|
Коротка історія російського федералізму
Федералізм в Росії: історичні корені
У Росії розмір країни і її географія тісно пов'язані зі структурою політичної влади, з характером інститутів, що регулюють відносини між центром і територіями (регіонами). Тому розгляд цих інститутів вкрай важливо. Згідно федеральної Конституції, Російська Федерація є федеративною державою, так що відносини між центром і регіонами повинні носити федеративний характер. Чи так це? І чи існувала в історії Росії федеративна традиція?
Прийнято вважати, що протягом усієї своєї історії Росія мала жорстко централізовану унітарну форму державного устрою. Це перебільшення. Так, походження Київської Русі було конфедеративним - це був досить пухкий союз племен, що тримався в чому на єдності крові їх князів (Хомяков пише навіть про «федерації областей незалежних, охоплених одним ланцюгом охоронної варти» [Хомяков, 1992: 61]). Саме ця конфедеративних не дозволила Орді підкорити Русь: поліцентричності допомогла їй вижити як культурної спільності.
Починаючи з Московського царства Росія відрізнялася жорсткою централізацією державної влади, російська державність стала символом граничного унітаризму.
Однак околиці держави мали реальну автономією. У XVII-XVIII століттях шлях з Санкт-Петербурга чи Москви в Якутськ займав не один місяць, тому жорстко керувати Сибіром з центру було практично неможливо. Автономія була неминучою платою за безпрецедентне розширення меж держави, способом підтримки стабільності і
лояльності нових частин країни [Баранов, Вартумян, 2004: Додати 235].
Відзначимо, що в умовах самодержавства Росія перетворювалася в «сукупність сатрапій», оскільки самодержавство відтворювало себе у всіх адміністративно-територіальних клітинах держави. Разом з тим губернатор, посаджений столицею, знаходився в неоднозначному становищі: відповідаючи перед государем, він завжди змушений був враховувати місцеві інтереси.
Багатотомні закони Російської імперії починалися з положення: «Держава Російське єдине і нероздільно», однак автономія для територій існувала. У Російській імперії найбільш високий рівень автономії було надано Великого князівства Фінляндського і Царства Польського. На час включення до складу імперії обидва ці регіону мали форми управління, що склалися відповідно до європейської культурно-політичною традицією. Фінляндія перебувала в складі Російської імперії з 1809-го по 1917 рік, оформивши особисту унію з російською монархією. Імператор отримав статус Великого князя Фінляндського. Він мав виняткову компетенцію в питаннях
оборони і зовнішньої політики князівства, в Фінляндії зберігалися власна поліція, система освіти, валюта, офіційна мова; надходження від мит та податків повністю використовувалися на території князівства. Царство Польське стало частиною Російської імперії в 1815 році, російський імператор став також королем Польщі, а Конституція 1815 закріпила квазідержавний статус Польщі, який навіть підвищився в порівнянні з періодом наполеонівського панування [Баранов, Вартумян, 2004: Додати 238-239].
Так, будучи імперією, Росія мала і протофедератівние елементи, які забезпечували необхідну гнучкість державної системи.
Революції 1905-1907 і 1917 років гранично оголили всі протиріччя в країні, в тому числі і протиріччя між інтересами центру і територій. Основні політичні партії Росії не пропонували фундованою концепції побудови федеративного порядку, не бажали перетворювати імперію на федерацію, їх пропозиції зводилися до автономії для околиць, в найбільшому обсязі - для Фінляндії, України, Польщі. У 1917 році Тимчасовий уряд також виявилося не в змозі очолити процес політичних перетворень, так що реальний політичний процес в умовах системної кризи пішов по шляху фрагментації країни. З жовтня 1917-го по 1920 рік на території колишньої Російської імперії було проголошено більш ніж 100 «держав».
Незважаючи на те що цілісної системи федералізму в дорадянської історії Росії не відбулося, проте в ній були присутні два важливих федералістських сюжету:
• конфедеративні витоки російської державності,
• співіснування влади центру з автономією околиць.
Російський федералізм Л. В. Смірнягін, І. М. Бусигіна
Радянська модель федералізму
Для засновників Радянського держави федералізм (радянського ж зразка) був небажаним, але неминучим рішенням, способом умиротворення «національних окраїн» з метою створення держави «диктатури пролетаріату». З самого початку радянський федералізм був способом вирішення національного питання, що виявилося не має сенсу на практиці і заклало одну з корінних проблем російського федералізму.
