу праці є відмежування військової служби від громадянської. У XVII ст. військова та цивільна служба поєднувалися в одній особі. Вважалося, що знань і досвіду боярина цілком достатньо, щоб з однаковим успіхом справлятися з військовими, дипломатичними та адміністративними функціями. Так, В. В. Голіцин, досвідчений дипломат, але позбавлений здібностей воєначальника, все ж був поставлений на чолі військ, які брали участь в двох невдалих Кримських походах. Ратний людина XVII ст. на схилі своєї військової служби, вважаючи, що він вже вичерпав сили на цьому поприщі, звертався з проханням до царя перевести на службу цивільну, щоб «погодувати» на посаді воєводи, анітрохи не сумніваючись, що його досвіду і знань дістане для управління повітом.

Регулярна армія, створена за Петра, була розрахована на обслуговування її ієрархією військової бюрократії - професійно підготовленим офіцерським корпусом. Військова служба якщо і поєднувалася з іншою, то тільки з дипломатичної, але таке поєднання визначалося їх природної взаємозв'язком.

До проявів росту спеціалізації відноситься дроблення посад, що спостерігалося в усіх підрозділах бюрократичної системи. Замість голови наказу, фактично розпоряджався його діяльністю, створюються колегії зі своєю ієрархією посадових осіб: президент, віце-президент, радники і асесори. Ще більш докладний поділ праці в нижчому ешелоні; з'являються раніше не існували посади виконавців розпоряджень верхівки бюрократії - протоколісти, актуаріусом, секретарі та ін.

Чисельність бюрократії до кінця царювання Петра якщо й збільшилася, то незначно. Це пояснювалося перерозподілом посадових осіб між сферами управління і вдосконаленням всієї системи державного управління. Так, якщо в Боярської думи до кінця сторіччя насчітииалось трохи більше 100 членів, то в Сенаті засідав дев'ять осіб. Присутність колегії складалося з десяти членів замість двох-трьох в наказах. Зате наказів в кінці століття було 44, а колегій і рівних з ними установ - дванадцять. Нівелювання відбулася і в обласній адміністрації: при Петрові на місцях виникли не існували в XVII в. губернські і провінційні установи, а разом з ними і їх штати.

Однак сама по собі чисельність посадових осіб не може служити головною ознакою бюрократичної суті управлінського апарату. Кількість людей, зайнятих в управлінні, важливо лише в тому відношенні, що мінімум їх має забезпечити дію бюрократичної системи. Кількісний показник в бюрократичній системі має таке ж значення, як чисельність населення в суспільному розподілі праці, - для цього теж необхідний мінімум осіб, які беруть участь у виробництві. Лише після виникнення бюрократії починається її розширене відтворення.

Особливе місце у формуванні бюрократії належить Табелі про ранги 1722 року. Окремі положення цього нормативного акта діяли задовго до її оприлюднення. Так, при підборі соратників Петро керувався не породою, а принципом службової придатності. Поява в оточенні царяятакіх видатних сподвижників з осіб далеко не родовитих, як Меншиков, Шафиров, Ягужинський і ін., Відноситься до кінця XVII - наччлу XVIII століття. Так само такі посади, як канцлер і віце-канцлер, теж з'явилися в побуті раніше тисячі сімсот двадцять дві г.- відразу ж після Полтавської вікторії.

Значення Табелі про ранги полягає в тому, що вона привела в систему і уніфікувала всі чини імперії на всіх трьох теренах державної служби: сухопутної, військово-морський і громадянської - від прапорщика на військовій і колезького реєстратора на цивільній до генерал-адмірала, фельдмаршала і канцлера .

Табель зобов'язувала усіх служити і оголосила службу єдиним джерелом отримання відповідного рангу і його подальшого підвищення: «Ми для того нікому якого рангу не дозволяємо, поки вони нам і отечеству жодних послуг не покажуть і за оні характери не отримають». Всі 14 рангів, що становлять Табель, були щаблями службової ієрархії, за якими при належному завзятті і здібностях міг просуватися чиновник в будь-якій галузі служби.Табель про ранги відкривала доступ до лав дворянства особам «підлого» походження: дослужився до першого офіцерського чину ев військової служби та VIII рангу на цивільній отримували спадкове дворянство і все що виникали з цього привілею. Відбувалося обюрокрачіваніе дворянства і одворянивание бюрократії.

