Місцеве самоврядування: теорія, історія, сучасна практика здійснення

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ

ГОУ ВПО «Вятський державний гуманітарний університет»

Філія в м.Іжевськ

Випускної кваліфікаційної роботи

Місцеве самоврядування: теорія, історія, сучасна практика здійснення

Іжевськ

ЗМІСТ

ВСТУП

1. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СУТНІСТЬ, ОЗНАКИ, СИСТЕМА

1.1 Дискусійні питання проблематики місцевого самоврядування

1.2 Ознаки місцевого самоврядування

1.3 Система органів місцевого самоврядування

1.4 Державні повноваження з регулювання місцевого самоврядування

2. ІСТОРІЯ СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ

2.1 Концептуальні основи місцевого самоврядування

2.2 Зарубіжний досвід місцевого самоврядування

2.3 Самоврядування в дореволюційній Росії

2.4 Радянський етап розвитку місцевого управління і самоврядування

2.5 Місцеве самоврядування в Російській Федерації: сучасний стан

3. ПРОБЛЕМИ ЕФЕКТИВНОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ

3.1 Взаємодія державного та муніципального управління

3.2 Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування в Російській Федерації

3.3 Деякі пропозиції щодо вдосконалення місцевого самоврядування

ВИСНОВОК

Список використаних джерел

ВСТУП

Актуальність теми дослідження визначається величезною роллю місцевого самоврядування в економічній та політико-правовому житті російського суспільства, в становленні інститутів демократичної федеративної держави. Місцеве самоврядування в сучасній Росії піднято на рівень однієї з основ конституційного ладу. Воно дає можливість перенести прийняття рішень з усіх питань місцевого життя в територіальні общини, стимулюючи тим самим активність громадян і забезпечуючи їх реальну причетність до таких рішень.

Формування «працює» системи місцевого самоврядування в Росії і його правових основ відбувається з великими труднощами як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Основні причини цього багато в чому криються у відсутності чіткої, продуманої концепції розвитку місцевого самоврядування з урахуванням умов сучасної Росії.

В даний час російське законодавство знаходиться в пошуку оптимальної моделі місцевого самоврядування, в зв'язку з чим переглядається ставлення держави до даного соціально-правового феномену. Важливо при цьому враховувати зміни, що відбуваються в суспільному житті. Ці та інші обставини багато в чому визначили вибір теми дипломної роботи.

Дослідження поставлених у дипломній роботі завдань не могло б бути плідним без аналізу наукового і практичного досвіду в цій сфері, що отримав своє відображення в загальнотеоретичних і спеціальних (прикладних) роботах з питань історії та теорії держави і права, зарубіжного і вітчизняного конституціоналізму, державного управління, місцевого самоврядування, муніципального права. Серед них можна назвати праці С.А.Авакьяна, В.І.Васільева, В.А.Кряжкова, О. Є. Кутафіна, Л.Е.Лаптевой, ВВ.І.Фадеева і ін.

У дипломній роботі об'єктом дослідження виступають суспільні відносини з приводу місцевого самоврядування, вітчизняний і зарубіжний досвід правового регулювання місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є практика становлення та розвитку російського місцевого самоврядування.

Мета дипломної роботи полягає в дослідженні концепцій і моделей місцевого самоврядування, а також у виявленні проблем закріплення і особливостей реалізації цих концептуальних положень в чинному законодавстві про місцеве самоврядування.

Ця мета визначила конкретні завдання роботи:

- розкрити основи місцевого самоврядування, проаналізувавши витоки становлення і розвиток ідей самоврядування з урахуванням російського і зарубіжного досвіду;

- виділити найважливіші концептуальні погляди на поняття місцевого самоврядування, особливості різних концепцій і моделей місцевого самоврядування;

- визначити діючу в Росії модель місцевого самоврядування, розглянувши її історичний розвиток;

- проаналізувати проблеми правового закріплення і регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації на сучасному етапі;

- виявити тенденції розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації та спрогнозувати можливі варіанти його правового регулювання.

У числі джерел написання дипломної роботи використовувалися монографії, наукові статті та огляди, матеріали наукових дискусій, журнальні та газетні публікації, політологічні узагальнення, інші аналітичні матеріали з проблематики місцевого самоврядування.

1. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ: СУТНІСТЬ, ОЗНАКИ, СИСТЕМА

1.1 Дискусійні питання проблематики місцевого самоврядування

Однією з ключових проблем функціонування місцевої влади в сучасному російському суспільстві є розкриття характеру її взаємозв'язку з цілями і завданнями державного і суспільного розвитку.

Суть поняття «місцеве самоврядування» продовжує наповнюватися точнішим змістом. Справа в тому, що до цих пір в російському суспільстві немає однозначного розуміння ролі інституту місцевої влади в державному будівництві. У зв'язку з цим розуміння терміна «місцеве самоврядування» є однією з найбільш принципових проблем. «Стан і майбутнє місцевого самоврядування в Російській Федерації в значній мірі залежать від того, яка концепція місцевого самоврядування береться за основу, - справедливо пише С. А. Авакьян. - Тим часом, в правовій літературі немає єдності думок щодо змісту терміна «місцеве самоврядування» [13, с.3].

Місцеве самоврядування - важливий елемент всієї системи управління в державі, багато в чому визначає всю державну структуру.

Термін «місцеве самоврядування» має свою історію. У Росії він введений в обіг в 1785 г. У другій половині XIX ст. до місцевого самоврядування відносилося земське і міське самоврядування.

З точки зору змісту місцевим самоврядуванням визнавалася колективна діяльність громади щодо вирішення питань, локального значення.

Зупинимося на найбільш поширених визначеннях поняття «місцеве самоврядування».

Так, на думку російського вченого Васильєва Н.В., «самоврядування означає участь народу в місцевому внутрішньому управлінні своєї батьківщини»

«Самоврядуванням, - пише він, - називається такий порядок управління, при якому місцеві справи і посаду завідувача і заміщаються місцевими жителями» [34, с.105].

Кряжков В.А. стверджував, що «самоврядування є децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду юридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, разом з тим забезпечують і тісний зв'язок органів місцевого державного управління з цією місцевістю і її населенням» [35, с. 98].

Визначаючи місцеве самоврядування в якості частини державного управління, багато російські вчені і практики визнавали, що управління це здійснювалося місцевими жителями.

В. І. Фадєєв вважає, що «місцеве самоврядування» - це система організації і діяльності громадян, забезпечує самостійне, під свою відповідальність, рішення населенням питань місцевого значення, управління муніципальної власністю, виходячи з інтересів усіх жителів даної території »[41, с. 105].

С. А. Авакьян справедливо стверджує: «Абсолютно недостатньо сказати, що місцеве самоврядування - це самостійне і під свою відповідальність рішення населенням і обраними ним органами місцевих справ (питань місцевого значення)» [13, с.5].

Місцеве самоврядування - це територіальне управління. Управляти ж територією, не маючи владних почав, просто немислимо. Для цього досить поглянути на коло справ, що постають перед місцевим самоврядуванням. А вони, так чи інакше, пов'язані з загальними справами і проблемами, що стоять перед країною в цілому, та інакше й бути не може.

«Здається, - продовжує С. А. Авакьян, - вся концепція місцевого самоврядування повинна будуватися на наступному постулаті: федеральна державна влада РФ, державна влада суб'єктів РФ і місцеве самоврядування є лише різні організаційні форми самоврядування народу» [13, с.5].

В даний час йде пошук оптимальних варіантів самоврядування, визначення його концепції. Розробка поняття «місцеве самоврядування» важлива, оскільки це обумовлено необхідністю вибору оптимальної для Росії концепції місцевого самоврядування, відповідно до якої можна будувати систему законодавства про місцеве самоврядування і розвивати практику.

У Російській Федерації місцеве самоврядування закріплено на конституційному рівні. Відповідно до ст. 130 Конституції РФ місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. З юридичної точки зору це поняття об'єднує в собі суб'єкт і об'єкт управління на місцевому рівні. В якості суб'єкта виступають громадяни, як об'єкт - питання місцевого значення і муніципальна власність. Муніципальна власність виступає головним елементом економічної основи місцевого самоврядування. З цього випливає, що місцеве самоврядування реально тільки при наявності муніципальної власності.

