Соціальні реформи в Росії: підсумки і найближчі перспективи
Навесні 1997 року, коли російський уряд приступило до роботи в оновленому складі і посади перших заступників В. Черномирдіна зайняли А. Чубайс і Б. Нємцов, реформування соціальної сфери було проголошено одним з пріоритетних напрямків. В цьому немає нічого дивного: на той час соціальні витрати (з урахуванням дотацій громадському транспорту і житлово-комунальну-ному господарству) становили понад половини всіх витрат консолідованого бюджету та позабюджетних фондів.
Загострення бюджетної кризи, чітко помітне на той час, значною мірою було зумовлено нереформованістю галузей соціальної сфери, де масштаби неефективного та соціально невиправданого витрачання коштів досягли гігантських масштабів. Стало очевидним, що без проведення глибоких структурних реформ у соціальній сфері неможливо подальше поліпшення загальноекономічної ситуації в країні. Разом з тим, озираючись на минулий рік, доводиться визнати, що уряду так і не вдалося на практиці приступити до здійснення глибоких структурних перетворень в галузях соціальної сфери, пов'язаних зі зміною механізмів їх фінансування. Чому так вийшло і які уроки треба зробити з досвіду 1997 роки?
Можна сказати, що постсоціалістичні країни з перехідною економікою демонструють три моделі соціальної політики. На мій погляд, звернення до цих моделей дозволяє краще зрозуміти характер проблем, з якими Росія стикається сьогодні в соціальній сфері.
Перша модель характерна для країн Центральної Європи (перш за все Польщі, Угорщини та Чехії). Ці країни порівняно легко і швидко подолали період фінансової нестабільності в самому початку перехідного періоду і уникли період затяжний високої інфляції. Вони змогли уникнути різкого зниження податкових надходжень, породжуваного тривалої високою інфляцією (ефект Танці), і завдяки цьому зберегли державні доходи на порівняно високому рівні (40-50% ВВП).
Такий рівень надходжень до бюджету і позабюджетні фонди дозволив більшості цих країн не тільки запобігти зниженню, а й домогтися істотного зростання соціальних витрат у відсотках до ВВП [1, 2]. Разом з тим, як показує ряд досліджень [3, 4], рівень податкових вилучень тут виявився істотно вище, ніж в країнах з порівнянним рівнем економічного розвитку. Це перетворилося на суттєва перешкода для досягнення високих темпів економічного зростання і скорочення відставання від розвинених країн.
Зниження податкового тягаря в цих країнах вимагатиме в тому числі і зменшення асигнувань на соціальні цілі, оскільки значна їх частина, як і в більшості країн перехідної економіки, використовується неефективно. І проведення структурних реформ, які забезпечують раціоналізацію соціальних витрат, створює умови для скорочення даних асигнувань без шкоди для рівня реальної соціальної захищеності населення. Однак саме в силу відносно благополучною економічної ситуації, що склалася завдяки тому, що тут змогли уникнути глибоких фінансових потрясінь на початку переходу до ринку, соціально-політичні умови для проведення структурних реформ виявляються не цілком сприятливими. У ситуації відносного економічного благополуччя складно сформувати політичний консенсус навколо масштабних структурних реформ, які, забезпечуючи умови для більш швидкого зростання рівня життя в середньостроковій перспективі, ущемляють інтереси впливових соціальних груп на ранньому етапі їх проведення. Таким чином, в даній групі країн структурні перетворення в соціальній сфері, швидше за все, будуть проходити повільно і непослідовно. У довгостроковій перспективі це може негативно позначитися на темпах економічного зростання і зростання рівня життя населення.