У роки адміністративних реформ Петра 1 склався новий механізм управління країною.Від попереднього його відрізняли дві ознаки: раціоналістичне початок і початок бюрократичне. Раціоналізм проявлявся в чіткому розмежуванні прав та обов'язків між центральними установами. В основу розмежування було покладено галузевий принцип. В результаті була створена струнка система органів управління, компетенція яких поширювалася на всю країну.

Наказовомусистема, практично позбавлена ​​системності, була замінена колегіальної. Бюрократичне початок виражалося у створенні ієрархії однакових установ, керувалися у своїй діяльності регламентами, інструкціями та настановами. Регламентації піддавалася не тільки робота установ, але і кожен крок посадової особи, Регламентовано було і рух паперів, документів.

Цар в оформилася абсолютистської системі користувався необмеженою владою. Вся чиновні рать від копіїста до вельможі перебувала в залежності від монарха. Цю залежність в порівнянні з попереднім часом посилювали переклад чиновників з натурального на грошове утримання та введення нового критерію службової придатності. У той же час ця рать придбала більшу, ніж раніше, самостійність, в силу тих самих регламентів, статутів і настанов, які з такою ретельністю розробляв Петро. Бюрократія перебувала в залежності від царя, а й цар відчував величезний вплив бюрократії, оскільки вона повинна була виконувати його волю, окреслену указами.

Контроль за діяльністю державного апарату повинен був звести незалежність державного механізму до мінімуму. Для досягнення цієї мети, що опинилася ефемерної, Петро створив два інститути контролю - фіскальну службу і прокуратуру. Робили вони спільну справу - контролювали бюрократичний апарат, але різними засобами: прокурорський нагляд здійснювався в стінах канцелярій, фіскальний - переважно за їх межами. Відмінність, далі, складалося і в формах комплектування інститутів: якщо прокуратура була повністю бюрократичним установою, вакансії в якому заповнювалися призначеними царем чиновниками, то в нижчому ланці фіскального нагляду іноді простежується виборний початок, коли мова йшла про фіскалам від посадского населення. Контролюючі функції мали обмежене значення. Інакше і не могло бути в державі з монархічним устроєм, де не народ, а бюрократія правила і себе ж контролювала.

Нова система управління була кроком вперед в державному будівництві: вона замінила архаїчну наказовому систему, будучи одним з найважливіших елементів європеїзації Росії, і, нарешті, в умовах феодального правопорядку поклала початок законності. Даючи загальну позитивну оцінку адміністративним нововведень, не слід забувати і про їх негативні сторони. Так, уніфікація управління знищувала особливості організації влади на окраїнах держави (Дон) і ігнорувала специфіку управління територіями, населеними неросійськими народами. Приклад з іншої сфери: за Петра особистісний початок придбало імпульси для свого розвитку, і в той же час кріпосницький режим безжально придушував це ж особистісний початок у багатомільйонної маси селян.

Настільки ж неоднозначною повинна бути оцінка складалася при Петрові бюрократії. Без бюрократії не могло існувати жодна держава нового часу, яку б форму правління вона мала. Наявність бюрократії, як про те свідчить історичний досвід Росії XVIII в., Навіть в роки лихоліття, коли трон займали сірі особистості, позбавлені ініціативи і здібностей до державної діяльності, дозволяло країні в силу інерції рухатися вперед, правда, повільніше, без колишнього блиску, але в раніше заданому напрямку.

Існування бюрократії ще не означало абсолютного зла. Все питання - в якій мірі бюрократії вдалося обособітьсяяот решти суспільства, здобути незалежність від нього і якою мірою її діяльність піддавалася контролю з боку суспільства. Віддамо належне Петру Великому - він розумів наявність вад, притаманних бюрократії, і намагався подолати їх, однак пользовалсяясредствамі, які не могли принести очікуваного ефекту: бюрократію він контролював бюрократичними ж засобами.