Закріплене в ст. 3 Конституції РФ народовладдя реалізується громадянами Росії як безпосередньо, так і через що формуються органи державної влади та місцевого самоврядування. Таким чином, місцеве самоврядування органічно входить в систему конституційного ладу Російської держави, будучи однією з форм народовладдя.

1.2 Ознаки місцевого самоврядування

Для характеристики сутності місцевого самоврядування як самостійного інституту громадянського суспільства необхідно виділити основні параметри, в яких вона проявляється.

1. Місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу, оскільки воно закріплюється в гл. 1 Конституції РФ, яка регулює питання, пов'язані з основ конституційного ладу.

Мова йде про наступні конституційних положеннях, що закріплюють місцеве самоврядування саме в цій якості:

- визнання і гарантованість місцевого самоврядування в Російській Федерації;

- самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень;

- організаційна відособленість, відокремленість місцевого самоврядування від державної влади - органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади;

- місцеве самоврядування - одна з форм здійснення народовладдя;

- визнання і захищеність муніципальної власності, в тому числі знаходження в цій власності землі та інших природних ресурсів;

- обов'язок органів місцевого самоврядування дотримуватися Конституції РФ і закони.

2. Право громадян Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування, встановлений Конституцією РФ, конкретизується в Законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 р N 131-ФЗ. Мова йде не про індивідуальне право, а про загальний колективне право громадян, право місцевої громади на місцеве самоврядування. Тому Закон (ст. 3) встановлює межі його здійснення - міські, сільські поселення та інші муніципальні освіти; визначає форми реалізації цього права - пряме волевиявлення, виборні та інші органи місцевого самоврядування.

До форм прямого волевиявлення відносяться:

- участь в муніципальних виборах;

- участь у місцевому референдумі;

- участь в зборах (сходах) громадян;

- реалізація права населення на правотворчу ініціативу в питаннях місцевого значення;

- реалізація права на індивідуальні і колективні звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

- участь в організації та діяльності територіального громадського самоврядування.

Під органами місцевого самоврядування розуміються:

- виборні: представницький орган місцевого самоврядування; глава муніципального освіти; інші виборні посадові особи місцевого самоврядування;

- інші органи і посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти.

Федеральний закон закріплює рівні права громадян Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань.

Це право включає в себе також:

- право обирати і бути обраним до органів місцевого самоврядування.

- рівний доступ до муніципальної службі.

- право звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

- право безпосередньо брати участь у вирішенні питань місцевого значення;

- право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування;

- право відкликати обраних представників;

- право перебувати на муніципальній службі;

- право отримання інформації про діяльність органів місцевого самоврядування;

- судовий захист права на участь у місцевому самоврядуванні.

3. Місцеве самоврядування означає також самостійна діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення. Саме таке розуміння зафіксовано в Конституції РФ, ст. 130 якої встановлює, що місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного рішення населенням питань місцевого значення.

Відповідно до ст. 6 Федерального закону до питань місцевого значення відносяться (назвемо основні):

1) прийняття та зміна статутів муніципальних утворень, контроль за їх дотриманням;

2) володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю;

3) місцеві фінанси, формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, вирішення інших фінансових питань місцевого значення;

4) комплексне соціально-економічний розвиток муніципального освіти;

5) зміст та використання муніципальних житлового фонду та нежитлових приміщень;

6) організація, утримання і розвиток муніципальних установ дошкільного, основного загального користування та професійної освіти;

7) організація, утримання і розвиток муніципальних установ охорони здоров'я, забезпечення санітарного благополуччя населення;

8) охорона громадського порядку, організація та утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, здійснення контролю за їх діяльністю;

9) контроль за використанням земель на території муніципального освіти;

10) регулювання використання водних об'єктів місцевого значення, родовищ загальнопоширених корисних копалин, а також надр для будівництва підземних споруд місцевого значення;

11) організація постачання населення і муніципальних установ паливом;

12) муніципальне дорожнє будівництво та утримання доріг місцевого значення;

13) організація транспортного обслуговування населення та муніципальних установ, забезпечення населення послугами зв'язку;

14) створення умов для забезпечення населення послугами торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування;

15) створення умов для діяльності установ культури в муніципальному освіті;

4. Місцеве самоврядування є однією з форм народовладдя, через яку здійснюється вираз влади народу.

