Самарський муніципальний інститут управління

Кафедра теорії історії управління

Городскоеуправленіеі самоврядування в Росії

в кінці XVII- XIX ст

Курсова робота студентки I курсу

спеціальності державне і

муніципальне управління

Нікітіної Олени Михайлівни

Науковий керівник:

П.І.Савельев,

доктор історичних наук,

професор

Самара 2001

План.

Введение ....................................................................................... .3

Глава I.

"Нарешті народився Петро і Росія придбала форму" ................................. 6

Глава II.

"... у мене немає ніякої системи, я хочу тільки загального блага: воно складає моє власне" ........................................................................... ..17

Глава III.

Міське управління в XIX столітті ...................................................... ... 25

1. Стан міст при Олександрі I і Миколі I .............................. .... 25

2. Міському положенні Олександра II (16 червня 1870год) ........................ .30

Висновок .................................................................................... .37Спісок джерел і літератури ................................................ ......... 40

Вступ.

Одна з причин зростання уваги до історії міського управління пов'язана зі збільшенням інтересу до сучасного управління містом. У зв'язку з тим, що міське управління постійно розвивається і змінюється виникають нові складні проблеми економічного, етичного і психологічного характеру. Добре відомо, що всякий раз, коли сучасність ставить перед суспільством будь-які нові проблеми, історична наука також звертається до них у пошуках генезису, розвитку, можливих рішень. Так і в даному випадку проблеми сучасного міського управління стимулюють підвищений інтерес дослідників до історії розвитку міського управління у XVIII- XIX століття, тому що саме в цей період відбуваються суттєві зміни в структурі, функціях міського управління. Але мені б хотілося більш краще розглянути міське управління починаючи з правління Петра I (міська реформа 1699 роки) і закінчуючи періодом правління Олександра II (міська реформа 1870 року).

Незважаючи на великий проміжок часу захоплюваний в моїй роботі, літератури що стосується міського управління виявилося дуже мало, тому не дивно, що ця область не досить добре вивчена істориками. Дуже багато написано книг про історію міста, а про структуру міського управління писали в основному Дитятин І. І.1, Кизеветтер А. А.2, Ключевський В.О.3, Соловйов С. М.4 і Корнілов А. А.5 , також можна виділити роботи Лаптевой Л.Е.6 і нардового Н.А.7, але складалися ці роботи на основі праць попередніх авторів.

Досить багато даних про міському управлінні дає книга Дитятина І. "Статті з історії російського права", де розповідається про стан міст в

період правління Петра I, Катерини II, Олександра II. "У його викладі історія російського міста XVIII-XIXв.в. малюється як ланцюг змінюваних заходів уряду, то що сприяють розвитку і організують міську громадськість, то, навпаки, руйнують щойно створене, причому останні, руйнівні тенденції, як показує Дитятин, переважали "8. По суті, він говорив, що "історія нашого міста є не що інше, як історія регламентацій, перетворень торгово промислового населення з боку верховної влади. Хід цих перетворень визначається поглядами, які верховна влада мала на державні інтереси "9. Вивчаючи переважно законодавчий матеріал, Дитятин, однак, не обмежувався тільки їм. При написанні своєї роботи він також використовував документи міністерства внутрішніх справ і статистичні видання.

Робота Кизеветтер А. А. "Міське положення Катерини II 1785г." Зачіпає тільки міську реформу Катерини II, але зате Кизеветтер дуже докладно пише: про передумови реформи і її проведенні, про структуру та функції міських органів, в загальному про стан міст в період правління Катерини II.

Що ж стосується Соловйова С. М. та Ключевського В. О., то їх думки про структуру та функції міського управління в XVIII столітті, в загальному, збігалися. Можна навіть сказати, що у всіх навчальних виданнях використовуються висловлювання цих авторів, при описі міського управління в XVIII столітті, тому практично у всіх підручниках написано "стандарт" про міському управлінні.

В роботі Корнілова А.А. "Курс історії Росії XIX векаРРРРОрорРоолілооіолвапвлопм ПОРП" є багато моментів про які він говорить також, як і Дитятин І.І., можливо, під час написання своєї книги він використовував матеріал з роботи Дитятина І. І. або ж законодавчі матеріали.

Отже, скориставшись матеріалом цих книг, я збираюся пояснити причини виникнення нових міських установ або відновлення "старих"; зміни компетенцій, функцій, організаційного устрою та напрямки діяльності міських установ; показати неминучість заміни одних міських установ іншими, більш відповідними в даний період завданням панівного класу.

ГЛАВА I.

"Нарешті народився Петро, ​​і Росія придбала форму" 10.

Вольтер.

Необхідність руху в новий

шлях була усвідомлена ... народ піднявся

і зібрався в дорогу; чекали вождя,

і вождь явілся11.

С. М. Соловйов.

В кінці 17в. - початку 18в. Петро I почав здійснювати реформу в галузі місцевого управління з метою посилення централізації державного апарату і зміцнення абсолютної влади молодого монарха. Першим кроком в цьому напрямку було створення особливого станового управління -самоуправленія городян. "Самоуправленіе- право, що надається державою своїм складовим частинам, областям, громадам, станам і корпораціям керувати самостійно своїми внутрішніми справами, адміністративними та господарськими, під контролем агентів урядової влади" 12. Однак слід мати на увазі, що в умовах абсолютизму елементи самоврядування лише доповнювали апарат урядового управління, виконуючи допоміжні функції, делеговані їм центральною владою. На відміну від європейської практики, де міста самостійно вели господарство і розглядалися як сукупність загальних інтересів городян, в Росії (за винятком Новгорода, Пскова та Вятки) міське управління було організовано, виходячи не з інтересів городян, а з потреб, в першу чергу, держави .

"Контрольна палата, яка стала канцелярією Боярської думи, і ця Дума, яка перетворилася на тісну і дуже мало боярську розпорядчу і виконавчу Конзилией і навіть" канцілію "міністрів у справах військового господарства, служили виразними показниками напрямки, в якому піде адміністративна реформа: її двигуном, очевидно , стануть регулярна армія і флот, а метою руху - військове казначейство "13 .Першим кроком в цьому напрямку була спроба скористатися місцевим самоврядуванням як фіскальним засобом.

Управління містами в кінці 17 століття ґрунтувалося на принципах суворої централізації. Влада в місті належала воєводі, який призначався Наказом, до відомства якого ставився відповідне місто. Через воєводу здійснювали свою владу численні московські Накази, при цьому воєводі міг віддавати розпорядження тільки той Наказ, який його призначав. Інші накази могли впливати на воєводу тільки через отримання слухняною грамоти у відповідному Наказі. Слухняні грамоти видавалися, як правило, для виробництва певних дій. Природно, що такий порядок не міг сприяти оперативності та ефективності управління, він лише викликав тяганину і вимагав величезної листування по будь-якій справі. До того ж за свідченням Татіщева воєводи спокійно "грабували" міське населення. Так ось, щоб "великої государя скарбниці окладним доходам доімкі, а митним, питним і іншим зборам недоборов б не було" 14 Петро I 30 січня 1699года засновує Бурмистерская палату. Характерно, що саме економічний інтерес, а не бажання розширити права городян, змусили Петра I реформувати міське управління. Справа в тому, що, коли Петро I проводив цю реформу він переслідував дві мети: 1) "Петру були потрібні не самоврядні, автономні міські громади, а такі виборні установи, які відали б не містом, а торгово-промисловим населенням" 15; 2) общепрінятая- збір податків. Є ще один факт, який також підтверджує економічний інтерес реформи-то, що реформа 1699 року не було поширена на території Уралу і Сибіру: на думку московських чиновників "людці" в тих місцях були "худі, мізерні" і їм "в зборі грошової скарбниці вірити нічому "16. У багатьох навчальних виданнях пишуть про те, що Петро I створив самоврядування за типом Заходу. Насправді ж, Петро I брав форми у західних сусідів, а й їх він зраджував, пристосовуючи до своїх цілей і до побуту російського міста (Дитятин І. І, Троїцький С.М.).

Отже, заснувавши Бурмистерская палату, Петро I надав населенню право вибору з-поміж себе бурмистров (щорічно), які повинні були займатися не тільки казенними зборами, але і виконувати міські повинності. Бурмистри підпорядковувалися наказу Великий скарбниці. Згідно з указом 1699 року бурмистри вибиралися з гостей, вітальні сотні, з усіх сотень і слобод по одній людині. "17 квітня 1699г. відбувся указ про вибір в сотнях і слободах Москви бурмистров в числі 12 осіб, з яких щомісяця обирався президент палати "17. У Бурмістерской палаті перебувало 12 піддячих і 100 солдатів для збору доходів. Зборами відали городові бурмистри, а зібрані гроші підлягали надсилання до Бурмистерская палату.

Уже в першій міській реформі Петра I проявляються традиції Стародавньої Русі: незнищенне казнокрадство; непріученний громадян до діяльності спільно і т.п. Тому не дивно, що ця реформа пройшла невдало, але вона була необхідна, щоб зруйнувати стару систему міського управління, до того ж зі створенням Бурмістерской палати починається ряд перетворювальних заходів в результаті яких людина починає виховуватися для громадської діяльності.