Вже 2 (15) листопада 1917 року Рада народних комісарів в Петрограді прийняв Декларацію прав народів Росії. Цей документ проголосив принципи рівності і суверенності народів, їх право на самовизначення аж до відокремлення та утворення самостійної держави. III Всеросійський з'їзд Рад робітничих і солдатських депутатів прийняв Декларацію прав трудящого і експлуатованого народу, яка була включена до Конституції РРФСР 1918 року. Згідно з декларацією, Радянська Російська республіка засновувалася «на основі вільного союзу вільних націй як федерація радянських національних республік». Так Росія юридично стала федерацією.
Після завершення громадянської війни починається формування Союзу РСР. У 1920-1921 роках були підписані союзні договори між РРФСР і іншими радянськими республіками - Україною, Білоруссю, Грузією, Азербайджаном, Вірменією.
Незважаючи на формальне визнання суверенності сторін, на практиці йшло складання НЕ федеративного, але унітарного, централізованого державного порядку. 30 грудня 1922 року I Всесоюзний з'їзд Рад затвердив освіту союзної держави -союз Радянських Соціалістичних Республік. Конституція СРСР 1924 визначила систему федеральних органів влади, законодавчим органом став З'їзд Рад СРСР, який відкритим голосуванням обирав Центральний виконавчий комітет СРСР. У свою чергу, комітет складався з Союзної ради та Ради національностей в складі 130 осіб (по п'ять чоловік від союзних і автономних республік, по одному - від автономних областей РРФСР). Конституція вперше в світі закріпила за союзними республіками право на самовизначення, хоча унітарна по суті форма державного устрою не припускала, природно, реальної ініціативи щодо виходу з Союзу РСР [Баранов, 255]. Важливо відзначити, що в РРФСР суб'єкти федерації (автономії різного статусу) створювалися в місцях компактного проживання етнічних спільнот, території ж, заселені переважно російським - державотворчим - етносом, статусу суб'єктів федерації не отримали. Рада національностей формувався виключно з представників національних регіонів.
У 1920-1930 роках територія Союзу РСР розширюється. Згідно з Конституцією 1936 року, до складу Союзу входить вже 11 союзних республік. Законодавча влада здійснювалася Верховною Радою Української РСР, що складається з двох палат: Ради Союзу і Ради національностей (вибори до цього органу і раніше проходили тільки в етнотерриториальних утвореннях). Надалі прийнята в 1977 році Конституція СРСР закріплювала принцип демократичного централізму як основу організації та діяльності Радянської держави. Глава 1 «Політична система" не обумовлювала федеративний характер Радянської держави. Право на самовизначення зберігалося: ст. 72 Конституції передбачала право вільного виходу зі складу СРСР для кожної союзної республіки, однак ніякого механізму реалізації цього права передбачено не було.
З плином часу договірне початок в союзній державі все більш відступало на задній план. При відсутності механізмів захисту прав союзних республік декларативний характер набули і норми, що закріплюють їх суверенітет. Конкретні повноваження ні союзних республік, ні автономних утворень перераховані в Конституції не були
[Абдулатипов, Болтенкова, Яров, 1993: 12-15].
Радянський Союз мав вкрай складну територіальну структуру: напередодні розпаду він включав 15 союзних республік, 20 автономних республік, 8 автономних областей, 10 автономних округів, 6 країв і 123 області. Радянська держава було федерацією за деякими формальними ознаками (наявність квазідержавних інститутів в регіонах, двопалатний парламент), проте реально воно характеризувалося гранично високим рівнем централізації владних повноважень і жорстко ієрархічною структурою управління.
Федералістський початок ( «єдність у різноманітті») не була присутньою в радянській ідеології, яка була націлена, навпаки, на вирівнювання всіх і усіляких відмінностей.
Негативне ставлення до регіонального різноманітності, ігнорування регіональної специфіки прекрасно ілюструє тьмяний, бідний топонімічний ландшафт Радянського Союзу, який багато в чому зберігається і досі. Елементи реальної територіальної автономії за радянських часів виникали в основному явочним порядком, існували неявним для Москви чином (Москва могла зняти першого секретаря обкому партії, але не могла жорстко контролювати його повсякденну роботу) і засуджувалися нею як прояви місництва. В силу цього склалася традиція ставитися до територіальної автономії як до чогось незаконному, тому, що існує приховано, за ширмою централізованої унітарної порядку.
|