Конституція РФ в ст. 3 визначає основні канали, через які народ здійснює свою владу. А саме: безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Населення здійснює своє право на місцеве самоврядування як безпосередньо, тобто шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, так і через своїх представників у виборчих та інших органах місцевого самоврядування.

Таким чином, є всі підстави говорити про самостійну різновиди влади народу, що здійснюється на місцевому рівні, тобто про місцеву або муніципальної влади, яка, будучи публічною, не є державною владою. Тому справедливо визначити муніципальну і державну владу як самостійні форми публічної влади, оскільки і та і інша є вираз влади народу, канали безпосереднього здійснення якої збігаються і різняться лише просторовим територіальним рівнем їх прояву. Державна влада здійснюється на федеральному і регіональному рівнях, муніципальна влада - в міських, сільських поселеннях та на інших територіях муніципальних утворень.

Самостійність місцевої влади тісно пов'язана з конституційно встановленими гарантіями місцевого самоврядування. В тому числі:

- право на судовий захист;

- право на компенсацію додаткових витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих органами державної влади;

- заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією і федеральними законами.

Виходячи з комплексної системної оцінки викладеної позиції, можна зробити висновок про те, що місцеве самоврядування, будучи відносно самостійним інститутом громадянського суспільства, що не входять в систему органів державної влади, займає відособлене місце і виконує свою власну роль в державно-правову структуру російського суспільства, забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю, його участь у вирішенні завдань державної реєстрацiї рственного будівництва і здійснюється в формах безпосередньої і представницької демократії.

1.3 Система органів місцевого самоврядування

До органів місцевого самоврядування відносяться: а) безпосередні - збори, сходи громадян, на яких прямим волевиявленням більшості жителів вирішуються місцеві питання (вони проводяться в невеликих населених пунктах, де для цього не утворюються представницькі органи); б) представницькі - ті, які обираються безпосередньо населенням і які можуть іменуватися муніципальним зборами, комітетом, думою і т.д .; в) виконавчі - глави місцевого самоврядування (голова адміністрації, мер, староста і т.д.), які обираються населенням або представницьким органом. Можуть також утворюватися і органи територіального громадського самоврядування: ради мікрорайонів, вуличні, будинкові комітети, союзи, асоціації органів місцевого самоврядування і т.д. [20, с.36].

Муніципальні органи є основною ланкою в системі місцевого самоврядування. Вони організовують виконання законів і інших правових актів держави, сприяють державним органам, розташованим на їх території, координують діяльність органів територіального громадського самоврядування.

Муніципальні органи- це органи місцевих самоврядних територіальних громад, якими вони формуються і перед якими відповідальні за здійснення своїх повноважень [20, с.36]. За російським законодавством муніципальні органи (від лат. Municipium, де munis- тяжкість, тягар, тягота і capio, recipio- беру, приймаю) - це яка обирається самоврядування, організовується як в містах, так і в сільській місцевості. Хоча в деяких країнах (наприклад, в США) муніципальними іменуються тільки органи міського самоврядування.

Представницькі органи місцевого самоврядування забезпечують врахування інтересів населення у вирішенні питань, що безпосередньо стосуються умов життя на певній території, сприяють більш гнучкого обліку місцевої специфіки.

В основу місцевого самоврядування Російської Федерації покладено такі принципи: самостійність рішення населенням всіх питань місцевого значення; організаційне відокремлення в системі управління суспільством і державою; різноманіття організаційних форм (так, що обираються населенням самостійно на основі загальнофедеральних принципів з урахуванням місцевих умов органи розрізняються за структурою та формами здійснення місцевого самоврядування в малих містах і селах, на території району великого мегаполісу і т.д.); співмірність повноважень матеріально-фінансових ресурсів, що передбачає наявність достатньої економічної бази; відповідальність органів та посадових осіб перед обрало їх населенням.

