|
/ P>
Посадовими особами палати громад є спікер, його заступник, що також головою комітету шляхів і засобів (Chairman of Ways and Means) і два заступники голови комітету шляхів і засобів (Deputy Chairman of Ways and Means). Вони обираються палатою з числа депутатів.
Спікер - основне посадова особа палати громад ( "Містер спікер" - так звертаються до нього депутати).
Він головує в палаті, стежить за дотриманням правил парламентської процедури, представляє палату в її зовнішніх зносинах з королевою, палатою лордів, іншими державними органами. На його ім'я адресуються всі листи, петиції і клопотання, що направляються палаті. Права і обов'язки спікера регулюються здебільшого неписаними нормами, створеними практикою, почасти постійними правилами палати громад і рідко - законодавчими актами.
Спікер обирається палатою громад з числа її членів на початку терміну повноважень парламенту нового скликання. Він обіймає посаду аж до відходу у відставку або смерті (після відставки він отримує місце в палаті лордів). Відповідно до закону, його винагорода повинна дорівнювати винагороді члена кабінету.
Спікер вважається слугою палати громад і не повинен належати до якоїсь партії. У разі виникнення вакансії кандидатура нового спікера пропонується урядом (після консультації з опозицією). На посаду спікера висуваються досвідчені парламентарії (деякі з них займали посади в уряді). Політичний діяч, кандидатура якого пропонується на посаду спікера, перериває членство у своїй партії. Оскільки ж спікер за своїм статусом є депутатом, він підлягає переобранню на кожних чергових парламентських виборах. Однак у виборчому окрузі не висуваються інші кандидати. Спікер повинен бути поза політикою і відсторонений від участі в партійних суперечках. У разі порушення ним принципу неупередженості будь-який депутат має право внести в палату пропозицію з критикою спікера (хоча взагалі критика спікера не допускається).
Спікер не приймає участі в дебатах, не може звертатися з питаннями до міністра. Він голосує тільки в тому випадку, якщо голоси депутатів розділилися порівну.
Основний обов'язок спікера - стежити за підтриманням порядку в палаті громад. Він володіє широкими дискреційними повноваженнями, вважається суддею в питаннях процедури і має право видавати правила, що представляють собою джерело парламентської процедури. Він має право тлумачити процедурні правила в разі виникнення спору, який стосується процедури. Висновки, які він дає палаті щодо застосування процедурних правил, є обов'язковими.
Жодне засідання палати громад не може відбуватися за відсутності спікера. Від його розсуду залежить, приступить чи палата до засідання. Якщо спікер вважає, що в палаті відсутній кворум, він виносить рішення про перерву засідання. Спікер може на свій розсуд влаштувати перерву в засіданні палати громад на будь-який призначений ним термін, якщо, на його думку, в палаті порушується порядок.
Всі виступи в палаті громад звернені до спікера. Від нього залежить надання слова депутату в дебатах. Оскільки в палаті громад не існує попереднім записом в дебатах, депутат повинен постаратися звернути на себе увагу спікера ( "зловити очі спікера"). Він може почати свій виступ тільки після звернення до нього спікера.
Спікер має право перервати виступ депутата, якщо вважає, що воно не стосується справи або в ньому містяться повторення. У разі порушення порядку він має право дати розпорядження про те, щоб депутат залишив палату на весь день. За більш серйозні порушення депутат може бути позбавлений права брати участь в засіданнях на більш тривалий термін. Коли член палати названо спікером за порушення порядку на ім'я, а не в прийнятої формі звернення "Поважний член парламенту від такого-то округу" (ця процедура називається "назвати депутата на ім'я" - Naming), лідер палати вносить пропозицію про те, щоб порушник був тимчасово відсторонений від засідань. У разі першого порушення депутат усувається на тиждень, вдруге - на місяць і в третій раз - на невизначений термін.
Спікер тісно пов'язаний з посадовими особами партій. При веденні дебатів він керується розкладом, складеним "батогами", має перед собою список учасників дебатів, що представляється йому "батогами" після узгодження, та ін.
Голова комітету шляхів і засобів - друга посадова особа палати громад. Він головує в палаті, коли вона перетворюється в комітет усієї палати.
Голова комітету шляхів і засобів обирається палатою громад на початку скликання нового парламенту. Його кандидатура висувається партією більшості з числа її членів. Пропозиція про призначення вноситься лідером палати. Як і спікер, голова комітету шляхів і засобів зазвичай залишається на посаді до тих пір, поки він сам не побажає піти у відставку.
Оскільки палата громад не може засідати без спікера, то функції заступника спікера виконуються головою комітету шляхів і засобів. Коли голова комітету займає місце голови в палаті, він є остаточним суддею в питаннях процедури. Його розпорядження не можуть бути оскаржені спікеру.
На голови комітету шляхів і засобів також поширюється правило про неупередженості. Він не бере участі в дебатах. У голосуванні він бере участь лише в тому випадку, коли голоси діляться порівну.
Заступники голови комітету шляхів і засобів. У разі відсутності голови комітету шляхів і засобів вони виконують його функції, включаючи повноваження як заступника спікера. Вони висуваються, як і голова комітету шляхів і засобів, партією більшості у складі її прихильників і обираються палатою на початку нового скликання парламенту.
Слід згадати ще про один важливий посадову особу палати. Це лідер палати громад, який виступає в палаті від імені уряду. Він призначається прем'єр-міністром з числа найбільш близьких до нього політичних діячів, що входять до складу кабінету. Він повинні бути внесені в палату протягом сесії. В кінці кожного тижня він повідомляє палаті про порядку денному на наступний тиждень. Він інформує палату про всі справи, що мають державне значення.
У палаті громад є також постійні посадові особи, які призначаються з осіб, які не є членами палати, - клерк палати, два його помічника; пристав (відповідає за питання безпеки в приміщеннях палати).
Клерк - старше постійне посадова особа палати громад. Він є експертом з питань парламентської процедури і його основне завдання - давати поради спікеру, уряду, опозиції і рядовим депутатам з приводу всіх питань, що виникають у зв'язку з процедурними правилами. Допомога йому надають два помічника. Клерк займає почесне місце. Він сидить за столом палати (Table of the House), розташованим відразу ж перед спікером. Під час засідання він одягнений в суддівську мантію і перуку.
Клерк очолює відділ, який виділяє клерків для надання допомоги в роботі постійних і виборних комітетів. Працюючі в відділі клерки дають поради депутатам з усіх питань парламентської процедури, різних аспектів законодавчої та контрольної роботи палати.
Організація комітетів в палаті громад
У палаті громад є постійні, спеціальні, сесійні комітети. Утворюються також об'єднані комітети обох палат парламенту.
Постійні комітети створюються на початку роботи парламенту нового скликання на термін його повноважень. Їх основне призначення - постатейний розгляд биллей. Не існує будь-яких обмежень числа комітетів. Зазвичай в палаті функціонує сім-вісім таких комітетів. Назва комітету - "постійний" - може ввести в оману, бо ці комітети щоразу створюються заново для розгляду конкретного білля і після виконання свого завдання розпускаються. Комітети іменуються умовно - А, В, С, Д і не спеціалізуються по будь-яким питанням. Єдині комітети, яким властива спеціалізація, але не галузева, а територіальна, - це Великий Шотландський комітет, Великий Уельський комітет, Північноірландський комітет. Є також комітет з розгляду биллей приватних членів.
Великий вплив на організацію і діяльність постійних комітетів надає спікер. Він вирішує питання, в який постійний комітет направити законопроект. Голови постійних комітетів призначаються спікером на його розсуд. Члени комітетів призначаються не палатою в цілому, а комітетом з відбору (Committee of Selection).