7 листопада 1699г. Бурмистерская палата була перейменована в ратушу. Як вищий центральний орган з управління торгово-промисловим класом, ратуша мала право подавати доповіді прямо государю, в результаті ратуша стає чимось на зразок міністерства міст і міських зборів. В її віданні були збори стрілецькі, митні, шинкові, а також справи з іноземними купцями і т.п. Згідно з указом від 16 лютого 1700р. в ратуші повинні були проводитися допити і розшуки воєвод, обвинувачених у втручанні в торгові і земські справи. Хотілося б відзначити, що велику роль в керівництві ратуші грали інспектори, особливо така особистість як Олексій Курбатов. Він незважаючи на особи доносив Петру I про крадіжки таких великих особистостей, як Наришкіна, Ромодановський, але при цьому, виправдовуючи свого покровителя князя Меншикова, найбільшого казнокрада. Але все-таки, саме при Курбатова доходи ратуші зростають до 1,5 мільйона рублів. Правда, незважаючи на ці успіхи, ратуша з працею оплачувала військові витрати, і губернська реформа поклала кінець керівної фінансової ролі Курбатова і самої ратуші. Точної дати ліквідації ратуші в ПСП (повний звід законів) немає, але ймовірно, що вона проіснувала до 1720 роки, тобто до установи Головного магістрату.

Після здійснення губернської реформи 1708 року, ратуша стає міською управою і втрачає свій колишній статус: єдиного станового установи, яке об'єднувало міські торгово-промислові спільноти (з земськими і виборними бурмистрами). Тому до 1718 року склалася така обстановка, коли необхідно було терміново заснувати новий станово об'єднує орган, з тим "щоб зібрати цю розсіяну храмину" 18 купецтва, за висловом Петра I. Пошуки вирішення проблем, пов'язаних з містом, в перше десятиліття XVIII століття відзначені тими ж характерними рисами, які властиві всім петровським нововведення цього періоду-корінна перебудова всіх ланок управління без спеціально розроблених планів і суворій послідовності. Природно, що при підготовці нової міської реформи не був розроблений план певних дій. Взагалі, реформувати міське управління і заснувати магістрати порадив Петру I якийсь швед Г. Фік і на його пропозицію Петро з легким серцем поклав в 1718 році резолюцію: "Вчинити це на підставі ризького і Ревельського регламенту по всіх містах" 19 .Однак протягом півтора року в цьому напрямку не було зроблено жодного кроку вперед. 13 лютого 1720 року з'являється посаду обер-президента на яку був призначений князь Трубецькой. У початку 1720 року князю Трубецькому доручається створити магістрат в Петербурзі, а потім по цим же зразком в інших містах Імперії, але в1720 році цей проект не був здійснений. 16 січня 1721 року дається регламент майбутнього зразковому Головному магістрату в Петербурзі (з безпосереднім підпорядкуванням Сенату). За цим регламентом обер-президент Трубецькой і Головний магістрат повинні були влаштувати, що підкоряються їм, городові магістрати і дати інструкції до правління. Пройшов 1721 рік, і знову нічого не було зроблено, але на початку 1722 року Петро I пригрозив неповороткому обер-президенту заслати його на каторгу, якщо він не завершить створення магістратів до літа цього року. Однак інструкція магістратам була складена тільки через 2,5 року. У Петербурзі магістрати з'явилися лише через 1,5 року після виходу указу про установи. Що ж говорити про інші міста? Там вони з'явилися набагато пізніше (4 роки тому), а в багатьох містах вони не встигли навіть відкритися.

Але все-таки, магістратська реформа, об'єднуючи міські суспільства, измени-

ла характер городового управління.Тепер, члени магістрату здійснювали свої повноваження безстроково і бессменно- це необхідно було для стійкості міського управління, також, члени городових магістратів (президенти, бургомістри і ратмани) вибиралися з гостей, вітальні сотні і дітей і з "громадян першорядних, добрих, пожиточним і розумних людей "20, під наглядом губернаторів і воєвод. Люди, обрані в магістрати, затверджувалися в Головному магістраті і діяли за його ж інструкціям. Єство, що коло повноважень міського магістрату також розширився. У великих містах (від 2000- 3000 дворів) магістрати дозволяли всі судові справи, тільки вироки про смертну кару підлягали затвердженню Головним магістратом; туди ж слід скаржитися на неправильні рішення міських магістратів.

У регламенті Головного магістрату (14 глава) зазначено, що магістрати також повинні містити поліцію, на яку Петро дивився як "на душу громадянства і фундаментальний підпір людської зручності і безпеки" 21, ще вони відали міським господарством і були зобов'язані сприяти розвитку ремесел і мануфактур. Початкову освіту, звалища, притулки, сирітські будинки-це також входило в компетенцію магістрату. Поліція, біржі, школи, шпиталі, сирітські будинки і т.д. утримувалися за рахунок людей, а не держави, тому не дивно, що всі функції магістратів залишалися на папері і дуже довго. Ще одна причина безладу в містах: відсутність самих магістратів.

Таким чином, магістрат був главою і начальством в місті, на нього не поширювалася влада воєвод і губернаторів, до того ж за указом Сенату (вересень 1721 роки) центральні і місцеві установи, а також посадові особи не повинні були втручатися в магістратські справи, але це тільки формально, насправді ж Сенат, Камер-, Коммерц- і Мануфактур- колегії по колишньому втручалися в магістратські справи. Що стосується Головного магістрату, то його правління полягає в тому, щоб:

1) заснувати в інших містах магістрати і забезпечити їх статутами;

2) стежити, щоб було правосуддя;

3) заснувати в містах поліцію;

4) збільшити кількість мануфактур. Головний магістрат, формально поставлений в один ряд з іншими державними колегіями, в цей період виявився, мабуть, в найбільш важкому становищі.

Вищі органи постійно втручалися в роботу Головного магістрату, тим самим істотно звужуючи повноваження, до того ж вести міське самоврядування виявилося складніше, ніж це можна було уявити на підставі законодавчих актів. В результаті, Головному магістрату так і не вдалося знищити пёстроту станового складу міського населення, збереглася і різна підвідомчість міських жителів, зокрема купецтва, втручання інших установ, в тому числі щойно створених, в міське управління також не було усунуто. Звідси витікала маса складнощів в роботі Головного магістрату.

У 1724 році була затверджена інструкція магістратам, вона вводить нові посади і розширює коло повноважень магістратів. Тепер кожен магістрат повинен складатися з президента, двох підканцеляристом, чотирьох копіїстів і чотирьох сторожів.

Президентом цар призначив князя Трубецького, віце презідентом- московського купця Ісаєва. Президент зобов'язаний був виконувати всі накази імператора, а також письмові та усні вказівки Головного магістрату. Він повинен був вести книгу, де записувалися всі вирішені і виконані укази. На виконання указів давався термін від одного до шести тижнів, а на рішення чолобитних справ - не більше шести місяців. Судові функції між городянами і раніше входили в компетенцію магістратів. Також магістрати займалися розквартирування в містах полків, збором провіанту і фуражу. Магістрати повинні були переписувати всіх громадян з їх сім'ями і працівниками для того, щоб стежити за приростом і спадання населення, а отримані відомості щорічно відправлялися в Головний магістрат. Всіх городян розписали на три гільдії. З кожної гільдії вибиралося по кілька старшин, а з них старости, які повинні були допомагати магістратам в цивільних справах. Збір подушних грошей (по 40 коп.), Інших податків і повинностей магістрати повинні були проводити через старшин і старост, видаючи в гільдії записні книжки і закріплюючи їх підписами членів магістратів, доносячи в Головний магістрат про збір та витрачання грошей. Крім цього, магістрат був зобов'язаний приймати від старост пропозиції щодо поліпшення міста. Крім розписаних функцій магістрату в Регламенті, в інструкції з'являються нові обов'язки: "стежити, щоб в містах не проживали прийшлі люди без відпускних або покормежних листів; намагатися, щоб діти всіх городян навчалися грамоті, для чого при церквах і в інших місцях створити школи; піклуватися про їжу для людей похилого віку городян шляхом влаштування богаділень; видавати паспорти або відпускні листи городянам, що виїжджав в інші місця; засновувати опіки над малолітніми дітьми і їх майном; "22 і т.д.

Згідно магістратської інструкції, міста Імперії були розділені на 5 розрядів залежно від кількості дворів. Кожному розряду відповідав

свій кількісний склад магістрату. У першому розряді (не менше 2 тисяч дворів) до складу магістрату входили 4 бургомістра і президент; в другому розряді (Не менш як 1500 дворів) -3 бургомістра і президент; в третьому (не менше 500 дворів) та четвертому розрядах (не менше 250 дворів) - 2 бургомістра і президент; в п'ятому (менш 250 дворів) - тільки один бургомістр.