Традиційно при аналізі та оцінці державного управління в ньому виявляється і відзначається наявність бюрократизму. Прояви останнього стали мало не національною рисою російського державного апарату. Про бюрократизм миколаївської Росії різко писав маркіз А. де Кюстін (1839 г.). Пізніше, в пореформений період (1882 г.) Р.А. Фадєєв констатує, що "історичний розвиток, що виразилося у кожного європейського народу різноманітними формами суспільного устрою, поглинене в Росії єдиною і винятковою формою - розвитком бюрократичної опіки до крайньої межі, тобто механічним ставленням уряду до поточної народного життя і навпаки". У 1905 році Л.А. Тихомиров назвав передував сорокарічний період "бюрократичної узурпацією" і підкреслив, що "при безмірному кількості" справ "всепроникного бюрократичного ладу, що скасовує самостійну роботу громадян і нації, свідоме участь у всіх цих мільйонах справ фактично зовсім неможливо. Насправді, верховна влада не може ні знати, ні обговорити, ні перевірити майже нічого. Тому її управітельной роль робиться лише уявною. Поглинена ж особисто в ці мільйони дрібних управітельних справ, вона не має можли ності їх контролювати. В результаті - єдиною дійсною владою країни є канцелярія.

«Приказні» чиновники сильно відрізнялися від змальованого Вебером ідеального західного чиновника (табл. 1). Багато з цих особливостей стійко зберігалися і в наступні століття.

Новий імпульс розвитку бюрократії в Росії було дано реформами Петра I, який прагнув, орієнтуючись на досвід країн Західної Європи, замінити потомствених бояр професійними чиновниками. Вищими бюрократичними органами стали Сенат, який прийшов на зміну боярської Думі, і колегії, які замінювали колишні накази. Прагнучи законодавчо зафіксувати відбуваються з апаратом управління зміни, Петро I підписав Генеральний регламент колегій (1720). Цей документ містив правила функціонування державного апарату як бюрократичної організації: вибудовував ієрархію, встановлюючи підпорядкованість нижчестоящих установ вищим, закріплював знеособленість взаємин за допомогою зв'язків між інстанціями тільки письмовим чином, встановлював спеціалізацію і обов'язки всіх службовців. Додаткова опрацювання принципу ієрархії була проведена за допомогою Табеля про ранги (1722), який встановлював ієрархію службовців і правила просування по службовій драбині. Нарешті, в 1763 повсюдно було введено регулярне платню для чиновників.

Хоча Росія завжди вважалася країною бюрократів, їх частка в загальній чисельності населення була невелика (табл. 2) - нижче, ніж в розвинених країнах Західної Європи. За своїми характеристиками бюрократія імператорської Росії тяжіла до східного варіанту: була підконтрольна вищим чиновникам, але не суспільству, відрізнялася корумпованістю і невисокою ефективністю. Крім того, в російській бюрократії неформальні відносини часто виходили на перший план, з-за чого була відсутня як чітка професійна спеціалізація, так і залежність просування чиновника по службі від службової компетентності.

Наприкінці даної глави, хотілося б відзначити, що до Петра I в Росії не існувало чіткої ієрархії служивих людей, не було відомо конкретних функцій кожного служивого людини. З появою Табелі про ранги вся ієрархія стала чітко розмежовано.

Бюрократія і російський абсолютизм, як система управління державою.

В результаті розвитку товарно-грошових відносин і інших причин, зазначених вище виникла можливість утримувати громіздкий бюрократичний державний апарат і численну армію. У XVII ст. відбувається зростання ролі помісного господарства в економіці країни і відповідно підйом політичного значення дворянства. У період становлення абсолютизму монарх спирався на дворянство в боротьбі з боярською і церковною опозицією, яка виступила проти посилення царської влади. Абсолютизм робив усе, щоб консолідувати клас феодалів, зміцнити тим самим свою соціальну базу. Цьому багато в чому сприяли розпочате ще в Соборному Уложенні 1649 р рівняння в правове становище маєтку і вотчини, завершене в 1714 р Указом Петра I про єдиноспадкування, а також скасування місництва в 1682 р і видання в 1722 р Табеля про ранги. В результаті світські феодали були перетворені в єдиний стан, що отримало за Петра I назва «шляхетства», а в подальшому іменується дворянством. Всі командні посади в державному апараті заміщалися представниками дворянства.