Комітет з відбору утворюється палатою громад на початку кожної сесії в складі 11 чоловік. Фактично члени цього комітету призначаються за згодою між лідерами партій в палаті громад. При формуванні комітету комітет з відбору виходить із співвідношення двох партій в палаті громад так, щоб вони були представлені в комітеті пропорційно кількості місць в палаті. У число членів комітету обов'язково включаються по крайней мере один міністр, а також керівники інших партій. У його складі обов'язково повинен бути представлений один з "батогів" уряду і офіційної опозиції. Комітет з відбору керується також кваліфікацією пропонованих їм кандидатів.
У складі постійного комітету -від 15 до 50 депутатів. Під час засідань вони розташовуються, як і в палаті громад, - зліва від голови сидять члени опозиції, справа - урядовці. "Кнути" спостерігають за роботою комітетів і стежать, щоб під час засідань був кворум.
Процедура постійного комітету та ж, що і в комітеті всієї палати. Члени комітетів вправі пропонувати поправки до будь-якої обговорюваної статті. Голова має право на свій розсуд відбирати для обговорення в комітеті ті поправки, які він вважає потрібними для цього. У необхідних випадках проводяться голосування. Після розгляду поправок члени комітету мають право пропонувати нові статті до білля. Кворум постійного комітету - 12-15 людина, в залежності від загального числа членів.
Міністри, на обов'язку яких лежить проведення законопроекту через постійні комітети, виступають в комітеті від імені уряду, відповідають на зауваження і поправки. На засіданнях комітетів присутні також професійні цивільні службовці, які допомагають міністру, але їм не дозволяється виступати в комітеті.
Засідання постійних комітетів відкриті для публіки. Зміст їх засідань публікується в стенографічних звітах.
Спеціальні комітети (Select Committees) - другий основний вид комітетів палати, створюваних для розгляду окремих питань і представлення доповідей палаті. Їх члени обираються комітетом відбір. Спеціальні комітети складаються з 10-15 членів палати, які представляють всі партійні фракції. Існує 14 спеціальних комітетів, основне завдання яких - розслідування і перевірка діяльності основних міністерств. Система комітетів прив'язана до структури міністерств. Це комітети: з оборони; внутрішніх справ; закордонних справ; фінансів і цивільній службі; енергетиці; промисловості і торгівлі; транспорту; сільському господарству; зайнятості; навколишньому середовищу; освіти, науки і мистецтва; соціальних справ; шотландським справах; валлійським справах. Крім того, є спеціальні комітети з європейського законодавства, делегованого законодавства, публічної звітності, у справах парламентського уповноваженого. Система спеціальних комітетів, які створюються з метою контролю за діяльністю міністерств, була створена в 1979 р Реформа ця була розцінена лідером палати громад як найважливіша конституційна реформа століття. Справа в тому, що існувала до цього система спеціальних комітетів не давала депутатам можливості докладно вивчати урядову діяльність в окремих сферах і галузях державного управління, досить компетентно судити про діяльність міністерств і центральних відомств, впливати на рішення, що приймаються апаратом управління. Про англійських парламентаріїв говорили, що вони із заздрістю дивляться на американських конгресменів, які проводять ретельне розслідування урядової діяльності. Реорганізація системи спеціальних комітетів в Англії проводилася з урахуванням американського досвіду.
На відміну від постійних, спеціальні комітети, яким доручено контролювати основні напрямки діяльності міністерств, функціонують на постійній основі.Їх організація і діяльність регулюється постійними правилами палати громад, і в даний час вони складають стрижень системи спеціальних комітетів. Трьом комітетам (у закордонних справах, внутрішніх справ, фінансів) дано право призначати підкомітети.
Постійно діючим спеціальним комітетам з перевірки діяльності міністерств дано право контролювати "витрати, управління і політику" відповідних міністерств і підвідомчих їм органів. Під останніми маються на увазі публічні корпорації, консультативні та інші органи при міністерствах (нараховуються 228 таких органів). Комітет вільний у виборі конкретного предмета розслідування. Він не повинен отримувати для цього будь-якого схвалення з боку уряду. Комітети мають право викликати свідків і вимагати подання необхідних для проведення розслідування документів. Вони мають право призначати експертів, здійснювати поїздки всередині країни і за кордон, якщо це викликано необхідністю.
В якості свідків комітетом може бути викликана будь-яка особа: представники центральних органів виконавчої влади; посадові особи держави; чиновники міністерств і відомств; представники громадських організацій, груп тиску, політичні діячі. Якщо свідок відмовляється з'явитися, то комітет використовує своє формальне право витребувати свідків і видати наказ про виклик свідка на своє засідання. Свідок, який відмовився з'явитися, винен у неповазі до палаті громад (формально палата наділена правом укласти така особа в тюрму).
Комітет має право вимагати подання йому документів, необхідних для проведення розслідування, за винятком документів міністерств. За десятиліття існування постійно діючих виборних комітетів склалося неписане конституційне правило, згідно з яким комітети не повинні проводити розслідування справ, що ставлять під загрозу питання державної безпеки. Уряд має право надавати комітету інформацію лише в тому обсязі, в якому вона вважає це за можливе.
Міністри не зобов'язані бути присутніми на засіданні комітету, оскільки вони є за статусом членами парламенту, а комітет не може вимагати присутності на засіданні членів парламенту і лордів. Практично уряд завжди надсилає міністра на засідання комітету, але це питання вирішується не комітетом, а прем'єр-міністром.
На засіданнях комітету можуть бути присутніми сторонні особи, якщо палата не прийме іногності міністерств безсумнівно посилює вплив представницького органу на уряд, дає йому кошти для проведення в дію механізму підзвітності міністерств, впливати на урядові рішення ще до моменту їх прийняття. Діяльність комітетів сприяє більшій відкритості всього процесу державного управління, надає можливість притягнути до відповідальності чиновників міністерств за ті чи інші акції.
В організації діяльності комітетів є і вразливі місця. Вони стосуються насамперед характеру відносин між комітетами і міністрами та інформації про діяльність органів управління. Уряд видав спеціальне керівництво для чиновників міністерств, що закликає їх давати свідчення, необхідні для комітетських слухань. Однак трапляється, що міністри не схильні давати комітету потрібної інформації або дають розпорядження підлеглим їм керівникам відомств не постачати комітет відповідною інформацією. Відмова уряду в наданні інформації може серйозно ускладнити здійснення контролю в дуже істотних областях.
Сесійні комітети. Деяке число спеціальних комітетів створюється з року в рік на початку кожної сесії. У зв'язку з цим такі комітети отримали найменування "сесійних". До них належать комітети: з питань процедури; привілеям; петицій, що надаються палаті громад; питань публікацій та звітів про дебатах; обслуговування депутатів. До їх числа примикає комісія палати громад, яка відає прийомом на роботу в постійний штат палати. Її голова - спікер палати.
Об'єднані комітети (Joint Committees) є різновидом спеціальних комітетів. Вони утворюються спільно обома палатами парламенту для розгляду справ, що стосуються так само обох палат. Питання, що підлягають обговоренню в комітеті, не повинні зачіпати політичних спірних справ. Об'єднані комітети складаються з рівного числа членів кожної палати. Доповідь об'єднаного комітету представляється обом палатам. Існують, зокрема, об'єднані комітети з перевірки актів делегованого законодавства, по вивченню биллей про консолідацію законодавства тощо.