Друга модель соціальної політики країн перехідної економіки діаметрально протилежна першій. Вона характерна для тих держав, які пережили тривалі періоди високої інфляції і в повній мірі відчули на собі ефект Танці у вигляді різкого падіння податкових надходжень у відсотках до ВВП. До їх числа відносяться перш за все республіки Закавказзя і Середньої Азії. До кінця періоду високої інфляції рівень доходів розширеного уряду у відсотках до ВВП в більшості з них знизився в 2-7 разів у порівнянні з дореформений рівнем і коливався в межах 5-25% ВВП [1, 5]. Податкові вилучення у відсотках до ВВП в цих країнах продовжували залишатися на низькому рівні навіть після завершення фінансової стабілізації.
У відповідності зі зниженням загального обсягу державних доходів відбувалося і скорочення витрат на соціальні цілі. Як правило, воно не супроводжувалося цілеспрямованими заходами структурного характеру, що забезпечують більш раціональне використання наявних коштів, і тому відбувалося болісно, з чималими політичними і соціальними витратами. У ряді випадків, наприклад у Грузії і Таджикистані, цілі галузі соціальної сфери практично втратили державного фінансування і повністю залежали від недержавних джерел надходження грошових коштів. Разом з тим, як показує приклад житлової і пенсійної реформи в Казахстані та одноразової підвищення на 5 років пенсійного віку в Грузії, соціальні реформи структурного характеру в ситуації настільки глибокої кризи всієї соціальної сфери вже не стикаються з серйозним політичним опором і при наявності достатньої волі керівництва країни можуть здійснюватися швидко і послідовно.
Положення, в якому опинилася Росія до початку 1997 року, ілюструє третю, проміжну модель соціальної політики в перехідній економіці. За період високої інфляції надходження з консолідований бюджет і позабюджетні фонди в Росії скоротилися у відсотках до ВВП на відносно невелику величину: з 36,8% ВВП в 1992 році до трохи менше 33% ВВП в 1997 році. Зусилля уряду, спрямовані на досягнення фінансової стабілізації за рахунок скорочення бюджетного дефіциту, призвели до того, що державні витрати зменшилися за той же період приблизно на 10% ВВП, тобто в набагато більших масштабах, ніж доходи. Витрати на соціальні цілі скоротилися в реальному вираженні. Однак у зв'язку з різким збільшенням частки соціальних витрат у сукупних витратах розширеного уряду їх рівень у відсотках ВВП не тільки не знизився, але навіть дещо зріс. Можна сказати, що відмінною рисою соціальної політики перших років широкомасштабних перетворень було прагнення компенсувати підвищенням частки ресурсів, що спрямовуються на соціальні цілі, відсутність або недолік реальних реформ, спрямованих на підвищення ефективності системи соціального захисту. В результаті вже в 1995 році держава підійшла до вирішальної спробі фінансову стабілізацію обтяженим вкрай дорогими і нераціональними зобов'язаннями соціального характеру. І в 1995 році в зв'язку з необхідністю різкого скорочення державних витрат вперше за роки реформ не тільки припинилося зростання частки соціальних витрат у ВВП, а й позначився процес їх скорочення.
При відсутності необхідних структурних реформ основним проявом кризи соціальної сфери, що відрізняє становище в Росії від більшості країн Центральної Європи, стало суттєве і зростаюче перевищення соціальних зобов'язань держави над можливостями їх фінансування. Це виразилося в наростанні заборгованості по пенсіях, яка до початку 1997 року досяг 17 трлн руб., Заборгованості по виплаті посібників на дітей (близько 10 трлн руб.), Допомоги з безробіття (близько 2 трлн руб.) І величезної заборгованості бюджетів усіх рівнів організаціям освіти, охорони здоров'я та культури.
Подібні прояви кризи безсумнівно посилили у суспільстві усвідомлення необхідності серйозного перегляду соціальної політики. Особливо яскраво це вилилося в активізації страйкового руху в першій половині 1997 року, коли число страйків і кількість їх учасників перевершило рівень всього попереднього року. При цьому найбільший розмах страйку придбали в галузях соціальної сфери -освіту і охороні здоров'я. Стало очевидно (і 1997 рік це підтвердив з особливою гостротою), що простим збільшенням асигнувань без зміни механізмів і напрямків витрачання коштів проблеми соціальної сфери вирішені бути не можуть.