«Зміцнення панування феодалів, а також положення купецтва йшло за рахунок нещадної експлуатації трудящих мас і приводило до загострення класової боротьби з країні.Повстання селян, виступи низів посадского населення, боротьба пригноблених народів - все це змусило панівний клас перейти до створення абсолютної монархії, при якій він міг ефективніше придушувати будь-які виступи народу ». Для цього абсолютистська держава широко використовувало армію, поліцію і суд, і інші державні органи. Обставиною, що сприяв остаточному становленню абсолютизму, була боротьба всередині самого пануючого класу феодалів, між духовними і світськими феодалами, між боярами і дворянами. Основною функцією армії було все-таки не внутрішнє підтримання порядку як це випливає з класового підходу до проблеми, а зовнішня (охорона кордонів, захист від нападу, ведення воєн), яка прямо випливає з особливостей досліджуваного хронологічного відрізка.

Однією з характерних сторін оформлення абсолютистського держави є бюрократизація державного апарату. Складання бюрократичного апарату мало два напрямки: «1) Створення системи управління зі складною структурою підпорядкованості установ, суворим поділом функцій управління, одноосібним рішенням питань при колегіальності їх підготовки; системи, приводила до панування канцелярії, в якому головним було паперова листування, а не сама справа ... 2) Створення привілейованого кола, що здійснює це управління, тобто шару чиновництва, підлеглого тільки верховної влади, цілком залежала від неї у своєму службовому становищі і майнове забезпечення . Чиновницька каста до певної міри користувалася привілеями панівних класів, однак, після свого оформлення не входила до їх складу, так як не складалася на чолі виробництва. Це надавало бюрократичному апарату видимість надкласовості ».

Бюрократизація управлінського апарату Росії протягом XVI-XVIII ст. йшла паралельно з переростанням централізованої держави в абсолютистська і залежала від цього процесу. Складання бюрократичної касти в Росії в зазначений період було нерозривно пов'язано з долею служивого населення, з його поступовим оформленням з привілейованого стану в панівний клас дворянства, зі складу якого відособлювалася бюрократична група.

Формування чиновництва як касти охоплює в основному XVI-XVIII ст. і може бути розбите на два періоди: 1) період служивий бюрократії з середини XVI до початку XVIII ст .; 2) період дворянської бюрократії з початку XVIII ст.

«У XVII в. відбувається подальша централізація і бюрократизація органів центрального і місцевого управління. Розквіт наказовий системи в центрі і введення воєводського управління на місцях і створили до кінця століття передумови для утворення апарату абсолютистського держави ». Протягом XVII ст. зберігалися дві основні групи осіб, зайнятих в системі державних установ: по-перше, це були представники старої знаті і різних верств служивого населення, що несли як військову, так і цивільну службу; по-друге, прикази люди, які були фахівцями в області наказного діловодства.

Оплата праці чиновництва була досить високою. Для великого і частини середнього дворянства, що знаходився на державній службі, це платню, як правило, було тільки як доповнення до основних доходів від кріпосницького господарства. Дещо в іншому становищі опинилося середнє місцеве (а також столичне) чиновництво. У відправленні цивільної служби в місцевих органах, за свідченням сучасників брало участь, як раніше середнє дворянство, прибутковість маєтків якого була невисока і державне жалування, для яких становило значну частину їх бюджету. Нарешті, державне платню стало в кінці XVIII в. основним засобом існування для чиновників (які не мали земельної власності) і канцелярських службовців.