Правовий статус члена парламенту
В Англії відсутні законодавчі норми, що встановлюють обов'язки депутата по відношенню до виборців і його відповідальність перед ними. Тут проголошується доктрина незалежності депутата від виборців. Вважається, що депутат представляє всю націю, а не окремі групи виборців. На виборах виборці не дають депутатам наказу. На депутата не лежить юридичний обов'язок звітувати перед виборцями. Немає і інституту відкликання депутатів.
Існує так звана "теорія мандата", покликана забезпечити дотримання волі виборців, але вона швидше відноситься до взаємозв'язкам уряду і прем'єр-міністра з виборцями, ніж безпосередньо до окремого депутата. Мандат іноді визначають як отримання урядом під час загальних виборів схвалення виборців на проведення певної політики, а іноді - як заборона проводити політику, щодо якої немає схвалення виборчого корпусу. Ця доктрина не закріплена юридично.
І все-таки депутат пов'язаний не тільки зі своєю партією, але і з виборчим округом, проводячи в ньому досить багато часу. Регулярно (раз на тиждень або на два тижні, як правило, в суботу або в неділю) депутат відвідує округ, зустрічається і розмовляє з виборцями, приймає їх, вислуховує їхні скарги. Депутат підтримує постійні контакти з місцевою організацією партії у виборчому окрузі. Крім того, він приймає виборців або делегації свого округу в Лондоні.
Винагорода члена парламенту. В Англії досить гостро стоїть питання про посилення професіоналізму парламентаріїв. Довгий час тут побутувало уявлення, що член парламенту - це політик-любитель, основна професійна робота якого не пов'язана з його парламентською діяльністю. Створення парламентських комітетів, систематичне проведення парламентських слухань і розслідувань діяльності урядових відомств в різних галузях державного управління висувають певні вимоги до депутатів. В епоху, коли державне управління набуває спеціалізований і надзвичайно складний характер, член парламенту, забезпечений матеріальними ресурсами, має більше шансів виконувати свої завдання по контролю над урядом і прийняття законів, більш компетентно і тим самим більш безпосередньо впливати на рішення уряду і брати участь в розробці і здійсненні державної політики. Посиленню професіоналізму парламентаріїв покликані сприяти деякі організаційні заходи.
Член парламенту отримує платню, рівну 22 548 фунтам стерлінгів на рік (винагорода виплачується з 1911 р). Крім цього, він отримує додаткові виплати в розмірі 27 140 фунтів стерлінгів на рік на утримання офісу, секретаря (або секретарів), помічника-дослідника (як правило, це висококваліфіковані фахівці, випускники університетів). У 1985 р загальне число секретарів і помічників-дослідників становило 1210 осіб. Депутату відшкодовуються транспортні витрати, пов'язані з поїздками між Лондоном, місцем проживання та виборчим округом при виконанні парламентських обов'язків (сюди включаються також поїздки дружини і неповнолітніх дітей). Депутату надано право безкоштовної телеграфної, телефонної і поштового зв'язку щодо тих округів, які знаходяться за межами Великого Лондона (до 7 тис. Фунтів стерлінгів на рік). Йому оплачується також проживання в готелі.
Слід сказати про обслуговування депутатів різного роду інформаційними службами. Відділ інформації при палаті громад щодня публікує інформаційні бюлетені, які видаються у вигляді окремої брошури. Депутати щодня отримують різні документи, що повідомляють про порядок денний кожного засідання; містять інформацію про поправки до білля, які передбачається внести в палаті або комітеті; офіційні звіти про все, що робиться в палаті (звіти комітетів, дані про голосування, резолюціях палати); документи з повідомленнями про питання і пропозиціях, поданих палаті, та ін.
Палата громад має бібліотекою, на яку покладено не тільки бібліотечне обслуговування депутатів, але також робота за інформацією і науковими дослідженнями з міжнародних справ; економічних справ; утворення і соціальної політики; внутрішній політиці. У бібліотеці працюють висококваліфіковані фахівці.
При парламенті є також парламентська інформаційна система (ПОЛІС), що містить індекс "Ханзард". Депутати мають доступ до електронно-обчислювальної системі "Лексис", яка надає правову інформацію. В університеті Уорвік створений парламентський відділ, який відкрив депутатам і виборним комітетам доступ до інформації про результати досліджень щодо економічного розвитку країни.
Дуже важливим для британського парламенту є питання про "приватних інтересах" членів парламенту. Деякі члени парламенту залишають свою основну роботу або професійну діяльність, а багато зберігають роботу за сумісництвом. Парламентарії підтримують тісні відносини з групами тиску і лобістськими організаціями. Правила парламенту не виключають таких зв'язків, але передбачають необхідність повідомляти палаті про роботу депутата для цих організацій і про оплату за неї.
У 1975 р палата громад встановила обов'язкову реєстрацію "інтересів" депутатів. У відповідності до цієї системи депутат зобов'язаний інформувати палату про будь-якому грошовому інтересі чи інших матеріальних вигодах, які він має і про які можна подумати, що вони впливають на його поведінку, мови, голосування в парламенті. Перелік включає інформацію про оплачуваній пості директора чи іншому оплачуваній місці роботи; заяву про фінансову підтримку в якості члена парламенту; закордонній поїздці в якості члена парламенту, якщо вона не оплачується особисто або з державних коштів; всі платежі та матеріальні вигоди, отриманих від іноземних урядів, організацій і окремих осіб; земельному володінні або власності, що мають значну вартість; назві компаній, в яких депутат володіє акціонерним капіталом, що перевищує 1%. Підкуп члена парламенту щодо його роботи в палаті вважається порушенням парламентських привілеїв.
Парламентські привілеї. Палата громад претендує на те, щоб виступати як суддя в питаннях, що стосуються її привілеїв, і норми про парламентські привілеї складають так зване "загальне право парламенту". Під парламентськими привілеями розуміються права, якими володіє палата громад в цілому і кожен депутат окремо. Він може виступати, знаючи, що він вільний від переслідування за наклеп. Виступи ж поза стінами парламенту оголошуються позапарламентськими діями, не пов'язаними з діловодством, і тому не захищеними парламентськими привілеями.
Парламентська привілей свободи слова не поширюється на листи депутатів до внепарламентским організаціям, хоча б і написані в зв'язку з парламентською діяльністю. Привілей свободи слова не захищає також публікацію депутатами книг. У 1701 р палата встановила, що опублікування книг, які "кидають тінь на засідання палати", розглядаються як порушення її прав і привілеїв і неповагу до палати.
У правилах парламентської процедури встановлені норми про зловживання свободою слова в палаті громад.Це відноситься до такого виступу депутата, в якому він кидає тінь на рішення палати, вимовляє зрадницькі, бунтівні або образливі для парламенту слова. Депутат не має також права кидати тінь на поведінку королеви або осіб, які перебувають при владі, а також намагатися своїм виступом заважати роботі палати громад.
Парламентарії не можуть згадувати у своїх виступах конкретні судові справи з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину. Це зроблено для того, щоб запобігти таким виступу, які можуть завдати шкоди будь-якої справи, що знаходиться в процесі розгляду.
Палата громад має право накладати як кримінальні, так і дисциплінарні покарання за неналежне поводження або неповагу до палати під час її засідання. Неповагою до палаті вважається будь-яка дія, яке заважає палаті або будь-якого її члена виконувати свої функції або має на меті викликати прямо або побічно такі результати. В цьому випадку палата має право ув'язнення, накладення штрафу, винесення догани, заборони відвідувати палату. Покарання за неповагу до палати може ставитися як до члена парламенту, так і до будь-якого іншій особі, незалежно від того, вчинено правопорушення в палаті чи ні. Що стосується члена парламенту, то він може бути також позбавлений права займати місце в палаті протягом певного терміну або виключений з палати.