Серед найбільш загальних функцій місцевого самоврядування виділимо наступні: а) забезпечення участі населення у вирішенні місцевих справ; б) управління муніципальним господарством, фінансовими засобами, вирішення питань володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю, самостійне формування і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів; в) забезпечення розвитку території, її економічної інфраструктури; г) надання населенню соціально-культурних, комунально-побутових та інших життєво важливих послуг; д) охорону громадського порядку, забезпечення режиму законності на даній території (ці завдання виконують органи місцевої міліції, громадської безпеки у взаємодії з державними правоохоронними органами); е) захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих федеральним законодавством (органам державної влади заборонено обмежувати права місцевого самоврядування, втручаючись в його компетенцію).

Отже, право на місцеве самоврядування - це природне право, однак самоврядні одиниці не є державою в державі. В інтересах цілісності держави, забезпечується в тому числі і здійсненням влади через систему державних і муніципальних органів, повинні діяти механізми ефективної взаємодії державного і муніципального управління.

1.4 Державні повноваження з регулювання місцевого самоврядування

Як вже зазначалося, згідно з Конституцією Російської Федерації в державі визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

Питання місцевого значення-питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, віднесені до таких статутом муніципального освіти відповідно до законодавства Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 6) визначає питання місцевого значення за основними сферами діяльності.

В економічній - комплексне соціально-економічний розвиток муніципального освіти; місцеві фінанси; муніципальна власність; земля, родовища, надра.

У соціальній - громадського піклування; соціальна допомога; загальна і професійна освіта; соціально-культурні заходи; громадський відпочинок; муніципальне охорону здоров'я; санітарний нагляд; охорона пам'яток і місцевих визначних пам'яток.

У господарській - експлуатація технічних систем життєзабезпечення (водопровід, каналізація, утилізація відходів, енергетика і електричні мережі і т.д.); транспортне обслуговування; послуги зв'язку та інформації; торгівля, громадське харчування; побутове обслуговування; пожежне справа; муніципальне житлове будівництво; екологія.

Питання місцевого значення конкретизуються з урахуванням регіональних особливостей.

Встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування віднесено Конституцією РФ до предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Соціально-правові проблеми розмежування предметів ведення, повноважень, ресурсів і відповідальності між різними органами державної і муніципальної влади входять в число найважливіших, з огляду на, що при їх вирішенні відбувається визначення ролі і місця державної і муніципальної влади.

У Російській Федерації законодавчо закріплені повноваження державної влади в галузі місцевого самоврядування.

Державні повноваження з регулювання місцевого самоврядування-сукупність прав та обов'язків органів державної влади Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, реалізація та наслідки здійснення яких безпосередньо пов'язані з рішенням державних, місцевих та інших питань забезпечення життєдіяльності населення.

Державні повноваження з регулювання місцевого самоврядування поділяються на:

- повноваження органів державної влади Російської Федерації;

- повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації.

Згідно ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» до основних повноважень органів державної влади Російської Федерації в галузі місцевого самоврядування належать:

- прийняття та зміна федеральних законів про загальні принципи організації місцевого самоврядування, контроль за їх дотриманням;

- забезпечення відповідності законодавства суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ і федеральному законодавству;

- забезпечення гарантій здійснення передбачених Конституцією РФ і федеральними законами обов'язків держави в галузі місцевого самоврядування;

- регулювання федеральними законами порядку передачі об'єктів федеральної власності в муніципальну власність;

- наділення органів місцевого самоврядування федеральним законом окремими повноваженнями Російської Федерації, передача їм матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення зазначених повноважень, контроль за їх реалізацією та ін.

За своїми видами повноваження поділяються на нормативно-регулюючі, конкретно-регулюючі, що забезпечують, контрольні, систематично здійснюються правомірні дії. Виділення подібних різновидів полегшує федеральним органам здійснення повноважень [15, с.86].

Держава створює систему правових гарантій захисту прав місцевого самоврядування. Це - правові основи організації та діяльності місцевого самоврядування, правові гарантії фінансової, економічної та організаційної самостійності місцевого самоврядування, принципи взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади.

У Російській Федерації розроблена і прийнята федеральна Програма державної підтримки місцевого самоврядування. Відповідно до неї основними напрямами державної підтримки місцевого самоврядування є:

- формування правової основи місцевого самоврядування;

- формування фінансово-економічної основи місцевого самоврядування;

- організаційно-методична підтримка місцевого самоврядування та формування системи державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування;

- інформаційна підтримка та інформаційне забезпечення діяльності місцевого самоврядування;

- створення системи підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування [18, с.95].