Таким чином, абсолютистська держава змогла оформити і взяти на службу армію і бюрократичний апарат у зв'язку з тим, що ці дві структури були економічно прив'язані до держави і без нього існувати не могли. Однією зі сторін трансформації станової монархії в абсолютну були зміни в складі, положенні наказових людей у ​​міру зживання земських установ і розвитку наказного початку в системі державного управління.

Розвиток воєводського-наказного управління в 20-30-х рр. наражалося на невдоволення станів. У чолобитних і на засіданнях земських соборів в 30-40-х рр. представники столичного і місцевого дворянства, городян одночасно з вимогою законодавчого оформлення прав і привілеїв виступали на захист станово-представницького принципу формування апарату управління проти наказного і особливо з критикою верхівки наказовій групи. У зверненні до адвоката І.А. Бутурліна висувалася навіть ідея перетворити Земські собори з тимчасового на постійно діючу станове, а не бюрократичну установу. Негативна реакція станів на посилення ролі наказових людей зажадала законодавчого оформлення цієї служби. У 40-і рр. XVII ст. виходить ряд законодавчих актів загального характеру (вони стосувалися кількості і джерел комплектування подьячих), в результаті чого відбувається зміна панування норм звичаєвого права загальними законодавчими нормами, визначальними приказную службу.

Соборне укладення 1649 р закріпило і дало поштовх подальшому розвитку наказного початку в державному управлінні. У 40-і рр. відбувається зміна поколінь дяків, зміна вигляду дьяческого чину в зв'язку з приходом осіб, чия кар'єра розвивалася при новій династії. Серед суддів наказів відбувається скорочення знаті, але не падіння її ролі, так як в руках особливо наближених до царя бояр концентрується керівництво кількома наказами. Протягом усього XVII ст. триває трохи санкціонований зверху зростання Подьяческая штатів. Він диктувався ускладненням державного управління і внутрішніми потребами наказових установ, відбувався з ініціативи наказових суддів і дяків. "Подьяческая множення" було головним болем уряду, так як вело до постійного зростання державних витрат. Спроби періодично урізати платню приводили до погіршення їх матеріального становища і зростання зловживань, але не зменшувало чисельності наказових людей. Настільки ж малоефективним виявлялося встановлення "зазначеному числа" для наказів та проведення систематичних "розборів" піддячим.

Зупинити зростання їх числа виявилося неможливо. Найбільше зростання всього розряду московських приказних людей падає на 70-е рр. - число дяків доходить до 75, а подьячих - до 1447 осіб (співвідношення 1 до 19,5), а в 1698 г. - 86 дяків і 2648 подьячих (співвідношення 1 до 30). Основна маса (1824 чол.) Подьячих була сконцентрована в наказах загальноросійського значення. Як зазначалося в одній з чолобитних, "а молоді де піддячі повні накази, іншим де і сидіти ніде, стоячи пишуть".

У регіонах також слабшають традиції, характерні для установ станово-представницького типу, і витісняються наказовий системою. Зростання чисельності подьячих не задовольняв потреби в них. Про це свідчать не тільки численні скарги воєвод на збільшення обсягів наказових справ і брак штатів, але і чолобитні місцевого населення. Так, служиві люди р Шацька відзначали брак подьячих в наказовій хаті: "А у яких у нас, холопів твоїх, трапляються всякі справи, і нам від тово чінітца велика проїсти і тяганина, тому що одному піддяч у таких великих справ бути неможливо". У зв'язку з постійно зростаючою потребою в кадрах для наказовий роботи починається організація професійної підготовки в наказах, зокрема в помісному, де були найчисленніші штати. Все прикази люди незалежно від їх походження були включені в структуру служивого стану російського суспільства, користувалися відповідними правами і привілеями. Але займали прикази люди в ньому особливе місце, створюючи свою систему чинів, паралельну загальної, але не пов'язану з родовитістю походження. Для наказовій чиновної драбини на відміну від служилой характерна відсутність внутрішніх бар'єрів між окремими чинами, що формально відкривало можливість просування по службі аж до думного дяка.