Депутат може бути виключений з числа членів палати громад і за іншими підставами: участь у відкритому повстанні, лжесвідчення, підробка, обман, корупція при здійсненні правосуддя, або при виконанні обов'язків посадової особи, або при виконань обов'язків як члена палати громад; ганебне поведінку і інші вчинки, скоєні проти самої палати.
Право виключення з палати належить тільки палаті громад, і жоден суд в країні не має права розглядати питання про законність рішення палати. Скарги на порушення привілеїв Повинні спочатку передаватися спікеру приватно, і він вирішує, підняти чи питання в палаті. Взагалі такі випадки надзвичайно рідкісні і число скарг мізерно (одна - в сесії 1984/85 р). Практично палата давно не застосовує свого права ув'язнювати, накладати штраф, позбавляти депутата права займати місце в палаті громад за неповагу до неї.
Привілей свободи від арешту означає, що арешт члена палати громад не може бути проведений без дозволу самої палати. Давня привілей свободи від арешту охороняє депутата від арешту протягом парламентської сесії і 40 днів до її початку і після її закінчення в зв'язку з виробництвом у цивільній справі. Арешт члена парламенту за слова, сказані в палаті, не може бути проведений, оскільки це було б порушенням привілеї свободи слова. Однак член парламенту не має привілеї від арешту в зв'язку з кримінальним провадженням.
ЗАКОНОДАВЧІ І КОНТРОЛЬНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ПАЛАТИ ГРОМАД
Законодавча діяльність
Парламент - вищий законодавчий орган країни. Верховна влада в області законодавства довіряється парламенту в цілому. Це - "королева в парламенті", тобто королева і дві палати парламенту. Це означає, що законопроекти, прийняті обома палатами парламенту, стають законами після їх схвалення королевою. По суті, коли говорять про верховної законодавчої влади, мають на увазі палату громад: вона - центральна складова частина законодавчого механізму.
З 1945 р чотири члени палати громад були виключені нею чи пішли _, відставку до виключення після звинувачення їх у ганебних поведінці.
У законодавчому порядку верховна законодавча влада парламенту була встановлена біллем про права 1689 р Він скасував право короля припиняти дію законів і робити їх вилучення, тобто зробив незаконним зміна законів монархом без згоди парламенту. У XIX ст. утвердився принцип верховенства парламенту, що визначає його положення в якості верховного законодавчого органу. Він означає, що парламент не зв'язаний яким-небудь конституційним актом і не існує будь-якого правового обмеження його верховенства в законодавчій області. Парламент має право приймати, скасовувати і змінювати будь-який закон в порядку звичайної законодавчої процедури, і ніхто (в тому числі і суд) не може поставити під сумнів дійсність або конституційність акта парламенту. Цей принцип означає також, що парламент попереднього скликання не має права зв'язувати своїх наступників (це було б обмеженням верховного положення законодавчого органу).
Видання законів - найбільша, а то й найголовніша функція парламенту. Близько половини всього його часу йде на законодавчу роботу. Число щорічно прийнятих законів досить стабільно (60-70 у рік). Більшість часу зайнята розглядом публічних биллей, внесених з ініціативи уряду. - Процес проходження законопроектів у палаті громад залежить від характеру законопроекту. По колу регульованих питань біллі підрозділяються на публічні і приватні. До публічних відносяться ті, які зачіпають загальні інтереси. Їх дія, як правило, поширюється на територію всієї країни. Вони регулюють найбільш важливі питання. До часток відносяться ті біллі, які порушують індивідуальні інтереси або мають лише місцеве значення (закони, що регулюють діяльність окремих компаній і корпорацій; діючі в межах певних адміністративно-територіальних одиниць). За Законом про тлумачення 1978 року, білль вважається публічним, якщо в ньому не обмовляється його приватний характер. Приватні біллі вносяться особами, зацікавлені у їхньому ухваленні (це можуть бути місцеві органи, державні установи, корпорації).
Публічні законопроекти, залежно від того, з чиєї ініціативи вони внесені, підрозділяються на урядові, тобто внесені депутатами - членами уряду, і законопроекти приватних членів, тобто внесені рядовими членами парламенту, які не є членами уряду. Цей поділ публічних законопроектів робить вирішальний вплив на долю законопроекту.
Кожен публічний законопроект повинен пройти в палаті громад п'ять стадій: першою читання, друге читання, стадія комітету, стадія доповіді, третє читання. На додаток до цього, якщо текст законопроекту був змінений в палаті лордів, в палаті громад повинні бути розглянуті поправки палати лордів.
Внесення законопроекту і перше читання. Внесення законопроекту до парламенту передує тривала перед-парламентська стадія його розробки. Всі найбільш важливі законопроекти розробляються в міністерствах. Основне участь в цій роботі беруть професійні цивільні службовці міністерств. При цьому проводяться широкі консультації як між різними міністерствами (особливо з міністерством фінансів), так і міністерств з різними групами тиску, підприємницькими асоціаціями, тред-юніонами. Всі ці консультації носять конфіденційний характер. Проект закону не оприлюднюється. Якщо ж уряд хоче провести більш широке обговорення, воно може опублікувати консультативний документ - "зелену книгу" або "білу книгу", в яких викладається загальний зміст пропозицій уряду. Міністерство-спонсор представляє білль комітету кабінету, що займається довгостроковим плануванням законодавчої програми. У кабінеті є також спеціальний комітет по законодавству, на обов'язки якого лежить здійснення контролю за тим, щоб всі представлені парламенту законопроекти пройшли через парламент до кінця сесії. Законопроект може бути внесений в будь-яку палату. Однак найбільш важливі біллі вносяться в палату громад.
Члени парламенту не бачать тексту законопроекту аж до моменту його подання.
Законодавча ініціатива у Великобританії належить тільки членам парламенту. Згідно з чинною процедурою, законопроект вноситься в загальному порядку, незалежно від того, чи є вносить членом уряду. Міністр, коли вносить законопроект, формально справ законопроекту в подальшому. Процедура першого читання полягає в наступному. Член палати, який бажає внести законопроект, робить повідомлення спікеру про свій намір. Коли спікер називає його прізвище, він вручає клерку палати так званий "фіктивний білль", тобто аркуш паперу, в якому вказується коротка і довга назва білля, прізвище депутата, який вніс законопроект, і тих депутатів, які виступають в якості поручителів по законопроекту (НЕ менше 12 членів палати). Клерк зачитує коротку назву законопроекту, називає день для другого читання і віддає розпорядження про надрукування законопроекту. Як правило, на цій стадії не відбувається обговорення білля. Уряд докладає до білля коротку пояснювальну записку.
Майже весь час палати (90%) зайнято розглядом законопроектів, внесених урядом. Для обговорення законопроектів рядових членів виділяється строго визначений час (12 п'ятниць в сесію). Постійні правила передбачають кілька процедур для внесення законопроекту приватного члена в палату громад.
Друге читання - надзвичайно істотна стадія. По суті, це перше публічне обговорення законопроекту. Тільки на цій стадії починається обговорення внесеного законопроекту. Під час другого читання обговорюються
основні, принципові положення законопроекту. У цій стадії палата не може розглядати окремі статті законопроекту чи будь-які поправки до нього. Вона вирішує питання про те, наскільки доцільно в принципі зміна законодавства, пропонована внесеним законопроектом. Друге читання може бути кінчено або схваленням законопроекту і напрямком в комітет для внесення поправок, або відхиленням законопроекту в цілому. Парламентські дебати на цій стадії не впливають на зміст статей законопроекту.