Іншими словами, ключ до вирішення проблем - в структурних реформах, які забезпечили б перерозподіл ресурсів соціальної сфери на користь більш ефективних і соціально орієнтованих напрямків витрачання. Саме це і послужило відправною точкою для формування принципово нових політичних рішень в соціальній сфері, які були представлені російським урядом навесні 1997 року.
Разом з тим важливо підкреслити, що Росія, на відміну від країн, які зазнали періоди макроекономічної нестабільності в більш гострих формах, все ще має досить значні можливості фінансування соціальних витрат. Це дозволяє запобігти стихійні структурні зміни в соціальній сфері. З точки зору перспектив соціальних реформ особливість проміжного становища Росії серед країн з перехідною економікою полягає в тому, що відносно помірні масштаби фінансової дестабілізації створили відомі суспільно-політичні передумови для проведення комплексних соціальних реформ, але не забезпечили автоматизму втілення в життя пов'язаних з ними структурних зрушень.
Здійснення структурних перетворень, які зачіпають державні соціальні трансферти, в таких умовах вимагає крім політичної волі чималих організаційних зусиль і продуманої стратегії, яка враховує політичні та соціальні обмеження. Саме в цьому ключі і хотілося б проаналізувати основні уроки 1997 року сфері соціальних реформ.
Мабуть, з найбільшою гостротою структурні проблеми проявили себе в сфері соціальної допомоги та пільг. Тут, як ні в якій іншій галузі соціальної сфери, оголився конфлікт між обсягом фінансових зобов'язань держави і реальними можливостями їх фінансування. Число категоріальних пільг, встановлених лише федеральним законодавством, перевищила 150 за наявності понад 230 категорій громадян, які користуються пільгами. З урахуванням же пільг і виплат. встановлених на територіальному рівні, загальне число соціальних виплат і пільг перевищує 1 тис., а чисельність осіб, які претендують на їх отримання, наближається до 100 млн осіб. Сумарні зобов'язання по цих виплатах в 1997 році оцінювалися приблизно в 350 трлн руб., Що в багато разів перевищувало реальні можливості їх фінансування.
Категоріальний принцип, на якому побудована традиційна російська система соціальних трансфертів, привів до того, що основна частина реальних виплат спрямовувалася в відносно благополучні сім'ї, що мають доходи, що перевищують прожитковий мінімум. Ефективність російських програм соціальної допомоги, розраховану принаймні питому вагу коштів, що надходять сім'ям, які живуть за межею бідності, в сумарних соціальних трансфертах, складає всього 19%. Аналогічний показник в більшості розвинених країн і в деяких країнах Центральної та Східної Європи коливається в межах 30-50% [б]. А якщо врахувати, що питома вага населення, що живе за межею бідності, в Росії в кілька разів вище, ніж в більшості країн Центральної і Східної Європи, то і фінансові втрати, пов'язані з нераціональним витрачанням соціальних виплат, також виявляються значно вище і, відповідно, чутливіші для істинно нужденних людей.
Згідно з дослідженням, проведеним на замовлення Міністерства праці та соціального розвитку співробітником Інституту економіки РАН С. Місіхіной на базі даних російського лонгтітьюдного моніторингу сімей та бюджетних обстежень Держкомстату Росії, частка домогосподарств з доходами нижче прожиткового мінімуму в загальній сумі фінансування допомог та пільг склала: по пільгам на ліки - 8,3%, за дотаціями на санаторно-курортні путівки - менш 1%, по транспортним пільг - 28%, по допомозі з безробіття - 26%. При цьому по ряду виплат частка домогосподарств з трьох верхніх децилів (тобто умовно багатих і забезпечених сімей) опинялася непропорційно висока: по допомозі з безробіття вона склала 42%, сану-торно-курортного обслуговування - близько 70%, пільг на транспорт - 62%. в тому числі пільг на транспорт для студентів - понад 90%.