Чергова міська реформа Петра I не привела до створення самоврядного російського міста: виборні магістратські посадові особи так і не отримали реальної влади, як і раніше в роботу магістратів втручалися центральні та місцеві установи, порушуючи укази, і тим самим істотно звужуючи їх повноваження. Невдалість міської реформи пояснюється ще тим, що в багатьох містах так і не з'явилися магістрати, до того ж одна справа відкрити заклад, а інша справа змусити його діяти в місті, де будь-яка справа не обходилося без воровства- це дуже важке завдання особливо, якщо немає плану певних дій. Але, все -таки, Петро I зумів зруйнувати стару систему міського управління, він навіть спробував змінити погляди міського населення на життя і т. П., Але Петру I "дістався" такий період, коли населення країни не готове було до кардинальної зміни життя. Разом з тим, саме введені Петром I нові елементи і структури управління з часом були трансформовані Катериною II в органи з більш розвиненими формами міського управління.

Після смерті Петра I виявляється, що міське населення, про який він стільки клопотався, практично зруйноване і не має "ні в кого оборонця і захисника" 23, тому в цілях відновлення добробуту городян Верховний таємний рада вирішує віддати міські магістрати в підпорядкування губернаторам і воєводам ( указ 24 лютого 1727р.), також було вирішено покласти на магістрати збір подушних грошей, із звільненням від цього відставних солдатів, природно під наглядом губернаторів і воєвод. 18 серпня 1727 року скасовується Головний магістрат, а 5 липня 1728 року припиняє своє існування городові магістрати, замість них створені ратуші на чолі з бурмистрами, щорічно змінюваними. "Тепер міста у всіх відносинах взагалі і в поліцейському зокрема відав воєводами і губернаторами через ратушу і бурмистров, які згідно із законом перетворюються в прості виконавчі органи воєводської-губернаторської влади" 24. Прикрашати і чистити місто доручалося воєводам, губернаторам, при цьому їх діяльність не обмежувалися. Ратуша зобов'язана була допомагати воєводам і губернаторам і за законом виконувати всі вимоги "господаря" міста. Однак, воєвода і губернатор не справлялися зі своїми обов'язками, тому 1732 році створюється спеціальна поліція, яка повинна була займатися благоустроєм міста. Але охайності в столиці і в інших містах не спостерігалося: "імператриця Анна Іванівна сама скаржиться, наприклад, на недбайливий нагляд за тим, щоб по вулицях міста, і мало-мальськи НЕ жвавим, мертвечина не валявся" 25. Це в Петербурзі, що ж в інших містах? Тому в 1732 році створюється спеціальна поліція, яка повинна була займатися благоустроєм та охайністю міста. В кінці 1732 принц Гессен хомбургського побував в Астрахані, повернувшись звідти, він доповідав, що в цьому місті панує сморід, жебрацтво та бродяжництво, та ж обстановка була і в Москві, а за словами імператриці Анни Іванівни "жебраки прямі, особи похилого віку, старезні і вельми хворі без всякого піклування вулицями валяються "26; на вимоги Сенату усунути ці явища московська поліція виявилася безсилою і просила допомоги у синоду.

За планом принца Гессен-Гамбурзького, вражений станом міста Астрахань, в губернських і провінційних містах були введені поліцейські сапери з гарнізон- капітанів і поручиків, які повинні були стежити за станом міст, але не на довго; незабаром знову повернулися до губернаторів і воєводам. Існувало кілька причин:

1) утримувати поліцію уряд не могло, тому що для скарбниці дорого і для городян руйнівно;

2) городяни теж не могли містити поліцію і влаштовувати місто- не було стільки коштів.

Тому існував тільки один вихід, який використовувався аж до царювання Катерини II- видання указів і розпоряджень недорогих для скарбниці і не приносять образ городянам.

12 травня 1736 року відбувся указ Сенату про віддачу у відання ратуш митних, шинкарських і інших зборів, а 28 березня 1737 року на ратуші (крім Петербурзької і Московської) також покладається управління поліцією.

У царювання Єлизавети Петрівни структура міського управління набуває вигляду, як за Петра I. Вона відновлює 21 березня 1743 року в Петербурзі Головний магістрат на колишніх підставах. Компетенція воєвод і губернаторів була обмежена практичними завданнями. В їх обов'язок входили виконання законів і розпоряджень верховної влади, Сенату та колегій, охорона порядку на своїй території, боротьба з розбоєм, збір податків, судові функції, тобто фактично влада губернаторів і воєвод була необмеженою.

Відбувалася і зміцнювалася бюрократизація місцевого державного апарату, його централізація. Знову почали діяти магістрати були підпорядковані губернаторам і воєводам і були включені в загальну систему централізації влади. З 1744 року йде передача деяких функцій магістратам і ратушам: видача паспортів купцям, які від'їжджали для торгівлі в інші міста, а 5 травня 1754 року в ведення магістратів і ратуш був переданий словесний суд. Але стан міст за Єлизавети Петрівни не поліпшився навіть Москва перетворилася на смердючу, брудну звалище, де в провулках валялися нечистоти, а вулиці були затоплені невилазной брудом.

Як видно, що в епоху палацових переворотів істотних змін в міському управління не відбулося: відбувалося або скасування старих органів (або посад) або ж створювалася нова комбінація старих органів, але по суті життя в містах не змінювалася. Можна навіть сказати, що структура міського управління і життя в містах залишалася такою ж, як і за Петра I. Коли на "верху" безлад, хаос, боротьба за престол і т.д., то "внизу" обстановка ще гірше. В цілому можна сказати, що міська система Петра I проіснувала аж до царювання Катерини II.

ГЛАВА II.

"... у мене немає ніякої системи, я хочу тільки загального блага: воно складає моє власне".

Катерина II.

"... Не знав обставин, кожному місту

зручне положення зробити немає можливості ".

Наказ Катерини II, гл. XVII, ст. 339.

Отже, якщо при імператриці Єлизаветі Москва виглядала як склад нечистот, то навряд чи краще виглядав Петербург в дні вступу на престол імператриці Катерини II: "безпокойстве проходящім' і проез'жающім чиняться не тільки по близькості Петербурга, але і Вь самій столиці ... по вулицях мертвих тіла знаходяться , а Вь будинках грабежі на подобу розбою "27.

Під час своєї подорожі по Волзі імператриця мала можливість самій переконатися в злиденній обстановці багатьох провінційних міст, один з них-Симбірськ ( "город самий скарядний і вдома все Вь конфіскації" 28).Якщо з таким станом міст не мирився Петро I і навіть його найближчі наступники, то природно, що Катерина II робила все, щоб змінити життя городян на краще. Вона видала дуже багато указів про створення нових міст і прикрасі старих, Катерина мріяла створити міста, прикрашені фонтанами з водоспадами, ботанічними садами, храмами, університетами та багатьом іншим. "Імператриця так енергійно діяла в цьому напрямку, що через двадцять років свого царювання з гордість заявляла про створення нею протягом цього короткаго часу двісті шістнадцять всюди споруджених міст" 29.

Настільки блискуче створювані міста і не менш блискуче оновлювані вимагали не малих турбот про підтримання їх в такому стані, а для цього діяльності старих, існуючих органів було недостатньо, тому Катерина створює нові положення ( "Установи для управління губерній" 1775 року й "Міське положення" 1785 року), де вказується про створення нових органів і посад.

Тепер в містах, де не було комендантів передбачалося існування городничих, а в Петербурзі і Москві посаду городничого виконував обер-поліцмейстер. Городничий повинен був стежити за: порядком в місті, виконанням законів. Городничий ні суддею, але він міг доносити до суду про порушників закону. Городничему у багатьох справах допомагав міський магістрат. З 1775 року городові магістрати виконують тільки судові функції. У городовом магістраті було присутнє 2 бургомістра і 4 Ратман, які обираються міським товариством (купецтвом і міщанством) на 3 роки. Разом з магістратом городничий припиняв кормчество, боровся з епідеміями, з швидкими людьми, спостерігав за станом мостів і вулиць і т.д. Городничему підпорядковувалися штатні військові команди в місті, а про всіх справах він повинен був доносити головнокомандувачу або ж генерал-губернатору. Не минуло й десяти років як виявляється, що не дивлячись на широкі повноваження городничих, діяльність їх з управління містами виявилася недійсною.

З самого початку царювання Катерина II була зайнята питанням створення єдиного положення для міст і, нарешті, 21 квітня 1785 року його дає це положення у вигляді "Грамоти на права і вигоди містам Російської Імперії" пізніше отримала назву "Жалувана грамота містам". Ця грамота стала першим в історії управління законодавчим актом, "в якому зроблена спроба докладно регламентувати організацію і діяльність вводяться знову органів міського самоврядування" 30. При її розробці були враховані деякі побажання з міських наказів Покладеної комісії, а також статути, що визначали пристрій прибалтійських міст, зокрема Риги.

Жалувана грамота містам передбачала станову структуру населення міста, тобто поділ городян на шість розрядів:

1) справжні городові обивателі, тобто всі ті, хто володів нерухомістю в межах міста незалежно від свого станового положення, не займаючись при цьому торгівлею і промисловістю;

2) купці гильдейские;

3) цехові ремісники;

4) іноземні та іногородні гості;

5) імениті громадяни;

6) люди посадські, які промишляли чорновою роботою або ремеслом і не мали нерухомості в даному місті "31.