На початку другого читання спікер порушує питання про те, чи приступити до нього. У цей момент будь-який член палати громад може заперечити проти пропозиції спікера, або внести поправку про те, щоб законопроект був "прочитаний" вдруге після трьох-шести місяців, або запропонувати поправку із зазначенням підстав, за якими законопроекту взагалі повинне бути відмовлено у другому читанні. Ці пропозиції ставляться на голосування. Якщо білль потерпить поразку при голосуванні, то далі він не розглядається.
Таким чином, на відміну від законодавчого процесу деяких інших західних країн, де законопроект спочатку розглядається комітетами, а потім - на пленарному засіданні (США, Франція, Італія), у Великобританії законопроект спочатку обговорюється палатою в повному складі і лише потім направляється в комітет.
Комітетські стадія. Біллі, схвалені в другому читанні (як правило, вони приймаються, оскільки уряд має в своєму розпорядженні підтримкою урядової більшості), направляються в постійні комітети (або розглядаються палатою, перетвореної в комітет усієї палати).
У комітеті законопроект розглядається детально, слово за словом, стаття за статтею. Під час обговорення законопроекту комітет зв'язаний рішенням палати, винесеним при другому читанні, і не має права вносити в законопроект такі поправки, які спотворюють принцип законопроекту, уже схваленого палатою громад.
Комітет не може вносити в законопроект положення, які суперечать принципу законопроекту. Він має право відхилити будь-яку статтю законопроекту. При передачі законопроекту в комітет палата дає йому спеціальні інструкції, якими визначаються повноваження комітету щодо даного законопроекту.
Комітетські стадія закінчується складанням доповіді по законопроекту, який видається палаті громад.
Стадія доповіді і третє читання. У стадії доповіді палата розглядає доповідав комітетом законопроект, обговорює зроблені ним поправки і вирішує, чи повинні окремі статті законопроекту бути прийнятими в колишньому вигляді, з поправками комітету чи новими поправками, запропонованими членами палати в цій стадії. Білль не розглядається стаття за статтею. Практично обговорення обмежується пропозицією окремих поправок депутатами і голосуванням по ним. Спікер вправі відбирати поправки, що підлягають обговоренню. Тут, як і на інших стадіях, застосовуються "кенгуру", "закриття", "гільйотина".
Як правило, третє читання законопроекту має місце відразу ж після закінчення стадії доповіді. Це формальний етап в обговоренні законопроекту, бо під час дебатів палата вже прийнятими положеннями законопроекту. На цій стадії можуть пропонуватися поправки, що не зачіпають істоти білля, зазвичай чисто редакційні, що стосуються стилю законопроекту, його заголовка і т.п. Після голосування законопроект вважається прийнятим палатою громад. Якщо він був внесений спочатку в палату громад, видається наказ, щоб клерк "відніс білль до лордів і просив їхнього сприяння"; законопроект передається в палату лордів з написом "так буде передано панам".
Після проходження законопроекту через обидві палати він повинен отримати схвалення королеви і слідом за тим стає законом. Формально главі держави належить право абсолютного вето. Практично королівську згоду на білль - формальна стадія законодавчого процесу. Останній випадок застосування права вето монархом мав місце в 1707 р
Особливості розгляду фінансових законопроектів, Процес проходження законопроектів, пов'язаних з витрачанням або збиранням коштів державної скарбниці, має ряд особливостей. За палатою громад визнано прерогатива здійснювати контроль над фінансами. Білль про права 1689 р встановив, що "стягування зборів на користь і розпорядження корони, в силу нібито прерогативи, без згоди парламенту і на більш тривалий час і іншим порядком, ніж це встановлено парламентом, незаконно". Принцип, що вимагає згоди парламенту на витрачання урядом державних коштів, утвердився в XVII в. Він розвинувся з звичаю, розпорядчого парламенту приймати щорічно закони про витрачання державних коштів. У той же час утвердилися конституційні принципи, які передавали палаті громад "контроль гаманця". Уряд не має право витрачати державні кошти і вводити податки без згоди парламенту. Фінансове законодавство - виняткова прерогатива палати громад. Фінансові пропозиції уряду повинні бути прийняті нею, і фінансові біллі можуть бути внесені тільки в палату громад. Однак право визначати фінансову політику і розпоряджатися державними фінансами в межах коштів, вотувати парламентом, належить уряду. Йому ж належить ініціатива в фінансових питаннях. Право внесення в палату громад законодавчої пропозиції про витрачання грошових коштів і оподаткуванні належить виключно уряду.
Згода парламенту на збір податків і витрачання грошових коштів виражається в прийнятті спеціального законодавства з цього приводу. Основні фінансові закони, прийняті щорічно, - Закон про консолідований фонді і Закон про асигнування. У них фіксуються витрати на потреби фінансуються з бюджету установ. Основні доходи, що надходять до державної скарбниці, фіксуються в Законі про фінанси.
Фінансовим вважається не тільки законопроект, в якому фінансові статті становлять основний зміст, а й будь-який інший законопроект, що містить статті фінансового характеру. Оскільки палата громад не може асигнувати ніяких коштів без прохання уряду, для прийняття законопроекту, в якому міститься відповідна пропозиція, необхідно отримати згоду уряду.
Відповідно до фінансової процедурі палати громад, законопроект про асигнування вноситься урядом у вигляді кошторисів міністерств і центральних відомств. Палата громад має розглянути всі кошториси і винести по кожній з них окрему резолюцію, яка дозволила асигнування необхідної суми з державної скарбниці. Формальна резолюція передує прийняттю Закону про асигнування.
Палата громад не може ні змінити цілі асигнування, ні збільшити суму витрат, необхідну урядом. Вона тільки може або зовсім відмовити в даному асигнування, або зменшити необхідну суму.
Пропоновані урядом податки втілюються в заяві про бюджет, з яким виступає в палаті міністр фінансів. Заява включає не тільки пропозиції про податки, але дає загальний огляд стану національної економіки. Зміст цієї заяви тримається в найсуворішій таємниці. Після виступу міністра фінансів палата громад приймає резолюцію, що санкціонує податки. Ця резолюція втілюється в Законі про фінанси.
Дебати з фінансового законодавства використовуються палатою для проведення дебатів з тих чи інших питань урядової політики. Право вибору предмета обговорення в більшості випадків замість ініціаторів і опонентів приватного законопроекту виступають їх представники.
Приватний законопроект проходить перше і друге читання. Найбільш істотна стадія - обговорення в комітеті палати по приватним законопроектів. Засідання комітету нагадує судове засідання. Потім приватний законопроект представляється палаті і проходить ті ж стадії, що і публічний білль.
Делеговане законодавство. Парламент - верховне законодавче установа, і жоден орган не може законодательствовать без його уповноваження. Парламент має право передати кому будь-які свої повноваження, в тому числі і законодавчі, залишаючи за собою лише загальний контроль за їх здійсненням. Видаються урядом на підставі законів постанови називаються тому актами делегованого законодавства.
Контроль палати громад над актами делегованого законодавства здійснюється на підставі Закону про видаваних на підставі статутів постановах 1946 р уповноважував закон передбачає, що акт делегованого законодавства повинен бути представлений в парламент відповідно до процедури, встановленої законом. Відповідно до закону, акти делегованого законодавства можуть представлятися в палату громад або до вступу в силу, або після вступу в силу, в залежності від того, що передбачено в уповноважував законі.
У палаті громад існує спеціальний комітет по делегованого законодавства, перевіряючий ті біллі, які були внесені в палату громад. Члени палати беруть участь також в роботі об'єднаного комітету з перевірки актів делегованого законодавства. Комітети вивчають постанови з точки зору їх відповідності закону, на підставі якого вони були видані, і представляють палатам доповіді про тих актах, які вважають за доцільні.