Багато хто дійсно потребують сім'ї при такій системі взагалі позбавлені доступу до соціальних трансфертів.Зокрема, згідно з вищезазначеним дослідженням, частка домогосподарств, які мають дітей, але не отримували допомоги на них серед домогосподарств з доходами нижче прожиткового мінімуму була на 11% вище, ніж серед домогосподарств з доходами вище прожиткового мінімуму.
Саме тому одним з найбільш значущих напрямків структурних перетворень у соціальній сфері, проголошених російським урядом в 1997 році, став курс на скасування переважної більшості категоріальних пільг і поступову їх заміну обмеженим набором адресних допомог, заснованих на перевірці нужденності. Тільки таким чином можливо привести витрати на ці цілі у відповідність з реальними можливостями держави при одночасному посиленні соціальної захищеності малозабезпечених сімей. На жаль, процес прийняття необхідних рішень стримується на законодавчому рівні. У 1997 році поставлене завдання вирішити не вдалося, і в 1998 році вона залишається однією з найбільш пріоритетних у соціальній сфері.
Ще в двох найважливіших сферах соціальної політики - охороні здоров'я та освіті - 1997 рік наочно продемонстрував, що тут фінансові проблеми неможливо вирішити, просто нарощуючи фінансування без проведення структурних та інституційних перетворень. Особливо яскраво проявилося це в зв'язку зі спробами федеральної виконавчої влади ліквідувати накопичену заборгованість по заробітній платі в цих галузях за відсутності реальних реформ.
Завдяки надзвичайним заходам, вжитим федеральним урядом, до кінця 1997 року заборгованість по заробітній платі в бюджетній сфері вдалося а то й повністю ліквідувати, то принаймні скоротити до порівняно невеликої величини - з приблизно 9 трлн руб. влітку 1997 року до 3,4 млрд деномінує-ванних рублів за станом на 1 січня 1997 року. Однак відразу після завершення кампанії з погашення заборгованості її зростання негайно відновився. За даними Держкомстату Росії, за перший квартал 1998 року заборгованість по заробітній платі в галузях соціальної сфери збільшилася майже в 3 рази і станом на 1 квітня 1998 року склала понад 9,5 млрд деномінованих рублів, перевищивши тим самим рівень літа 1997 року, т. е. до початку кампанії по її погашенню.
Аналіз ситуації в охороні здоров'я свідчить, що головні причини відтворення заборгованості полягають зовсім не в недостатності державного фінансування. Так, фактичний його обсяг в 1997 році на 7% перевищив потреби, розраховані за нормативами на основі програми державних гарантій у сфері охорони здоров'я. Однак розподіл цих коштів між організаціями здійснювалося аж ніяк не у відповідності з реальним обсягом наданих послуг. В результаті виникли серйозні диспропорції у фінансуванні і брак коштів.
Серед найбільш очевидних диспропорцій, що призводять до величезних фінансових втрат, можна назвати збереження надзвичайно високих витрат на капіталовкладення, які в 1997 році, за деякими оцінками, склали понад 25% сумарних державних витрат на охорону здоров'я. При цьому закупівлі дорогого устаткування і будівництво нових будівель в більшості випадків велися на тлі вкрай низької завантаження існуючого обладнання та приміщень. Значні федеральні кошти спрямовуються на фінансування медичних установ відомчого підпорядкування, які нерідко користуються доступом і до інших джерел державних коштів, отримуючи тим самим фінансування в підвищеному обсязі в порівнянні з іншими закладами охорони здоров'я.