В основі цього поділу на розряди лежало або походження, або розмір капіталу. Всі ці розряди міського населення мали право брати участь в загальноміському самоврядування, але насправді було не так. За новим законодавством передбачалося створення наступних органів: збори "суспільства Градського", загальною міської думи і шестигласної думи.

Формально збори "суспільства Градського" було органом, до якого входили всі мешканці цього міста, незалежно від їх категорій і майнового цензу. Але правом займати виборні посади користувалися тільки особи, які досягли 25 років і володіли капіталом не нижче 5 тис. Рублів. Практично це означало, що збори "суспільства Градського" було органом найбільш багатого купецтва, оскільки до виборів допускалися лише купці першої і другої гільдій. Збори "суспільства Градського" скликались один раз в три роки, в зимовий час, "за наказом і дозволених генерал-губернатора". "Суспільство градської" мало право обирати міського голову, бургомістра і Ратман "всякі три роки за балами. Старости ж і судді словесного суду вибираються тим же суспільством всякий рік за балами "32. Також "суспільство

градської "могло робити подання губернатору про" своїх суспільні потреби і користь від ". Міське суспільство володіло загальним міським майном (пізніше муніципальна власність), мало доходи з майна, торгового обороту, спеціальні збори. За зразком дворянського депутатського зібрання засновано і міське депутатські збори, чинне постійно під керівництвом міського голови в складі депутатів від особливих поліцейських частин (округів), на які розбивалися міста. Ці збори мали вести "Міську обивательську книгу", де фіксувалося майновий стан і сімейний стан кожного городянина.

Вся рухома і нерухома власність "Градського суспільства" завідував двома органами - загальної та шестигласної думами. Загальна міська дума складалася з міського голови і гласних, які вибираються зі городових обива-телей, гільдій, цехів, іногородніх та іноземних гостей, іменитих громадян і від посадських людей. "Кожне з цих поділів має один голос в суспільстві градском" 33. Міська загальна дума збиралася раз на три роки або в разі потреби. Вона займалася міським господарством: мала доставляти жителям посібники для харчування; зберігати в місті мир і спокій; заохочувати привіз до міста і продаж товарів; "будувати публічні міські будівлі, комори, магазини та інші споруди і піклуватися про стан їх; стежити за виконанням городового і ремісничого "положень" і дозволяти сумнівні питання по ремеслам і гильдиям "34, також Міський загальної думі заборонялося втручатися в судові справи, що належали магістратам або ратушам. Загальна дума зобов'язана була надавати губернатору і в казенну палату відомості і звіти про міські доходи та витрати. Крім того, міська загальна дума обирала зі своїх голосних шість представників (по одному від кожного розряду) в шестигласную думу- це була її основна функція. Засідання шестигласної думи проходили щотижня під головуванням міського голови. Шестигласная дума виконувала ті ж функції, що і міська загальна дума, лише в сумнівних або важливих випадках передаючи справу в загальну думу. На дії цих дум городяни могли скаржитися в губернський магістрат.

На початку 1786 нові установи були введені в Москві та Петербурзі, а потім і в інших містах Імперії. Однак в більшості повітових міст незабаром було введено спрощене самоврядування: безпосереднє збори всіх членів "Градського суспільства" і при ньому невеликий виборний рада з представників різних груп міського населення для відправлення поточних справ. У невеликих міських поселеннях колегіальне початок зовсім знищилося, і все самоврядування було представлено в особі так званих "городових старост".

Одночасно в містах продовжували діяти і магістрати (городові та губернські). Городові магістрати поряд з судовими функціями виконували ще й адміністративні. Права міста як єдиного цілого захищалися городовим магістратом, який клопотався за місто перед вищими органами, стежив, щоб на нього без розпорядження уряди не накладалися нові податі чи повинності. Діяльність магістратів з думами було важко розмежувати, тому що їх функції практично збігалися. Але все-таки, міська реформа 1785 року істотно принизила роль і значення магістратів. Тепер вони більшою мірою були судовими органами, ніж органами міського управління, як за Петра I.

Як і раніше "реальна влада в містах залишалася в руках городничих, поліцейських установ, місцевих чиновників, які призначалися губернаторами" 35. Наприклад, в місті Самарі виконавчу владу очолював городничий; ратуша виконував судову, а дума розпорядчу. "Градське суспільство мало статус юридичної особи, мало власністю, отримувала доходи з свого майна, обкладав своїх членів спеціальними зборами" 36.

Що стосується бюджету міста, то губернатор дуже жорстко контролював до-

ходи і витрати по звітах дум. Бюджет міста в дохідної частини будувався на основі процентних відрахувань від казенної питному продажу, Купцова-гильдейских зборів, штрафів, пічних і інших дрібних податків, але основні засоби витрачалися не на потреби міста (утримання шкіл, лікарень та інших закладів; будівництво будинків і т. д.), а на утримання адміністрації, поліції, в'язниць, казарм, тому бюджет був завжди дефіцитним, а це, природно, обмежувало можливості самоврядування і господарювання.

При першому ж знайомстві з Жалуваної Грамотою містам - вона справляє враження широко задуманої реформи, однак насправді результати її, як і реформи, закладеної в Установі про губернії, виявилися досить жалюгідними. Турботи уряду про міста не дали особливих результатів: бідні засобами, мало освічені "міські обивателі" не змогли об'єднатися в "суспільство градської" і розвинути своє самоврядування. "Зауважу, що дарована грамота страждає повним отсутствiем' будь-якої визначеності, как 'щодо самого обсягу влади городскіх' учрежденiй, так' і їхні отношенiя Кь представітелям' урядової адміністративної влади, перед' якої - губернатором' і казенної палати - була відповідальна загальна дума" 37, тобто в грамоті не було відображено правова сторона взаємин між думами, міськими зборами, магістратами.

Жалувана грамота містам, створюючи привілеї торгово-промислової верхівки, певною мірою сприяла зростанню торгівлі та промисловості в країні. Разом з тим збереження станового населення в містах не могло привести до рівності і свободи всіх людей від народження, а отже і рівності їх прав, хоча Катерина II декларативно заявляла, що вона, піклуючись про благо городян, прагнула "забезпечити" міста управлінням, вільним від примусів і утисків. Також, ця класова основа міського життя з феодально-кріпосницької структурою ускладнювала виникнення капіталістичних мануфактур, а отже, гальмувало подальший розвиток буржуазних відносин.

Протягом 11-річного періоду, до смерті Катерини II, нове міське положення не встигло міцно "увійти в життя", воно навряд чи навіть було введено у всіх містах, природно, що про доповнення або зміну цього положення не могло бути навіть і мови. До того ж після смерті імператриці її син Павло, через якусь дивну ненависті до всього, зробленому його матір'ю, відкриває своє царювання скасуванням всього, що створила Катерина II, це стосувалося і міським органам.

Своє руйнування Павло починає з столиць: 12, вересня 1798 року було затверджено "Статут столичного міста Санкт-Петербурга", а 17 вересня 1799 року - "Статут столичного міста Москви", де говорилося про введення особливого міського правління або Ратгауза, замість міських дум. Потім у вересні 1800 року вийшов указ про заснування ратгаузов, замість губернських магістратів, у всіх губернських містах. Чиновники ратгаузов частиною обиралися населенням, частиною призначалися Сенатом. Підпорядковувалися губернатору і Сенату, ратгаузи контролювали діяльність магістратів і ратуш повітових міст. "Міське правління складалося з президента (призначається імператорської владою), директора економії (за призначенням Сенату), двох бургермейстеров і чотирьох ратсгеров (всі виборні від купецтва, які затверджуються Сенатом) 38". Ратгауз ділився на два департаменти: Юстицкий і камеральний, а на основі цих департаментів можна виділити основні функції ратгауза- ведення міських доходів, цивільних і кримінальних судових справ. За призначенням і в присутності президента департаменти складали загальні збори. Таким чином, "ратгаузи замінили собою органи міського самоврядування, були поставлені в безпосереднє підпорядкування центральної адміністрації, яка і стала, в основному, відати міським управлінням" 39.

Отже, за Павла I міське управління обмежувався, але тим не менше він перетворив 200 великих сіл в повітові міста, де як і раніше влада залишалася в руках городничих.

Підводячи підсумок, можна сказати, що реформа Катерини II і реформа Павла I -

це спроби правителів скласти таке міське управління, яке б сприяло розвитку торгівлі, промисловості, а значить і поповненню державної скарбниці, але це не можливо в тій державі, де населення розділене на класи і не всі рівні перед законом: у дворян було більше привілеїв, ніж у простої людини або купця. Але, незважаючи на це, саме законодавство Катерини II можна вважати першою спробою формування російського муніципального права, тому що наступні правителі, при складанні міського положення будуть використовувати скаржитися грамоту як за основу.

Глава III.

Міське управління в XIX столітті.

Стан міст при Олександрі I і Миколи I.

Після того як на престол вступив Олександр I він поставив собі завдання керувати народом за законом "і по серцю найяснішої бабки" 40, тому він відразу ж скасовує ратгаузи Павла I і відновлює Міському положенні Катерини II. Відновлюючи Міському положенні 1785, Олександр I частково змінює або доповнює новими функціями міські установи.