Контроль над урядом
Контроль над урядом - друга головна функція палати громад. Перш ніж розглянути різні форми парламентського контролю над урядом, зупинимося коротко на питанні про роль палати громад у формуванні та реорганізації уряду.
Формально призначення прем'єр-міністра - прерогатива королеви. Практично вона повинна зупинитися свій вибір на особі, здатному забезпечити підтримку більшості в палаті громад. Зазвичай їм стає лідер партії, що перемогла на парламентських виборах і має більшість місць в палаті громад.
У рідкісних випадках, коли жодна з партій не має абсолютної більшості в палаті громад, глава держави може доручити сформувати уряд або лідеру опозиції, або будь-якого впливового політичного діяча, здатного забезпечити підтримку палати громад (така ситуація склалася в 1974 р). Що стосується формування уряду, то палата громад так само особистої участі в підборі кандидатур, не обговорює, на які посади кого призначити. Призначення зсув міністрів - діскреціонное право прем'єр-міністра, бо існує конституційна угода про те, що королева під час здійснення своєї прерогативи призначати і звільняти міністрів повинна діяти за порадою прем'єр-міністра. Прем'єр-міністр підбирає членів уряду з числа керівників партії більшості. Членами уряду мають бути депутати палати громад або лорди. В основному це члени палати громад і лише кілька - члени палати лордів.
Прем'єр-міністр не зобов'язаний представляти схвалення палати громад список членів сформованого ним уряду. Він не зобов'язаний також представляти схвалення палати рішення про вироблених їм перестановках в уряді.
Парламентська відповідальність уряду - стрижень всієї системи контролю. У Великобританії існує система парламентарного (відповідального) правління. Це означає, що уряд формується з числа членів парламенту, несе відповідальність перед парламентом (в цьому випадку під парламентом розуміється тільки палата громад) у разі вотуму недовіри має піти у відставку. Уряд несе колективну відповідальність перед парламентом. Вотум недовіри, винесений одному міністру, зазвичай сприймається як відмова в довірі уряду в цілому. Цей акт, що тягне відповідальність, може стосуватися несхвалення палатою або загальної політики уряду, або будь-якої окремої його заходи. Підставою, що тягне відповідальність, може бути також поразка уряду при голосуванні з того чи іншого заходу, запропонованого урядом, або, навпаки, схвалення заходи, проти якої уряд заперечує.
У разі поразки в палаті громад, на яких повинна піти відставка, уряд має право розпустити парламент і призначити нові вибори. В англійській політичній практиці, однак, вотум недовіри - явище, надзвичайно рідкісне. У цьому столітті було лише два таких випадки і обидва вони стосувалися незвичайної для парламенту ситуації, коли уряд не мав більшості в палаті і було утворено уряд меншості (це сталося в 1924 р і квітні 1979 г.).
Опозиція часто вносить в палату громад пропозицію про вотум недовіри, але воно відхиляється партійною більшістю, що підтримує уряд. Питання про те, чи є поразка в палаті досить серйозним, щоб спричинити за собою вихід у відставку і розпуск парламенту, вирішує прем'єр-міністр.
Форми парламентського контролю - питання депутатів міністрам, пропозиції, спеціальні комітети. Особливе місце в цьому механізмі займає фінансовий контроль. При парламенті функціонує парламентський уповноважений у справах адміністрації (омбудсмен).
Питання - найчастіше яка процедура. Існують усні і письмові питання. Відповіді міністрів на усні запитання депутатів заслуховуються щодня (крім п'ятниці). Відповіді на письмові запитання публікуються в офіційних звітах про парламентських дебатах ( "Ханзарде"). Для відповідей на усні запитання депутатів відводяться певні години і дні. Відповідями на питання відкривається засідання. На відповіді відводиться 1 год (він може бути продовжений на 15 хв). Існує певна ротація міністрів, що відповідають на питання. Два рази на тиждень (вівторок і четвер) на питання протягом 15 хв відповідає прем'єр-міністр, в інші дні - Інші міністри.
Порядок подання питань також суворо регламентований. Депутат, який бажає задати питання, повинен дати палаті письмове попереднє повідомлення. Якщо депутат бажає отримати письмову відповідь, воно надається за сім днів; усний - за два дні. Депутат не має права вимагати відповіді на своє питання до закінчення цих строків.
Число питань) які депутат може поставити міністру протягом одного засідання, обмежена двома.При цьому вона засвоює майже право поставити додаткове запитання, що має відношення до основного. Жодне питання не може бути заданий міністру після закінчення "години запитань". Єдиний виняток з цього правила передбачає той випадок, якщо спікер визнає, що питання має "невідкладний характер суспільного значення". Спікер може не допустити питання, якщо міністру не було дано про нього попереднього повідомлення. За таким "приватному" повідомленню не може бути поставлено більше одного питання в день.
Депутат може запропонувати міністру далеко не всяке питання. Останні можуть стосуватися тільки тих предметів, за які міністр безпосередньо відповідає. Вони не повинні стосуватися конкретних судових справ, що знаходяться в процесі розгляду. Спікер має право не прийняти вопросдепутата, який є "неприпустимим". "Припустимо" або "неприпустимий" питання - це спікер вирішує на власний розсуд. "Неприпустимими" вважаються, зокрема, питання, що задаються не з метою отримання інформації, а з метою з'ясувати думку уряду; питання, що стосуються діяльності частнопредпринимательских організацій; питання, що піднімають занадто серйозне політичне питання. Не можна також за допомогою питань домагатися інформації, яка за своєю природою є секретною. Депутат не має права ставити вдруге питання, на який вже була дана відповідь. Спікер може також відмовитися прийняти будь-яке питання, якщо, на його думку, він складений занадто туманно або "тривіально". У питаннях не можна критикувати членів королівської сім'ї або суд.
Міністр може відмовитися відповідати на питання. Будь-яка спроба отримати відповідь на питання, якщо на нього відмовилися відповідати, буде відведена спікером. Якщо міністр відмовився відповідати на питання, то він може бути заданий вдруге лише на новій сесії парламенту.
Пропозиції (motions) - своєрідна форма парламентського контролю, що відрізняється від практики інтерпеляції і запитів, що існують в інших країнах. По суті, це проект резолюції, в якому формулюється позиція з певного питання. За допомогою внесення такої пропозиції депутат позиція супротивників пропозиції, і палаті пропонується підтримати міститься в поправці позицію. Якщо пропозиція була внесена опозицією, то поправку пропонує уряд (і навпаки). Пропозиції від опозиції вносяться її лідером, який і виступає за ним. Слово для відповіді в цьому випадку бере прем'єр-міністр. Слідом за тим виступають представники урядової і всіх опозиційних партій. Потім пропозиція ставиться на голосування. Якщо пропозиція була внесена опозицією, то, як правило, палата приймає пропозицію в тому вигляді, як воно було сформульовано в поправці уряду. Пропозиція, прийняте під час голосування, стає рішенням палати громад.
Пропозиції відкривають можливість широкого обговорення урядової політики. Зазвичай вони вносяться опозицією (з цією метою виділено 20 днів в сесію). Це може бути пропозиція про недовіру уряду або пропозицію, в якому висловлюється жаль з приводу урядової політики і пропонується прийняти інший курс дій. Наприклад, член парламенту має право внести пропозицію про недовіру уряду в зв'язку з керівництвом економікою, яке веде до несприятливої ситуації; або пропозицію, що містить оцінку конкретної внутрішньої чи зовнішньополітичної акції, та ін.