Ще одне джерело диспропорцій - переважання кошторисного фінансування, при якому рівень фінансування кожного закладу охорони здоров'я поставлено в залежність від штатного розкладу та інших факторів, що не залежать від обсягу і якості наданих ними медичних послуг. У 1997 році в цій формі здійснювалася основна частина державних витрат на охорону здоров'я. На частку обов'язкового медичного страхування, в рамках якого досягається найбільша ув'язка між рівнем фінансування та обсягом і якістю лікувальних послуг, доводилося менше 30% всіх державних витрат на охорону здоров'я. Це забезпечувало грошове покриття базової про1рамми державних гарантій в частині обов'язкового медичного страхування на рівні не більше 50% нормативної потреби.
Таким чином, нормалізація ситуації в установах охорони здоров'я нерозривно пов'язана зі зміною механізмів фінансування їх діяльності. Це в першу чергу передбачає перерозподіл державних грошових потоків на користь системи обов'язкового медичного страхування з доведенням його частки приблизно до 70% від загального обсягу державних витрат на охорону здоров'я. Відповідні пропозиції було використано в проекті федерального бюджету на 1998 рік, внесеного урядом до Державної Думи. Вони включали виділення в складі федерального фонду фінансової підтримки територій обумовленого компонента, що направляється в територіальні фонди обов'язкового медичного страхування за умови їх співфінансування з територіальних бюджетів. Таке рішення забезпечувало повне покриття нормативних потреб страхової медицини, а її частка в сукупних державних видатках на охорону здоров'я повинна була зрости приблизно до 70%. На жаль, ці пропозиції були відхилені Державною Думою при розгляді федерального бюджету в третьому читанні, але, на мою думку, в подальшому до цієї проблеми ще доведеться повернутися.
Скорочення сфери дії кошторисного фінансування може бути досягнуто і завдяки поступовому переходу до оплати за пролікованих хворого при фінансуванні медичних установ в частині бюджетних (нестрахових) державних гарантій. Необхідні також усунення дублювання у фінансуванні установ відомчої медицини, введення дозвільного механізму на здійснення капіталовкладень, а також заходи, спрямовані на розширення самостійності і розвиток конкуренції медичних організацій.
Аналогічні структурні проблеми є і в сфері освіти, де існуючі кошторисні механізми державного фінансування не забезпечують ефективного використання бюджетних коштів, ведуть до консервації застарілої структури пропозиції освітніх послуг і перешкоджають підвищенню якості навчання. Особливо це помітно в сфері професійної освіти. За неофіційними оцінками, лише один з десяти випускників інженерних вузів в Росії в даний час влаштовується на роботу за фахом. Істотно завищеними понад реальних потреб є обсяги підготовки лікарів, військовослужбовців, педагогів та фахівців сільського господарства. А колосальні витрати на їх навчання обертаються нестачею ресурсів для підготовки фахівців з найбільш перспективних напрямків. Не кажучи вже про проблеми молодих людей, які здобули освіту, але не можуть знайти йому застосування на ринку праці, і що випливають звідси нових витратах.
У сфері загальної освіти основним чинником неефективності є відсутність адекватного рівня економічної самостійності загальноосвітніх шкіл, більшість з яких не мають статусу юридичної особи. Фінансування шкіл слабо пов'язане з кількістю учнів, яких вони в змозі залучити, а також з гачеством навчання. В результаті завищеними виявляється рівень витрат по окремих статтях (перш за все на оплату комунальних послуг), хронічної стає нестача коштів на виплату заробітної плати та погіршується якість навчання.
Найбільш перспективним напрямком реформ в даній сфері може стати запровадження механізмів подушного фінансування навчальних організацій, за принципом "гроші йдуть за учнем". При цьому перехід до подушного фінансування повинен супроводжуватися заходами з надання статусу юридичної особи загальноосвітнім школам. Подібні заходи спрямовані на приведення пропозиції освітніх послуг у відповідність з попитом на них з боку населення і тенденціями, що складаються на ринку праці.