До середини XVII ст. відбувається виділення цивільної служби зі служби взагалі, яка була переважно військової. Це знайшло відображення у змінах, які зазнали присяги наказових людей, що даються при зміні царя всім населенням і окремими особами при вступі на посаду або підвищення чину. З 1598 р загальні присяги (крестопріводние записи) для всієї маси служивого населення доповнювалися Приписами думним чинам, стольникам, дяків, піддячим і т.д. Тексти загальної присяги були в достатній мірі стійкі, закріплюючи спадкоємність влади протягом XVII в. Приписами ж постійно ускладнювалися і конкретизувалися для різних чинів і посад з урахуванням змін їх службових обов'язків. Дяки і піддячі присягали "кожну справу делати і судити справді", не займатися казнокрадством, "обіцянок і поминок ні у кого ні від чого не імать", не розголошувати державних таємниць; і т.д. Зміст Приписами, розташування окремих пунктів змінювалося в залежності від внутрішнього і зовнішнього становища держави, при цьому поступово поняття служби государю відтісняється поняттям державної служби. Так, в Приписами 1626-1627 рр. думні дяки зобов'язувалися не тільки «не змовлялися" на царя і його сім'ю, а й "лиха ніякого Московської держави ніяк не хотіти". Разом з тим для наказових людей зберігалося подвійне розуміння їх служби. З одного боку, за загальною присяги вони були зобов'язані нести службу царю, в основному військову, як все служиві люди. З іншого боку, спеціальними Приписами їх служба визначалася як робота в державних установах, тобто була цивільною службою. Таким чином, обов'язки наказових людей розділилися до середини XVII ст. на "государеву службу" (розглядалася як почесна - в полках, посольствах) і "приказную роботу" (поточна робота в наказах і наказових хатах - непочесні, з відтінком підневільності). Термін "наказовому робота" ніколи не застосовувався до думним дяків. З 60-х рр. в документах чітко розділяється виконання дяками і Подьячий служби і наказовий роботи ( "працюю тобі, великому государю безперестанку, і на твоїх, государевих, службах я, холоп твій, був 3 роки"), при цьому остання стає основною і визначальною.

Навколо наказовий роботи складається громадянська служба як галузь державної служби. Проявом цього процесу було становлення державних посад. Спочатку вони збігалися зі служилої ієрархією чинів: дяки (думні, прикази) і піддячі чини визначали ієрархічне становище всередині станової групи і сферу діяльності: думні дяки - верховне управління, прикази дяки - середня ланка керівництва центральними і місцевими установами, піддячі - підлегле становище в одному з установ. У міру зростання чисельності наказових чинів в установах починають мати відчутні відмінності їх положення і функції. Щоб уникати непорозумінь між особами з однаковими чинами в одній установі, дублювання в роботі, треба було визначення положення ( "місць") дяків однієї установи відносно один одного. "Місця" дяків в наказі визначалися часом отримання чину ( "сидіти йому, хто з них преж в чину"), що встановлювала їх службову підпорядкованість і поділ на "великих" і "інших" Подібний градація погоджувалася з розміром платні, джерелом його забезпечення і свідчила про процес бюрократизації апарату управління.

Найактивніше аналогічний процес розвивався в Подьяческая середовищі. Він проявлявся в ускладненні структури цієї наказовій групи. У центральних і частково місцевих органах склалося кваліфікаційне поділ подьячих на три розряди (статті): першу (старих), другу (середніх) і третю (молодих). Спочатку такий розподіл було внутрішньою справою окремих установ, а в другій половині XVII ст. набуває офіційний характер і контролюється розрядним наказом. Усередині статей також складається докладний поділ. Про посилення посадових елементів в положенні Подьяческая групи свідчить також існування категорій подьячих з пріпісью- вища Подьяческая посаду, на яку призначалися досвідчені старі піддячі і піддячих з справой- в наказах вони комплектувалися з піддячих середньої статті, а на місцях складали верхівку цієї станової групи і призначалися зі старих подьячих наказових хат. Крім того, йшов процес спеціалізації подьячих на тому чи іншому виді діяльності державної установи. Падіння ролі помісного платні в забезпеченні наказовий служби вело до зростання значення грошового платні, а нерегулярність виплат - до збільшення неверстаних подьячих, тобто до розширення "доходів від справ", які визначали майновий стан наказових людей і вели до розкладання колишньої структури служивого стану, поляризації дворянської і недворянських частин.