Повноваження органів державної влади суб'єктів Російської Федерації в галузі місцевого самоврядування визначені ст. 5 Закону РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». До цих повноважень належать (основні):

- прийняття та зміна законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування, контроль за їх дотриманням;

- забезпечення відповідності законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування Конституції РФ і законам РФ;

- врегулювання порядку передачі і передача об'єктів власності суб'єктів РФ в муніципальну власність;

- регулювання відносин між бюджетами суб'єктів РФ і місцевими бюджетами;

- забезпечення збалансованості мінімальних місцевих бюджетів на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості;

- наділення органів місцевого самоврядування законом окремими повноваженнями суб'єктів РФ, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для здійснення переданих повноважень, контроль за їх реалізацією;

- прийняття регіональних програм розвитку місцевого самоврядування;

Російське конституційне право, в порівнянні з законодавством інших держав, передбачає поділ повноважень органів місцевого самоврядування на власні і державні. До власних повноважень відносять ті, які визнає за місцевим самоврядуванням держава і які забезпечують самостійне вирішення питань місцевого значення. До державних повноважень відносять ті, які Російська Федерація або її суб'єкти делегують місцевому самоврядуванню [18, с.95].

Федеральним законодавством виконання державних повноважень у сфері місцевого самоврядування закріплено за державними органами Російської Федерації і суб'єктів федерації, а також за органами місцевого самоврядування, яким передані або делеговані окремі державні повноваження.

У першому випадку на території муніципального освіти створюються державні структури, які будуть виконувати державні повноваження. В якості аргументів на користь такого рішення висувалася необхідність:

- створення єдиної системи вертикальної виконавчої державної влади;

- наближення державної влади до населення;

- більш повного і глибокого інформування органів державної влади про соціально-економічний розвиток місцевих громад;

- більш комплексного аналізу розвитку території, що складається з декількох муніципальних утворень.

Основними державними повноваженнями в округах стали: соціальна підтримка і зайнятість населення, управління надзвичайними ситуаціями, охорона навколишнього середовища, протипожежна безпека, регулювання земельних відносин та інші повноваження. Зазначені повноваження пов'язані з реалізацією конституційних прав населення або із здійсненням державної соціальної політики, а також включені в список питань місцевого значення, отже повинні вирішуватися спільно органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Другий підхід пов'язаний з делегуванням частини державних повноважень органам місцевого самоврядування.

Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування - це надання органами державної влади Російської Федерації або суб'єкта федерації належних їм повноважень органам і посадовим особам місцевого самоврядування.

Делегування органами державної влади своїх повноважень органам місцевого самоврядування здійснюється на основі наступних принципів:

- законності і доцільності;

- соціально-економічної обґрунтованості;

- реальності і гласності здійснення делегованих повноважень;

- матеріально-фінансової забезпеченості делегованих повноважень;

- підконтрольності здійснення делегованих повноважень [18, с.96].

Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється на підставі федерального закону або закону суб'єкта федерації і в межах повноважень, що становлять їх предмети відання або знаходяться в межах компетенції органів державної влади. У законах про передачу державних повноважень органам місцевого самоврядування повинна бути обґрунтована доцільність такого делегування і його практична корисність. Делегування державних повноважень не може порушувати або обмежувати права і гарантії місцевого самоврядування, встановлені законодавством України.

Органи державної влади для здійснення контролю за делегованими державними повноваженнями має право:

- виробляти перевірки діяльності органів місцевого самоврядування та цільового використання коштів, що передаються на реалізацію державних повноважень;

- запитувати і отримувати вчасно інформацію, необхідні документи від органів і посадових осіб місцевого самоврядування про виконання переданих повноважень;

- призначати уповноважених представників державної влади для оперативного контролю за здійсненням делегованих повноважень та цільовим використанням виділених на ці цілі ресурсів;

- проводити методичну роботу та координацію діяльності органів місцевого самоврядування з питань здійснення переданих державних повноважень.

Практика делегування на основі договорів застосовується в ряді суб'єктів Російської Федерації, хоча, на наш погляд, частково суперечить федеральному законодавству.