Уряд використовує цю процедуру для обговорення в палаті важливих питань своєї політики і отримання схвалення палати (з питань оборони, економічної політики та ін.). Іноді уряд вносить пропозицію, просто пропонуючи палаті прийняти до уваги той чи інший документ.
Парламентська процедура передбачає також, що пропозиція може бути внесено рядовим членом палати. Для цього відводяться певні дні та години тижня. Для вирішення питання про те, хто з рядових членів може внести пропозицію, проводяться балотування.
Крім того, парламентська процедура передбачає право депутата вносити пропозицію з метою обговорення питання, що має "надзвичайно важливе суспільне значення і вимагає термінового розгляду". Таку пропозицію підлягає обговоренню в той же день, якщо спікер визнає пропозицію мають надзвичайне значення і якщо воно буде підтримано не менше 40 членами палати. Зазвичай в сесію вноситься кілька десятків таких пропозицій, а обговорюється не більше одного-двох.
Можливість проведення дебатів з економічної політики уряду виникає також при обговоренні тронній промові королеви. По суті, це підготовлений урядом доповідь, в якому воно подає на розгляд палати програму своєї діяльності на поточний рік. За поданням доповіді слідують шестиденні дебати. Будь-який депутат має право запропонувати поправку до тронній промові, в якій висловлюється побажання палати громад до уряду. Зазвичай поправки до тронній промові вносяться депутатами опозиції.
Контроль над фінансами є контролем над витрачанням урядом вже затверджених парламентом грошових коштів. Як вже говорилося, фінансова політика визначається виключно урядом і при здійсненні контролю палата повинна виходити з фінансової політики, вже прийнятої урядом. Контроль палати громад над витрачанням урядом коштів складається, по-перше, з перевірки кошторисів витрат, які подаються палаті громад міністерствами при затвердженні Закону про асигнування, і, по-друге, з перевірки звітів про витрачання коштів, що здійснюється комітетом з публічної звітності (Public Account Committee).
Парламентська перевірка звітів грунтується на доповіді спеціального посадової особи палати - генерального контролера і ревізора (Controller and Auditor General), що здійснює свої повноваження від її імені. З 1983 р він призначається урядом на підставі резолюції палати громад, запропонованої прем'єр-міністром за згодою голови комітету з публічної звітності.
Генеральний контролер - посадова особа парламенту і несе відповідальність перед ним. По відношенню до умов його перебування на посаді застосовується та ж формула, що і для вищих суддів. Він може бути звільнений з посади доти на підставі послання обох палат парламенту до уряду.
В обов'язки генерального контролера входить перевірка звітів про витрачання коштів міністерствами і підпорядкованими їм організаціями, а також контроль за тим, щоб всі доходи міністерств вносилися в Консолідований фонд. Всі доходи, які отримує будь міністерством, передаються в Банк Англії і вносяться на рахунок міністерства фінансів - Консолідований фонд. Гроші з нього можуть витрачатися тільки з дозволу парламенту. Генеральний контролер має право відмовити у відкритті кредиту з консолідованого фонду, якщо витрата не передбачено Актом парламенту.
Генеральний контролер очолює Національне ревізійне відомство (National Audit Office), в якому числиться 900 ревізорів. Воно проводить ревізію звітів міністерств та інших державних установ. На основі проведеної відомством ревізії складається доповідь генерального контролера, представлений комітету по публічної звітності.
Комітет складається з 15 членів, і його головою незмінно є один з керівників офіційної опозиції, який займав свого часу міністерський пост (зазвичай в міністерстві фінансів). При перевірці фінансової звітності міністерств до комітету викликаються вищі посадові особи міністерств (у деяких випадках - міністр). Комітет засновує свою діяльність на доповіді ревізійного відомства, в якому вказуються всі випадки порушення у витрачанні коштів, зловживання і неправильності в їх використанні. Доповіді уважно вивчаються депутатами. Бувають випадки, коли комітет розкриває серйозні зловживання. Доповіді комітету щорічно обговорюються палатою. Вони стають надбанням преси.
Парламентський уповноважений у справах адміністрації (Parliamentary Commissioner for Administration) - частина парламентського механізму контролю над міністерствами. Посада була введена законом про парламентському уповноваженому 1967 р Англія реціпіровани інститут омбудсмена в ряді скандинавських та інших країнах. Омбудсмен - посадова особа, обов'язком якого є розгляд скарг громадян на дії міністерств. На відміну від скандинавських країн, де він обирається парламентом, в Англії він призначається урядом. У парламентській практиці склався порядок, при якому уряд перш, ніж зробити призначення, консультується з головою спеціального комітету у справах парламентського уповноваженого. Парламентський уповноважений - посадова особа парламенту, внаслідок чого скарга повинна бути передана депутату, і вже останній вирішує, чи направити її парламентському уповноваженому. Парламентський уповноважений займає свою посаду, поки "поводиться добре", і може бути звільнений з посади доти на вимогу обох палат парламенту, за своєю власною прохання або після досягнення 65-річного віку. Він не може бути членом парламенту (зазвичай на цю посаду призначаються цивільні службовці чи юристи).
До компетенції парламентського уповноваженого входить розслідування скарг громадян на дії міністерств і відомств, які здійснені ними при здійсненні адміністративних повноважень і випливають з їх неналежного виконання. Діяльність парламентського уповноваженого поширюється на ті міністерства та відомства, список яких міститься в додатку до закону. Він не може проводити розслідування дії міністерств і відомств, якщо є можливість звернутися до суду або адміністративний трибунал, а також тих дій, які вилучаються з його юрисдикції в силу додатки до закону.
Парламентському уповноваженому надані широкі права при проведенні розслідувань. Він має право витребувати у міністрів і посадових осіб документи, викликати свідків та ін. Однак він не може вживати заходів за результатами своїх розслідувань, зокрема замінити адміністративне рішення своїм власним або зажадати його зміни. Результатом його розслідування є доповідь, який він може послати відповідному депутату. Якщо парламентський уповноважений вважає, що неналежне здійснення повноважень міністерством не було усунуто, він може представити парламенту спеціальну доповідь. Доповіді парламентського уповноваженого, що представляються парламенту, розглядаються спеціальним комітетом у справах парламентського уповноваженого. Комітет вислуховує показання свідків посадових осіб відповідних міністерств і доповіді парламентського уповноваженого.
ПАЛАТА ЛОРДІВ
Порядок утворення. Палата лордів формується на невиборній основі. Членство в ній зв'язується з отриманням дворянського титулу, що дає право бути членом палати лордів. У палаті - 789 потомствених перів і пересс.
У палаті є 359 довічних перів і пересс. Більшість з них - це політичні і партійні діячі, або вищі військовослужбовці і чиновники, що вийшли у відставку, або керівники великих державних чи приватних підприємств, видатні вчені, профспілкові діячі, відомі актори. Звання пера надається за заслуги в суспільній і політичній діяльності.
Одинадцять членів палати - лорди-юристи (ординарні лорди по апеляціях). Вони призначаються з числа осіб, які займали або займають високі суддівські посади, для надання допомоги палаті при рішенні судових справ.
У палаті лордів, як і в палаті громад, також існує розподіл на партійні групи, але його вплив не настільки значно, як в палаті громад. Лорди більш незалежні від партій і виборців і менше зв'язані партійною дисципліною. В останні роки в зв'язку зі зростанням ролі довічних перів палата претендує на роль форуму, який акумулює в собі багатий досвід і спеціальні знання і який представляє важливе і корисне доповнення виборної палати громад.