Бюрократизація наказовій групи активніше розвивалася знизу вгору, від подьячих до дяків.В результаті складається новий тип наказного людини, зобов'язаного своєю кар'єрою, добробутом особистим якостям, досвіду, кваліфікації та прихильності вищестоящої адміністрації або царя. У той же час процес бюрократизації на місцях відставав в якісному і кількісному відносинах від того, що відбувалося в центрі і від потреб зміцнюється на рубежі XVII - XVIII ст. абсолютизму.

При царя Федора Олексійовича був розроблений проект Табелі про ранги вищих посад в органах управління і армії. Проект передбачав поділ військової та цивільної служби. Він носив аристократичний характер, вибудовуючи ієрархію членів боярської Думи як правлячої еліти: перший ранг належав верховному судді, другий - воєводі при царському дворі, третій - наміснику Володимира, головуючому в боярської Думі і т.д. (Всього 5 чинів). Частина посад носила візантійські назви. Проект був погоджений з патріархом, але після смерті Федора Олексійовича до нього більше не поверталися.

На початку XVII ст. несприятливе поєднання внутрішніх і зовнішніх чинників призводить до розпаду російської державності. Відновлення станової монархії у формі самодержавства відбувається на основі принципів теорії "симфонії влад" - двуединства духовної і світської влади. Відновлення державності в умовах мобілізаційного типу розвитку призводить до поступового руйнування принципів соборності і "симфонії влад" - відмирання Земських соборів, змін у функціях і компетенції боярської Думи, церкви, обмеження місцевого самоврядування. Відбувається бюрократизація державного управління, і на основі наказовий роботи починає складатися громадянська служба як галузь державної, раніше переважно військової служби.

До кінця XVII в. система державного управління станової монархії вступає в складний етап модернізації всієї політичної системи країни, її інститутів і управлінського апарату з запозиченням елементів європейського досвіду, раціоналізму, але в цілому на своїй власній цивілізаційної основі. Темпи цієї модернізації з її протиріччями не встигали за зростаючим ускладненням завдань державного управління, зростанням території, процесом станової трансформації суспільства та новими геополітичними завданнями. На порядку денному стояла проблема докорінної реорганізації всієї системи центрального і місцевого управління, яка б визначила остаточний вибір між розвитком самодержавства як виразника станових інтересів і затвердженням абсолютизму.

Висновок.

У даній роботі було розказано про роль російської бюрократії в становленні абсолютизму. Я провела дослідження в ході якого виявила ряд причин по яким бюрократія стала родючим грунтом для розвитку абсолютизму в Російській імперії. Я розібрала проблему бюрократизму, розповіла про походження термінів цих структур; визначила їх сутність; вивчила безліч точок зору і поглядів на проблему даних структур.

Мною було вивчено величезну кількість літератури на обрану тему. У своїй роботі я постаралася максимально ємко, чітко і якісно викласти все знання, отримані мною в процесі вивчення матеріалів з даної проблеми.

Однією з основних причин можна назвати той фактор, що бюрократизація наказовій групи активніше розвивалася знизу вгору, від подьячих до дяків. В результаті складається новий тип наказного людини, зобов'язаного своєю кар'єрою, добробутом особистим якостям, досвіду, кваліфікації та прихильності вищестоящої адміністрації або царя.

Наступною причиною були зміни в складі, положенні наказових людей у ​​міру зживання земських установ і розвитку наказного початку в системі державного управління. Ще однією важливою причиною була боротьба всередині самого пануючого класу феодалів, між духовними і світськими феодалами, між боярами і дворянами.

У даній роботі обґрунтовується висновок про те, що протягом століть Росія безвідносно від форми державного правління, по суті, була бюрократичною державою, в якому, ні цар, ні інший правитель, а чиновник і чиновницько-бюрократичний апарат були головними дійовими особами держави.

Список використаної літератури.