Делегування державних повноважень може бути разовим, на певний термін, або безстроковим. Наприклад, до разовому слід віднести надання муніципального житла військовослужбовцям, працівникам податкових служб та іншим категоріям державних службовців; до термінового - надання безкоштовного проїзду на муніципальному транспорті окремих категорій громадян, забезпечення виплати допомоги громадянам, які мають дітей; до безстрокового - державну реєстрацію актів цивільного стану, виконання завдань паспортно-візової служби, військовий облік громадян та ін.

Державні повноваження можуть делегуватися всім муніципальних утворень або тільки окремим муніципалітетам.

Основною формою делегування державних повноважень є делегування по закону. При цьому не допускається делегування повноважень, що належать до виключної компетенції законодавчого і виконавчого органів державної влади і змінюють статут суб'єкта РФ, а також забезпечують захист прав і свобод громадян.

Державні повноваження органів влади можуть бути делеговані місцевому самоврядуванню за договором, який в обов'язковому порядку повинен відображати:

- цілі, обсяг і характер делегованих повноважень;

- порядок їх здійснення та термін дії договору;

- взаємні права і обов'язки по реалізації делегованих повноважень;

- обсяг і порядок матеріально-фінансового забезпечення делегованих повноважень;

- форми і заходи відповідальності сторін за порушення умов договору;

- умови розірвання договору та можливості повернення делегованих повноважень [23, с.19].

Здійснення делегованих державних повноважень органами місцевого самоврядування будується на відповідності до російського законодавства і законодавства суб'єктів РФ. Органи місцевого самоврядування є вільними у виборі форм і методів реалізації переданих державних повноважень. Разом з тим вони несуть відповідальність за здійснення переданих їм державних повноважень у тій мірі, в якій ці повноваження забезпечені органами державної влади матеріально-фінансовими ресурсами, а також наскільки можливо застосувати інші зобов'язання, необхідні для реалізації цих повноважень.

2. ІСТОРІЯ СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ

2.1 Концептуальні основи місцевого самоврядування

Становлення і розвиток місцевого самоврядування в Росії і в зарубіжних країнах - предмет спеціального дослідження історичної науки. Юридична наука розглядає ці питання в курсах Загальної історії держави і права та Історії держави і права Росії. Тому в цій дипломній роботі буде дано короткий огляд найбільш важливих теоретичних концепцій місцевого самоврядування, зарубіжного досвіду місцевого самоврядування та основних етапів розвитку самоврядування в Росії.

Місцеве самоврядування як самостійне явище суспільного життя і інститут громадянського суспільства зародилося в далекій давнині. Воно існувало в якості общинного самоврядування ще до державно-організованого суспільства, пройшло етапи античного світу, середніх віків і нового часу. З кінця XVIII в. і, особливо в XIX в. місцеве самоврядування стає постійним об'єктом наукового осмислення. Воно активно використовується при проведенні політичних, адміністративних і правових реформ.

У сучасній науковій і навчальній літературі виділяється п'ять основних теорій місцевого самоврядування [25, с.150].

Теорія вільної громади - розроблена на початку XIX ст. німецькими вченими. Її головна полягає в обґрунтуванні необхідності обмеження втручання держави в справи громади, яка історично передувала державі. Ця теорія, заснована на ідеї природного права », виходила з визнання громади як природно сформованого організму, незалежного від держави. Основні положення теорії вільної громади отримали відображення в законодавстві. У бельгійській Конституції 1831 р наприклад, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владою визнавалася особлива, «общинна» влада.

Теорія громадського самоврядування, що прийшла на зміну теорії вільної громади, також виходила з протистояння держави і суспільства, з визнання свободи здійснення своїх завдань місцевими громадами. Ця теорія висувала в якості ознак самоврядування недержавний, а саме - господарський характер діяльності місцевого самоврядування, вбачаючи сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому відати своїми суспільними інтересами без будь-якого втручання з боку держави. При цьому на перший план висувалися не природні права громади, а господарська діяльність органів самоврядування. Однак на практиці виявилося скрутним виділити суто господарські справи місцевого значення, які по своїй суті відрізнялися б від справ державного управління.

Теорія самоврядування набула поширення в 60-х роках XIX століття в російській юридичній науці. Вона була розвинена в роботах А.І. Васильчикова, В.Н. Дешкова, які виходили з принципу права місцевих установ самостійно займатися місцевими господарськими і громадськими справами, з незалежності місцевого самоврядування Від держави.