Посадові особи палати лордів.Голова палати - лорд-канцлер. Його статус і роль в палаті значно відрізняються від того положення, яке займає спікер в палаті громад. Лорд-канцлер - член кабінету і призначається особисто прем'єр-міністром. Він є також главою судової системи країни. У палаті лордів він бере участь в дебатах і голосуванні. Засідання в палаті лордів не настільки стиснуті правилами парламентської процедури, і лорду-канцлеру не доводиться часто втручатися в порядок ведення дебатів. Він не виносить рішень щодо правил процедури, і в разі виникнення відповідних питань палата звертається не до нього, а до лідера палати.
У палаті лордів маються лорд-голова комітетів і його заступник, які головують замість лорда-канцлера, коли палата перетворюється на засідання комітету всієї палати (при розгляді законопроектів у стадії комітету). Вони призначаються палатою щорічно на початку сесії.
Постійним посадовою особою палати лордів є клерк, повноваження якого аналогічні повноваженням клерка палати громад і в підпорядкуванні якого працює постійний штат клерків, зайнятих діловодством палати.
Кожна партія в палаті лордів має свого лідера. В урядовій партії - це лідер палати; опозицію очолює лідер опозиції. В їх обов'язки входить планування дебатів у палаті. У палаті лордів також є головні "батоги" і їхні помічники, що виконують ті ж функції, що і "батоги" в палаті громад. Прихильникам партії направляються письмові "батоги". Але в палаті лордів не існує ніяких угод між "батогами", що стосуються відсутності на засіданнях рівного числа членів палати від правлячої та опозиційної партій.
Внутрішня організація. Під час засідань члени палати (за винятком духовних лордів) розташовуються за старшинству титулів, як було раніше, а відповідно на лавках уряду та опозиції.
Засідання проводяться з понеділка до четверга і наприкінці сесії - по п'ятницях (усього - близько 160 днів в сесію). Засідання починаються з короткого "години запитань" (ця процедура займає близько 20 хв), але питання дозволяється задавати тільки після обговорення основного порядку денного. Більше половини всього часу палати зайняті розглядом урядових биллей.
Палата лордів має власні постійні правила. Однак регламент в ній не настільки суворий і жорстокий, як в палаті громад. Він менше пов'язує членів палати, ніж в палаті громад. Підтримка порядку в палаті лежить на всіх її членах. Порядок виступів визначений заздалегідь, і лорд-канцлер не викликає членів палати для участі в дебатах. У палаті лордів не існує яких-небудь правил для згортання дебатів по законопроектах. Чи не є тут також правил, що обумовлюють перевагу урядових справ над іншими справами.
Регулярно на засіданнях палати присутня і бере участь в голосуванні близько третини її складу. Частина членів палати взагалі ніколи не приймає участі в її засіданнях; інші отримують дозвіл не бути присутнім на її засіданнях. Такий дозвіл надається або на весь термін повноважень парламенту певного скликання, або на термін сесії.
Пери не одержують платні, але їм можуть бути відшкодовані витрати, пов'язані з відвідуванням засідань. Член палати може отримувати в цілому близько 100 фунтів стерлінгів на витрати по проживанню в Лондоні, оплату готелю, транспорту, а також витрати на утримання офісу, секретаря, помічника з наукових досліджень.
Законодавча діяльність. Члени палати лордів мають право законодавчої ініціативи, і законопроекти можуть вноситися в палату лордів. Повноваження палати в області законодавства визначаються законами про парламент 1911-1949 р Як частини верховного законодавчого органу палата лордів розглядає і приймає з поправками або без поправок законопроекти, прийняті палатою громад і передані на її розгляд. Вона може відхиляти законопроекти терміном на один рік, тобто має право відкладального вето.
Закон про парламент 1911 встановлює, що фінансовий законопроект, прийнятий палатою громад і переданий за місяць до закінчення сесії на розгляд в палату лордів, стає законом без її схвалення, якщо він не прийнятий нею в .теченіе одного місяця.
Порядок проходження законопроекту в палаті лордів в основному той же, що і в палаті громад. Найбільш важлива стадія тут - комітетська, так як в цей час в білль зазвичай вносяться поправки, які істотно впливають на зміст і подальший рух законопроекту. Іноді ця стадія займає кілька днів. Обговорення статей супроводжується довгими дебатами, і голосування відбувається майже по кожній статті, в яку внесено поправку.
Поруч особливостей відрізняється розгляд у палаті лордів фінансових законопроектів, зокрема бюджету. Він стає предметом урядового заяви в палаті лордів, потім відразу ж обговорюється в другому читанні. Безпосередньо після цього відбувається голосування законопроекту про бюджет у третьому читанні.
З точки зору ролі другої палати найбільш цікавим є порядок, за допомогою якого регулюються відносини між двома палатами при здійсненні ними законодавчої діяльності. Після проходження законопроектом усіх стадій в палаті лордів він разом з поправками, зробленими лордами, передається в палату громад. Остання, в спеціальному засіданні, розглядає ці поправки і в разі незгоди з ними призначає комітет для вироблення обгрунтування, в якому пояснюється, чому саме вона не згодна. Палата громад може також, не погодившись з поправками палати лордів, висунути замість деяких з них нові поправки. Обгрунтування і всі знову зроблені поправки передаються на новий розгляд палати лордів.
Палата лордів розглядає обгрунтування палати громад і всі знову зроблені виправлення і приймає по них своє рішення, передане в палату громад. У разі незгоди з поправками, запропонованими палатою громад, і в тому випадку, якщо палата лордів вирішила все-таки наполягати на прийнятті деяких зі зроблених нею раніше, але відхилених палатою громад при першому розгляді поправок, він складає письмове обгрунтування, яке передається палаті громад. У цьому обгрунтуванні викладаються причини, по яких палата наполягає на своїх поправках. Зазвичай конфлікт дозволяється шляхом компромісу.
Контроль палати лордів над урядом. Уряд не несе політичної відповідальності перед палатою лордів, і остання не може змусити його піти у відставку. Але вона здійснює контроль над урядом в тих же формах, що і палата громад. Від імені уряду в палаті лордів виступають члени уряду, що входять до її складу. Представниками уряду є звичайно три-чотири члена кабінету і чотири-шість міністрів, що не входять в кабінет.
Контроль здійснюється в умовах менш жорсткої регламентації. Пери не стиснуті ні строгими процедурними правилами, ні головою, часто втручається в дебати. Процедура палати лордів не обмежує тривалості часу, відведеного для запитань перів міністрам. Питання можуть задаватися в будь-який момент засідання палати - і після обговорення основного порядку денного, і протягом часу, що залишився після обговорення законопроектів і пропозицій.
На додаток до всіх цих функцій палата лордів виступає в якості вищої судової інстанції країни. Вона має юрисдикцію Вищого апеляційного суду, а по деяких справах - суду першої інстанції. Палата лордів розглядає апеляції на рішення судів у цивільних справах на території всієї країни, а на рішення судів Англії, Уельсу та Північної Ірландії - по кримінальних справах. Рішення, що вона виносить по апеляції, є остаточним. Палата розглядає близько 70 судових справ на рік.
Розгляд апеляцій проводиться в комітеті з апеляцій, який засідає окремо від палати. У рішенні справ можуть брати участь тільки лорд-канцлер, 11 ординарних лордів з апеляцій та 10 довічних перів, які протягом певного часу займали високі суддівські посади. Ординарні лорди по апеляціях знаходяться на платні і можуть бути відсторонені від посади лише на вимогу обох палат парламенту. Переставши бути суддями, вони залишаються в палаті лордів як довічних перів. ...........
|