Ці міські установи представляли собою наступне: на чолі "міського товариства", в великих містах, стояли думи - загальна і шестигласная, що займаються "суспільними потребами і користуються", а в містах з найменшим населенням на чолі стояли ратуші, які виконували адміністративні та судові функції . Члени загальної думи - "голосні" обиралися кожним станом на зборах в різних частинах міста, т. Е. Кожне таке зібрання обирало по одному голосному, а вже складена загальна дума організовувала складу шестигласної думи. У кожній з цих дум "председательствовал' міський голова, який обирався всіма сословiямі міста разом на собранiе і таким 'чином бил едінственним' безсословним' представітелем' міста" 41. Це зібрання як і загальна дума збиралися раз на три роки і тільки для виборів, тобто ці установи носили виборчий характер. До складу загальної та шестигласної думи могли входити городові обивателі не молодше 25 років і володіли капіталом (річний дохід не менше 50 рублів асигнаціями) або яким-небудь будовою. У підпорядкуванні у думи знаходилися такі установи як торгова депутація (з 1824 року) - тільки у великих містах; торгові доглядачі або голосні і торгові міські старости. Ці установи та особи існували як виконавці наказів шестигласної думи, а не як самостійні органи, але в кожному місті існувало ще одна установа, яка не підкорялося дум і займалося веденням міської обивательської книги - депутатські збори. До складу цього органу входили міський голова, як голова, і депутати від усіх станів.

Що стосується функцій шестигласної думи, то Звід Законів розподілив їх за такими п'ятьма групами:

"1) справи общественния,

2) справи по міському господарству,

3) по торгової поліцiі,

4) справи казенния,

5) справи судебния "42, але по суті справи всі ці п'ять груп об'єднувалися в дві - справи громадські та общеглсударственние (казенні). Шестигласная дума насамперед займалася міським господарством, т. Е. Займалася міськими доходами і витратами, але при цьому дума не могла встановлювати свої "побори", вона могла тільки докладати "старання для збільшення міських доходів" 43. Що ж стосується міських витрат, то, за визначенням Зводу, вони ділилися на три категорії:

"1) витрати на содержанiе мест' і ліц' городскаго управленiя ...

2) витрати по будівельної частини і

3) витрати на богоугодния і учебния заведенiя "44. Дума зобов'язана була складати щорічні кошторису доходів і витрат, тобто виконувати канцелярську роботу під контролем губернатора.

Таке міське управління повинно було існувати в кожному місті не тільки при Олександрі I, але і за Миколи I за законом. Як видно істотних змін в структурі міських установ Жалуваної грамоти в законодавчому сенсі не відбулося. А що ж творилося в містах насправді?

За повідомленням чиновників, ревізувати міські установи в сорокових роках, виявилося, що більша частина населення ухиляється від участі у виборчих зборах, думах, а також виявилося, що права на участь громадян у виборах визначити було неможливо, т. К. Депутатські збори не вело обивательську книгу і не мало до цього здібностей. Тому не дивно, що будь-яка людина міг бути обраний на якусь посаду.

"Якщо ізбірательния собранiя скорочувалися, по числу участвовавшіх' Вь ніх' членов', мало не до полнаго ісчезновенiя" 45, то деякі міські установи зникли зовсім. В1867 році міністерством внутрішніх справ було виявлено, що в великих містах (!), Не функціонують думи і взагалі немає жодного виборного установи, а керує всім поліція. Що ж стосується загальної думи, то про неї всі забули, а вказівки про існування цього органу можна було знайти тільки в Зводі Законів.

Якщо одні установи зникали, то інші, як це недивно, самовільно виникали, наприклад, в 1843 році урядом було виявлено "якесь городових дел управленiе", а в самій Москві - "домь московскаго гражданскаго суспільства!" 46. Що ж стосується міських функцій ( "прирощення міських доходів"), то вони незабаром були відібрані і за ними були закріплені бухгалтерські обов'язки з якими чиновники ледь справлялися. Сама звітність установ перетворилася на порожню формальність, майже не дотримувалася: розписи і кошториси не надавалися губернатору на розгляд. І взагалі, люди покликані до міського управління часто були неписьменними, ледачими, "немогшiе дати скільки-небудь толковаго відповіді на найпростіші питання, касавшiеся міського управленiя, відати яке було їхні назначенiем'" 47.

В цілому можна сказати, що місто XIX століття мало чим відрізняється від міста XVII століття. Ось опис міста XVII століття: "город поділявся звичайно на три частини: власний город або фортеця, посад' і слободи. У власному місті ... знаходилися: міська площа, соборна і другiя церкви, митний та кабацький двір, казенний погреб' ... для храненiя зеленої (пороховий) і гарматної скарбниці, земська хата, з'їжджаючи хата, губної двір, воеводскiй двір, в'язниця ... святітельскiй двір. Будівлі городскiя - деревянния, крития майже суцільно соломою. За зовнішнім виглядом, цей город - та ж село, тільки полюднее "48. Теж саме можна сказати про місті- селі XIX століття: "та ж площа, собора, та поліцейське управленiе зй думою і кавзначейством', заменівшiя воєводської, земську і розправу хати, ті ж деревянния, крития соломою споруди; ті ж городи, ті ж самі тини, та ж широчінь вулиць, нічем' НЕ мощених, заросшіх' травою "49. За статистичними даними про стан міст Російської Імперії, складеним в 1825 році, виявилося, що з 42 губернських міст тільки в двох Одесі і Вільно міських будівель більше, ніж дерев'яних і то, тому що в Одесі дерево дорожче каменю. У Петербурзі дерев'яних будівель в два рази більше, ніж кам'яних, а в Москві-в 2,5 рази, в Самарі ж на одну кам'яну споруду доводилося 784 дерев'яних! Що ж тоді говорити про більш дрібних містах ?!

Практично такий стан міст проіснувало аж до міської реформи 1870 року, хоча передумови проведення цієї реформи виникли ще при Миколі I.

Справа в тому, що на початку 40-х років з'являються деякі симптоми розвитку економіки, капіталістичного господарства і виробництва в Росії, тому необхідно було змінювати міське господарство і в міністерстві внутрішніх справ, на чолі якого стояв Л.А. Перовський, знайшовся такий молодий чоловік - Мілютін Н.А. Він відшукав справу про становище міст, розпочате в 1825 році і завдяки своїй енергії, а також його особистим зв'язкам в інтелігентному товаристві до цієї справи були залучені такі непересічні особистості, як Самарін Ю., Аксаков І. та ін. Вони справили ревізію у всіх містах з метою дізнатися справжній стан міст і зібрати матеріал для нового городового положення. І хоча Мілютін не виробив нове Міське положення для всіх міст, але зате він склав у Міському положенні для Петербурга, а Микола I дозволив Міністерству внутрішніх справ довести цю справу до кінця, і в результаті, для Петербурга було вироблено абсолютно незвичайне положення, яке пройшло через Державний рада і було затверджено імператором. За цим положенням була відновлена ​​неіснуюча в дійсності загальна міська дума. "Мілютін, будучи в цей час людиною абсолютно недосвідченим, не маючи ніяких зразків самоврядування в дійсній російського життя, але щиро бажаючи його оновити, пояснював собі занедбаність міських справ некультурністю тих верств населення, якою ця справа була довірено, і тому він поставив на перший план завдання влити до складу міського самоврядування найбільш культурні та освічені сили країни; і так як таким найбільш культурним шаром тоді було дворянський стан, то він і захотів залучити до цієї справи тих з дворян, які жили в містах "50. Тому замість колишнього розподілу на шість станів було встановлено новий розподіл на п'ять міських станів:

1) потомствені дворяни з нерухомим майном;

2) особисті дворяни і різночинці (чиновники);

3) стан купців, міщан і цехових ремісників. Всі ці стани мали право вибирати "загальну думу".

Вона складалася з 750 голосних (по 150 чоловік від кожної станової групи). Ця дума повинна була вибирати виконавчий орган-"распорядительную думу", яка займалася міським господарством. На чолі думи як і раніше стояв міський голова, який обирався всіма станами. По суті, це положення "не представляло собою нічого особливо нового в порівнянні з єкатерининським законодавством, а скоріше це була доброзичлива, але невдала спроба відновити або встановити на ділі те, що раніше було дано за законом", і хоча, уряд міг би залучити до справі освічених дворян, але вони виявилися досить байдужими до цієї справи; "дума, правда, збиралася тепер, вибирала" распорядительную думу ", але, не маючи належної самостійності і особливо не користуючись правом самооподаткування, яка не б ло дано і на цей раз, це міське самоврядування було приречене на повний неуспіх "51. Проте, на цьому прикладі видно, що, коли наступають нові віяння, відбувається рух вперед, уряд починає лякатися і цього самоврядування: в кінці 50-х років при Олександрі II Державна Рада переглядає склад і порядок виборів до міської думи і в результаті, розміри думи були зменшені до 250 чоловік, а також був встановлений двоступеневий, а не прямий порядок обрання гласних, т. е. за допомогою особливих зборів виборців, які дають становими куріямі.

Міське положення Олександра II (16 червня 1870 рік).