1997 рік мав найважливіші наслідки і для реформування системи пенсійного забезпечення. Наростання заборгованості з виплати пенсій протягом 1995-першої половини 1997 року показало, що російська пенсійна система, заснована на розподільних принципах фінансування, вже зараз не справляється з забезпеченням своїх зобов'язань. Тим часом перспективи старіння російського населення після 2000 року змушують в майбутньому очікувати ще більшого загострення фінансових проблем Пенсійного фонду. До кінця 1997 року урядом було схвалено програму реформування системи пенсійного забезпечення, яка передбачає поступове впровадження елементів накопичувального фінансування пенсій, перехід до призначення пенсій з розподільчого джерела на основі умовно-накопичувальних рахунків і поступове переведення фінансування дострокових пенсій в недержавні професійні пенсійні системи.
Прийняття нової програми пенсійної реформи чи відбулося б за такий короткий час, якби йому не передував період різкого погіршення фінансового стану пенсійної системи. Пенсійна реформа орієнтована на довгострокову перспективу і в силу егого не може забезпечити докорінної зміни умов пенсійного забезпечення в короткостроковій перспективі. Тому формування політичного консенсусу з даного питання виявляється скрутним. Однак для проведення даної реформи є відносно сприятливі можливості. Багато в чому вони визначаються тим, що в російському суспільстві починає усвідомлювати кризовий стан наявної пенсійної системи і необхідність реформи як найважливішої умови подолання кризи.
Робота по підготовці програми пенсійної реформи в Протягом 1997 року засвідчив, наскільки важливий для успіху таких складних і всеосяжних перетворень чинник відкритості, прозорості для суспільства процесу підготовки рішень у цій області. Закритість, "келейность" роботи над проектом програми протягом літа 1997 року суттєво ускладнила подальший діалог з суспільством. Вироблення політично прийнятного, компромісного варіанту реформи і наступне прийняття програми пенсійної реформи стали можливими лише після активного публічного обговорення проблем реформування пенсійної системи, що пройшов восени 1997 року. Очевидно, що і подальші роботи з підготовки пенсійної реформи можуть бути успішними лише за умови активної взаємодії уряду з законодавцями, незалежними експертами та шчрокой громадськістю.
Незважаючи на серйозний прогрес, досягнутий при концептуальної підготовки перетворень в основних галузях соціальної сфери, 1997 рік, всупереч очікуванням, так і не став роком соціальних реформ. Основним його підсумком стало те, що набір конкретних кроків в цій сфері був досить чітко сформульований на рівні федеральної виконавчої влади, але на ділі перетворення так і не були розпочаті. Практична реалізація намічених планів в ТСЧСНРЮ 1998 року цілком залежати від наявності політичної волі і ефективності взаємодії виконавчої і законодавчої гілок влади.
1998 рік є останнім "спокійним" роком перед початком дворічного виборчого періоду на федеральному рівні, коли практичне здійснення соціальних реформ буде чрезвичайо утруднено. Таким чином, саме в 1998 році на федеральному рівні повинні бути прийняті всі основні фінансові, адміністративні та правові рішення, здатні забезпечити початок глибоких змін у соціальній сфері.
Якщо це не вдасться реалізувати протягом 1998 року, практичне здійснення насущних перетворень неминуче буде винесено за межі поточного сторіччя. Тим часом затримка з проведенням необхідних соціальних реформ призведе до подальшого угулубленію фінансового та інституційної кризи російської соціальної сфери і може мати далекосяжні дестабілізуючі наслідки для економіки в цілому.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
1.Гайдар Є. Аналіз економічного зростання. М., 1997..
2. Дмитрієв М. Бюджетна політика в сучасній Росії. М., 1997..
3. Barbone L., Polackova H. Public Finances and Economic Transition // CASE Foundation. Warsaw, 1996. March.
4. Sach J "Warner A. Achieving Rapid Growth in the Transition Economic of Central Europe // CASE Foundation. Warsaw, 1996. April.
5. Dmitriev M., Kartsev N. Fiscal Policy of CIS Countries in 1993-1995 // CASE Foundation. Warsaw, 1996. May.
6. From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank. New York, 1996..