У квітні 1861 року на посаду міністра внутрішніх справ призначається Валуєв П. А. і в цьому ж році він пропонує реформувати громадське управління в інших містах на засадах, прийнятих для Петербурга. У грудні 1861 року вищий державний орган підтримав цю пропозицію і відразу ж було висловлено побажання, "щоб міністр внутрішніх справ нині ж і невідкладно дав хід справі про застосування того ж порядку до всіх іншим містам імперії" 52, але остаточне рішення було висунуто лише після модифікації Санкт - Петербурзького городового положення 1846 року.

"Першим практичним кроком з підготовки реформи стало циркулярний розпорядження міністра внутрішніх справ губернаторам (26 квітня 1862р.) Про створення в губернських і інших містах особливих комісій (509), які повинні були представити свої "міркування" з приводу головних підстав проектованої урядом реформи "53. Коли Міністерство внутрішніх справ отримало всі ці роботи, воно зробило з них зведення і на підставі її та відомостей про пристрій міського самоврядування на заході виробило спільний проект, який був готовий в 1864 році. Потім він був розглянутий бароном Корфа (главноуправляющий кодифікаційних відділом), він вніс в проект істотні поправки і 31 травня 1866 він був внесений до Державної Ради. Але через кілька днів - 4 квітня пішов постріл Каракозова, який вніс в уми уряду незвичайне збентеження і дав опору реакції, тому Державна Рада залишив справу без розгляду, і воно пролежало так цілих два роки. Потім вже при новому міністре- Тимашевой, Державна Рада повертає йому проект Валуєва для ознайомлення, і в 1869 році Тімашов вносить його до Державної Ради без істотних змін. Так як цей проект був складений без участі представників міських товариств, то було вирішено запросити їх для обговорення. "Були запрошені шість провінційних міських голів і два столичних, і за їх участю проект був знову розглянуто" 54. Однак, ця комісія змінила проект не в кращу сторону, а в гіршу: був усунутий найголовніший елемент проекту Валуєва - всесословное виборче право, а замість нього була введена прусська класова система, "яка полягала в тому, що запропоновано було всіх платників податку розділити на три класи, з яких кожен повинен був скласти особливу курію "55. "Право голосу в обранні гласних мали всі міські обивателі, які досягли двадцяти п'яти років, є російськими підданими і сплачують туристичний збір з нерухомості, торгів і промислів" 56. Усі платники вносилися до загального списку за спаданням сплачуваних зборів. Потім список ділився на три розряди, кожен з яких платив 1/3 загальної суми міських зборів. Таким чином, 1/3 складу міської думи ставилася в залежність від вибору декількох десятків багатих людей, інша-від вибору певної групи осіб среднесостоятельних і тільки 1/3 віддавалася на частку багатолюдній міської цензовой дрібноти.

На таких підставах нарешті був вироблений новий проект, який в Державній Раді було обговорено і за участю двох столичних міських голів 16 червня 1870 року було прийнято.

"Систему органів міського громадського управління становили міське виборчі збори для обрання раз в чотири роки голосних, міська дума (розпорядчий орган) і міська управа (виконавчий орган)" 57. Така структура органів практично була поширена на всій території імперії, крім Фінляндії, Прибалтики і ряду інших областей.

"У міську думу входили головуванням міський голова, голосні, а також по одному представнику від повітової земської управи і духовного відомства. Обов'язки голови думи і управи покладалися в міському самоврядуванні на одну особу "58, що явно було порушенням принципу поділу виконавчої і розпорядчої влади. Основною метою при цьому було отримання додаткової гарантії від можливих протизаконних постанов думи. З тією ж метою міському голові надавалося право зупиняти виконання думських визначень в разі визнання їх незаконними.

Міські думи мали право збиратися протягом усього року в міру накопичення справ. Чисельність засідань міської думи законодавчо не обмежувалася, та й збір міської думи не уявляв собою ніяких технічних проблем. Відповідно до положення 1870 року формально думі надавалося право самооподаткування, яке на ділі було обмежено: в її розпорядженні знаходилися не всі джерела міського оподаткування, а лише певні, строго нормовані і в законі перераховані. "Цими джерелами були перш за все нерухомі майна, будинки, які могли обкладатися за законом не вище 1% з вартості" 59, яка визначалася самими ж голосними думи і вони ж були зацікавлені в зменшенні цієї вартості, особливо великих будівель, так як вони найчастіше і були їх власниками. Потім, інше джерело міських доходів становила торгівля і промисловість, тобто ті торгові свідоцтва, патенти на торгівлю і ті торгові документи, які обкладалися певним збором в казну, причому сума не повинна була перевищувати відомого відсотка того оподаткування, яке накладалося на них скарбницею.

Таким чином, кількість даються коштів відбивалося і на самостійності міського управління, тому що яке ж це право самооподаткування, якщо воно так строго нормовано законом і не дає можливості узгоджуватися з потребами міського господарства та благоустрою. Але ще більше незручностей приносило те, що витрати міського самоврядування на свої потреби були обмежені і йшли не на задоволення інтересів населення, а на урядові потреби (утримання місцевого цивільного управління, поліції міської та т. П.). На виконання цих обов'язків йшла пристойна сума грошей, а на задоволення культурних потреб міського господарства та благоустрою, особливо народної освіти і медицини, залишалася дуже скромна сума грошей. "Ці обмеження були проведені за аналогією з положенням земства за законом 21 листопада 1866 року, але тут сорому були ще набагато більш значні, ніж там "60.

Що ж стосується міської управи, то її члени обиралися думою, а особи, обраного на посаду міського голови (голови управи), затверджувалися в губернських містах міністром внутрішніх справ, а в інших - губернатором.

"Міські голови двох столиць затверджувалися безпосередньо імператором. В обов'язки управи входило керівництво справами міського господарства, розробка проектів кошторисів, стягування і витрата міських зборів на встановлених думою підставах "61. Управа була підзвітна у своїх справах перед думою, але в надзвичайних випадках міський голова міг розпорядитися одноосібно, правда з наступним повідомленням про це членів управи. Міський голова разом з управою володів правом оскарження незаконних постанов думи. Для керівництва конкретними галузями міського господарства або в будь-яких особливих випадках дума за поданням управи могла засновувати виконавчі комісії, які підпорядковувалися міській управі. "Посадові особи міського самоврядування не були державними службовцями, за винятком міського секретаря в губернських містах, що мав звання доповідача в губернському по міським справам присутності" 62.

Область дій міських органів строго обмежувалася межами міста і територією, однак не було чіткого розмежування компетенції між міським самоврядування і поліцейським управлінням, тому самоврядування перебувало в прямій залежності від поліції. За проектами обов'язкових для жителів міста постанов думи, управа повинна була отримати висновок начальника місцевого поліцейського управління.

Владні повноваження міського самоврядування також обмежувалися: всі постанови міських дум, що стосуються населення, проглядалися губернатором, який міг у двотижневий термін зупинити їх виконання, як незаконних. "Більш того, найважливіші з постанов, що стосувалися, наприклад, змін планів міст, відчуження належних місту земель, отримання найбільших позик, поручительства від імені міста і встановлення нових зборів, затверджувалися центральним урядом або відповідним міністерством" 63 Також контроль поширювався і на кошторису міського управління, які затверджувалися губернатором. Для розглядання губернаторських протестів, а також суперечок між міськими громадськими управліннями та урядовими, земськими і становими установами був створений колегіальний орган-губернське у міських справах. "Воно складалося з представників губернської адміністрації, міського самоврядування і чиновників судового відомства" 64. Вищою інстанцією контролю над усіма міськими органами і губернаторами був Сенат. Туди подавалися скарги на незаконність ухвал міської думи, вже затверджених міністром внутрішніх справ або губернатором, а також скарги на неправильні розпорядження губернатора або вищих адміністративних властей.

До завдань міського самоврядування входили в основному культурно-господарські справи: "зовнішній благоустрій міста (згідно із затвердженим урядовими владою плану), утримання міських комунікацій, піклування про добробут міського населення (народне продовольство, охорона здоров'я, вжиття заходів проти пожеж, утримання лікарень, театрів, бібліотек , музеїв і т. д.), турбота про народну освіту та інше "65.

"Міське положенні 1870 року далеко пішло від початкових задумів уряду, повністю орієнтувався на петербурзький зразок, проте, і саме у Міському положенні 1846 роки, і досвід діяльності Петербурзької думи, пробудити громадський інтерес до проблеми самоврядування, і навіть дискусія в урядових інстанціях з приводу столичної думи про допустимих формах представництва в самодержавному державі - все це безумовно зіграло певну роль у формуванні політичної культури суспільства, зробило безпосереднього внесення роб вплив на подальший розвиток процесів, пов'язаних із зародженням і становленням місцевого самоврядування в росіян "66.

Підводячи підсумок цієї главі можна точно сказати, що самоврядування містам так і не було дано ні при Олександрі I, Миколи I і Олександра II. Як і раніше міське товариство і його виборні контролювалися урядової владою, заважаючи міським органам приймати рішення необхідні в тій чи іншій ситуації. Але також можна сказати, що вищі урядові органи не змогли жорстко проконтролювати створення органів і наділення їх функціями, які були записані в законодавстві (правління Олександра I і Миколи I). Від цього і з'являлися в містах органи, що займаються "всім", але тільки не міським господарством. Весь цей період, починаючи з Олександра I і закінчуючи Олександром II, це час, коли в містах активно вводилися органи Жалуваної грамоти 1785года і тому за цей період практично дуже мало з'явилося нових органів. Але тим не менш можна сказати, що цей період відіграв велику роль для проведення міської "контрреформи" 1892, а також становлення "справжнього самоврядування" в містах.

Висновок.

Тепер, мені б хотілося висловити свою думку з приводу розвитку міського управління у нас в країні, тому що основна частина моєї роботи це думки, висловлювання або документальні дані різних авторів, а не мої.

Прочитавши книги, що стосуються моєї теми, я можу сказати точно, що міська реформа Петра I- правильний крок до хорошого життя не тільки городян, а й усього населення країни, тому що саме місто могло містити держава, АЛЕ, завжди існує це "НО", за умови, якщо держава зможе забезпечити ті умови для міського населення, в яких людина зможе працювати, а не намагатися вижити. Петро I намагався створити ці умови для городян, він "випалював розпеченим залізом" стару систему міського управління, намагався боротися з вічним казнокрадством у міських органах, він створював нові органи і скасовував старі, він бачив як живуть люди на Заході і він хотів зробити такий же життя людей в нашій країні, АЛЕ, знову це "НО", по видимому так влаштований російська людина XVIII століття, що ніяк він не хоче приймати нову "структуру" міського життя, міського управління. Люди хочуть жити краще, але для цього потрібно трудиться, "крутитися" в житті, а не чекати, коли сам цар захоче змінити життя в місті, та до того ж не кожного правителя цікавили проблеми держави (правителі епохи "палацових переворотів"). Ця і є основна причина через яку він так і не зміг зробити життя городян краще. Можливо, що навіть основна частина населення цього і не хотіла, воно звикла до старого способу життя: лежати на лавці і загадувати бажання у "щуки", а вона повинна була їх виконувати. Були звичайно люди, які хотіли змінити своє життя в кращу сторону і вони то розуміли, що "без праці не виловиш і рибку зі ставка", але таких, на жаль, було дуже мало.

Але тим не менш, Петро I створив таку систему органів, яка проіснувала до правління Катерини II, хоча ці органи, то скасовувалися, то знову відновлювалися в епоху "палацових переворотів".

Петро I спробував дати "поштовх" розвитку міського управління у Росії, але наступні правителі цим не скористалися і тому воно не розвивалося, а ось Катерина II зуміла перейняти досвід правління Петра I, його тактику, вона знову провела міську реформу, створила ряд нових органів, але при цьому не усунула органи, введені Петром I, вона також як і Петро I намагалася змінити життя городян на краще, але це Міське положення не встиг зміцнитися в містах, тому що її син Павло I, невідомо з яких причин, на початку свого царств вання скасував це положення. Правда, як тільки закінчив своє царювання Павло I, Олександр I і Микола I відновлюють повністю Міське положення Катерини II, але тільки юридично. Формально в містах повинні були існувати органи, які передбачалося становищем, але виявилося, що в містах життя так і не змінилася: як і раніше в містах був безлад, свавілля, при владі перебували скоєно випадкові люди, а не обрані городянами, та до того ж ще і безграмотні. Тобто фактично місто XVII століття мало чим відрізнявся від міст XVIII і XIX століть, можна навіть сказати, що в законодавчому сенсі міське управління змінювалося: все створювані органи записувалися в Зводі законів, там же і прописувалися їх функції, а на ділі життя городян не змінювалася і ніяких нових органів не вводилося. І всі ці "міські реформи" це не реформи, а спроби правителів змінити міське управління, але як відомо, вони не приводили до здійснення тих цілей, які задумав правитель.

У багатьох книгах висловлюється думка, що невдалість міських реформ також пояснюється і тим, що міським органам не давалося самоврядування, яке було закріплено в Зводі законів, що всі дії міських органів постійно контролювалися вищими інстанціями, у мене ж з цього приводу протилежна думка. Я вважаю, що уряд дуже погано контролювала діяльність органів, якби воно контролювало, то в міських органах не було б казнокрадства, у владі не перебували б випадкові люди і в містах існували б ті органи, які зафіксовані в Зводі законів, а не випадково створені невідомо ким. А, отже, і в самому місті не було б злодійства.

Отже, можна сказати точно, що в міському управлінні, починаючи з XVII століття і до реформи Олександра II, змін ніяких не відбулося (на ділі).

Створене становище 1870р. Олександра II - це безсумнівно великий крок вперед, як в порівнянні з попереднім періодом, так і з тією ситуацією, в якій опинилося міське управління у кінці ХІХ - початку ХХ століть.

Олександру II вдалося досить раціонально організувати структуру місто-

ського управління та в цьому не останню роль зіграло Міське положення Катерини II (1785г.), тому що були збережені деякі органи XVIII століття, до того ж, йому вдалося підняти російські міста з "сплячки" і надати їм ту силу і значення, про які лише мріяли перетворювачі ХVIII століття. Міська реформа 1870 року дало можливість говорити про реальні передумови формування в Росії муніципального права, тому що саме після цієї реформи піде міська "контрреформ" 1892 року. Тому можна точно сказати, що міська реформа Олександра II- це "реформа", а не спроба змінити міське управління.

Список джерел та літератури.

1. Джерела.

1.1. Державне законодавство X-XX століть. Том V. Законодавство періоду розквіту абсолютізма.-М .: Юрид. лит., 1987 р. 527с. (ЦБС г.Новокуй-

Бишівський).

1.2. Державні установи Росії XVI- XVIII В.В .: [Зб. ст .; Посвящ. пам'яті Горського А. Д.]. М. Вид.-во: МГУ. 1991р 190 [1] с. (Інв. № 2285577, ОРК). (Самарська ОУНБ).

1.3. Державні установи Росії XVIII в. (Законодавчі ма-ли). Довідковий посібник. Підготував до друку Чернов А. В. М., 1960р. 579с. (63.3 (2) 4 Г 72, бібл.). (Самарська ОУНБ).

1.4. Дитятин І. І. Статті з історії російського права. Видання Попової О. Н. СПб., 1895 р. 591с. (Інв. № 2373226, ОРК). (Самарська ОУНБ).

1.5. Кизеветтер А. А. Міське положення Катерини II. М., 1909р. (Інв. № 355638). (Самарська ОУНБ).

1.6. Матеріали з історії СРСР. Для семінарських і практичних занять. Під ред. Горського А. Д. М .: Вища. шк., 1985 р. Випуск 4: Соціально-економічний розвиток Росії в першій половині XVIII століття. 1988р. 318 [1] с. (63.3 (2) М 34). Випуск 5: Соціальний і становий лад Росії у другій половині XVIII століття. 1989р. 351 [1] с. (63.3 (2) М34, інв. № 2290624). (Самарська ОУНБ).

1.7. Хрестоматія з історії вітчизняної держави і права. X століття-1917года. Укладач: доктор історичних наук, професор Томсинов В. А. М., Вид.-во "Зерцало" - 381с. (Бібліотека інституту).

2. Література.

2.1. Абсолютизм в Росії. (XVII-XVIII ст.ст.). Збірник статей до 70-річчя від дня народження та 45-річчя наук. і пед. діяльності Кафенгауз Б.Б. М., "Наука"? 1964р. 519с. (63.3 (2) 4, А 17). (Самарська ОУНБ).

2.2. Анісімов Є. В., Каменський А. Б. Росія в XVIII- першій половині XIX

століття: Історія. Історик. Документ: - М., Московський ін.-т розвитку образоват. систем, 1994р.-333, [2] с. (63.3 (2) 4 А 67, інв. № 2409339, 2416927). (Самарська ОУНБ).

2.3. Бабич М. В. Державні установи Росії XVIII ст .: Справ. посібник / Федер. арх. служби Росії. М .: Едіторіал УРСС, 1999р. 143с. (ОРК інв. № 2473357). (Самарська ОУНБ).

2.4. Геллер М. Я. Історія Російської імперії: У 3т.- М: МІК, 1997р. Т. 2,3. (63.3 (2) 4 Г31 інв. № 2454550). (Самарська ОУНБ).

2.5. Єрошкін Н. П. Історія державних установ дореволюційної Росії. Вид. 2-е, испр. і доп. М., "Вища школа", 1968р. 368с. (Інв. № 1415639). (Самарська ОУНБ).

2.6. Історія державного управління в Росії. Під ред. Маркової А. Н. М., Закон і Право, 1997 р. - 297С. (67.3 І 90). (Самарська ОУНБ).

2.7. Історія батьківщини: люди, ідеї, рішення. Нариси історії Росії IX - початок XX в. / [Упоряд. Мироненко С. В.] .- М .: Политиздат., 1991р.-365, [2] с. (53. 3 (2) І 90). (Самарська ОУНБ).

2.8. Історія Росії XIX - поч. XX ст. Під ред. Федорова В. А .; Моск. держ. Університет ім. М. В. Ломоносова, Іст. фак.- М: Зерцало, 1998р.-743с. (63.3 (2) 5 И90 інв. № 2456377). (Самарська ОУНБ).

2.9. Каменський А. Б. Від Петра I до Павла I: Реформи в Росії XVIII ст .: Досвід цілісність. аналізу; Ріс. держ. гуманні. ун. т- М: РДГУ, 1999р.-575с. (63.3 (2) 4 К18). (Самарська ОУНБ).

2.10. Клокман Ю. Р. Соціально економічна історія російського міста. Друга половина XVIII ст. М., "Наука", 1967р. 335с. (Інв. № 1349668). (Самарська ОУНБ).

2.11. Ключевський В. О. Твори в 9-ти томах. Т.4 (Ч. 4,5). Під ред. Яніна В. Л.- Думка, 1987р. Ч. 4. 1989р. 398с. (Інв. № 227824). Ч. 5. 1989р. 476с. (Інв. № 2284404). (Самарська ОУНБ).

2.12. "Коли Росія молода мужала з генієм Петра ...": Рек. бібл. указ. / Держ. Публ. іст. бібліотека Української РСР; [Упоряд. Шелховская Е. П. та ін.]; Під ред. Павленко Н. І. - М .: Кн. палата, 1990г.-84 [1] с. (Інв. № 2284796 ОРК). (Самарська ОУНБ).

2.13. Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М .: Вища. школа., 1993р.-445с. (Инв.№ 2381414 2381415). (Самарська ОУНБ).

2.14. Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. Друга половина XIX століття. М., 1998 р. 151с. (63.3 Л 24-6 63.3 (2) 5 Г3). (Бібліотека інституту).

2.15. Місцеве самоврядування в Росії XII- XX століття. Еремян В. В., Федоров М. В. - М., Новий Юрист, 1998р.-176с. (Бібліоткеа інституту).

2.16. Миронов Б. Н. Руський місто в 1740-1860-і роки: демограіческое, соціальний і економічний розвиток / АН СРСР, ін.- т історії СРСР, Ленінградське отделеніе- Л .: Наука, 1990 р.- 271с. (Інв. № 2326773). (Самарська ОУНБ).

2.17. Нардова В. А. Уряд і проблема міського самоврядування в Росії середини XIX століття. Вид. -у "Лики Росії", СПб., 1996 р. (Бібліотека інституту).

2.18. Павленко Н. І. Петро Великий. М. Думка. 1994р. (63.3 (2) 4 П12). (ЦБС м Новокуйбишевська).

2.19. Платонов С. Ф. Повний курс лекцій з російської історії. - СПб., Літера, 1999р.-798с. (63.3 (2) П 37). (Самарська ОУНБ).

2.20. Рогов В. А. Історія держави і права Росії IX- поч. XX століть. М .: Зерцало: ТОО "Теис", 1995р.-263с. (67.3 Р59 інв. № 2422820). (Самарська ОУНБ).

2.21. Риндзюнскій П. Г. Міське громадянство дореформеної Росії. М., Вид.-во Академія наук СРСР, 1958г.- 559с. (Інв. № 911523). (Самарська ОУНБ).

2.22. Самарська літопис: нариси історії Самарського краю з найдавніших часів до початку XX ст. За заг. ред. Кабитова П. С., Храмкова Л. В. Книга 1. С., 1993 р. 219с. (63.3 (2р-4Сам) С17). (ЦБС м Новокуйбишевська).

2.23. Соловйов С. М. Читання і його розповіді з історії Росії. (Публічні читання

про Петра Великого). Видання підготував Дмитрієв С. С. М., 1989р.

2.24. Шмурло Е. Ф. Історія Росії (IX-XX ст.ст.). Вступ. ст. Дьомін Л. І. М .: Аграф, 1999р.-729с. (63.3 (2) Ш75). (Самарська ОУНБ).

3. Періодика.

3.1 Троїцький С. М. про використання досвіду Швеції при проведенні адміністративних реформ в Росії в першій чверті XVIII ст. // Питання історії 1977г.- №2.

1 Дитятин І. І. Статті з історії російського права. Видання О. Н. Попової. СПб., 1895 р.

2 Кизеветтер А. А. Міське положення Катерини II. М., 1909р.

3 Ключевський В. О. Твори У 9-ти томах. Т. 4. Під ред. Яніна В. Л. Вид.-во: Думка., 1987р.

4 Соловйов С. М. Читання і його розповіді з історії Росії. Видання підготував Дмитрієв С. С. М., 1989р.

5 Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М., 1993 р.

6 Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. (Друга половина XIX століття). М., 1998 р.

7 Нардова В. А. Уряд і проблема міського самоврядування в Росії середини XIX ст. Вид.-во "Лики Росії", СПб., 1996 р.

8 Цит. по: Риндзюнскій П. Г. Міське громадянство дореформеної Росії. М., 1958 р. С.8.

9 Там же.С. 8.

10 Цит. по: Геллер М. Я. Історія Російської Імперії. У 3-х томах. Т. 1. М., 1997 р. С. 4.

11 Там же. С. 3.

12 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Місцеве самоврядування в Росссіі XII- XX століття. М., 1998 р. С. 92.

13 Ключевський В.О. Твори в 9-ти томах. Курс російської історії. Т. IV. С.180.

14 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Місцеве самоврядування в Росії XII- XX століття. М., 1998 р. С. 98.

15 Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 2.

16 Цит. по: Еремян В. В., Федоров М. В. Місцеве самоврядування в росії XII-XX століття. М., 1998 р. С. 99.

17 Державні установи Росії XVIII століття. (Законодавчі матеріали). М., 1960 р. С. 69.

18 Цит. по: Соловйов С. М. Читання і його розповіді з історії Росії. (Публічні читання про Петра Великого). М., 1989 р. С. 573.

19 Цит. по: Еремян В.В., Федоров М.В. Місцеве самоврядування в Росії XII- XX століття. М., 1998 р. С. 113.

20 Державні установи Росії XVIII століття. (Законодавчі матеріали). М., 1960 р. С. 392.

21 Цит. по: Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 3.

22 Державні установи XVIII століття. (Законодавчі матеріали). М., 1960 р. С. 396.

23 Цит. по: Дитятин І.І. Статті з історії російського права. СПб., 1895г.С.10.

24 Дитятин І. І. Сатьі з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 10.

25 Там же. С. 11.

26 Цит. по: Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 11.

27 Соловйов С. М. Історія Росії. Т. XXI. С. 198.

28 Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 13.

29 Там же. С. 13.

30 Російське законодавство X- XX в. в. Т. V. М., 1987 р. С. 67.

31 Еремян В.В., Федоров М.В. Місцеве самоврядування в Росії XII-XX століття. М., 1998 р. С. 124-125.

32 Матеріали по історії СРСР. Для семінарських і практичних занять. Випуск 5. М., 1985 р. С. 157.

33 Матеріали по історії СРСР.Для семінарських і практичних занять. Випуск 5. М.,

1985р. С. 176.

34 Державні установи Росії XVIII століття. (Законодавчі матеріали). М., 1960 р. С. 485.

35 Державне законодавство X- XX століть. Т. V. М., 1987 р. С. 68.

36 Смарская літопис: нариси історії Самарського краю з найдавніших часів до початку XX століття. Книга 1. С., 1993 р. С. 131.

37 Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 241.

38 Державні установи Росії XVIII століття. (Законодавчі матеріали). М., 1960 р. С. 485.

39 Еремян В.В., Федоров М.В. Місцеве самоврядування в Росії XII-XX століття. М., 1998 р. С. 128.

40 Цит. по: Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С.33.

41 Там же. С. 34.

42 Цит. по: Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 35.

43 Там же. С. 36.

44 Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 37.

45 Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 40.

46 Там же. С. 41.

47 Там же. С. 42.

48 Цит. по: Дитятин І. І. Статті з історії російського права. СПб., 1895 р. С. 44.

49 Там же. С. 45.

50 Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М., 1993 р. С. 293.

51 Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М., 1993 р. С. 293.

52 Нардова В. А. Уряд і поблема міського самоврядування в Росії середини XIX ст. СПб., 1996 р. С. 212.

53 Там же. С. 214.

54 Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М., 1993 р. С. 294.

55 Там же. С. 294.

56 Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. (Друга половина XIX століття). М., 1998 р. С. 78.

57 Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. (Друга половина XIX століття). М., 1998 р. С. 78.

58 Там же. С. 78.

59 Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М., 1998 р. 295.

60 Корнілов А. А. Курс історії Росії XIX століття. М., 1993 р. С. 295.

61 Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. (Друга половина XIX століття). М., 1998г.С. 79.

62 Еремян В. В., Федоров М. В. Місцеве самоврядування в Росії XII-XX століття. М., 1998 р. С. 160.

63 Там же. С. 160.

64 Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. (Друга половина XIX століття). М., 1998 р. С. 79.

65 Лаптєва Л. Є. Регіональне і місцеве управління у Росії. (Друга половина XIX століття). М., 1998 р. С. 78.

66 Нардова В. А. Уряд і проблема міського самоврядування в Росії середини XIX ст. СПб., 1996 р. С. 215.