Теорія державного самоврядування розроблена німецькими вченими XIX ст. Лоренцом Штейном і Рудольфом Гейетом. Суть цієї теорії в тому, що самоврядування розглядається як одна з форм організації місцевого державного управління. Всі повноваження місцевого самоврядування дані державою. Однак місцеве самоврядування здійснюється не урядовими особами, а самими місцевими жителями, які зацікавлені в результатах місцевого управління. В теорії підкреслювався саме державний характер місцевого самоврядування.

В рамках цієї теорії прийнято виділяти два основні напрями - політичне, пов'язане з ім'ям Р. Гнейста, і юридичне, яке зв'язується з Л.Штейном.

Прихильники політичного спрямування пов'язували самостійність органів самоврядування з порядком їх формування. Гнейст вважав, що місцеве управління має здійснюватися почесними людьми з місцевого населення на безоплатній основі. Це має досягатися шляхом виборності або призначуваності посадових осіб самоврядування, які здійснюють свої функції місцевого управління безкоштовно.

Прихильники юридичного напряму бачили самостійність органів самоврядування в тому, що вони є не безпосередніми органами держави, а органами місцевого співтовариства, на які держава покладає здійснення певних повноважень державного управління. Штейн розглядав місцеве самоврядування як територіальний колектив, що володіє статусом юридичної особи, що вступає в правові відносини з державою.

Державна теорія самоврядування отримала своє поширення в Росії в 70-х роках XIX ст. Її прихильники (В.П. Безобразов і АТ. Градовський) виходили з того, що самоврядування є поняття політичне, воно діє на правах державної влади, і що предмети відання місцевого самоврядування входять до завдань державного управління, тому не можна говорити про недержавне характері місцевого самоврядування .

Теорія дуалізму місцевого самовряду вання виходить з двоїстого характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій. Тому муніципальні органи, здійснюючи управлінські функції, виходять за межі місцевих питань і повинні діяти як інструмент державного управління.

Теорія соціального обслуговування вважає, що основним завданням муніципальних органів є надання послуг населенню, головною метою їх діяльності виступає добробут жителів.

Названі теорії, особливо громадська і державна теорії самоврядування, використовуються і в наш час при розробці різних концепцій становлення та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації.

2.2 Зарубіжний досвід місцевого самоврядування

У зарубіжних країнах існує кілька типів організації та функціонування муніципальних установ. Серед них прийнято виділяти: англо-саксонську муніципальну систему, континентальну (французьку) модель місцевого управління, місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини, в рамках яких застосовуються її різні форми і різновиди [35, с.192].

Англа-саксонська муніципальна система склалася у Великобританії. Вона діє також в США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах.

Суть цієї системи в тому, що місцеві органи розглядаються як автономні утворення, що діють в межах наданих їм законом повноважень. Відсутня пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим, на місцях немає уповноважених центрального уряду. Поряд з представітельнимі- органами, які безпосередньо обираються населенням адміністративно-територіальних одиниць, можуть також обиратися деякі посадові особи. Контроль за діяльністю місцевих органів здійснюється непрямим шляхом - через центральні міністерства і через суд. Для позначення організації і діяльності місцевих органів в законодавстві застосовується термін «місцеве управління», а саме місцеве управління є складовою частиною механізму держави.

Місцеве самоврядування і управління у Великобританії характеризуються різноманітністю і регулюються великою кількістю актів. У більшості випадків самоврядування здійснюється через ради, що обираються жителями відповідних політико-адміністративних одиниць. В Англії діють поради графств, адміністративних округів і парафій, в Уельсі - поради графств, міст-графств і громад, в Шотландії - поради територіальних одиниць місцевого управління і поради громад, в Північній Ірландії - поради округів і парафій. У парафіях з чисельністю менше 150 виборців ради не утворюються, а рішення приймаються на загальних зборах виборців.

Континентальна (французька) модель місцевого самоврядування застосовується в більшості країн континентальної Європи, франкомовної Африці, в Латинській Америці, на Близькому Сході. Ця модель ґрунтується на поєднанні прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування. Існує підпорядкованість нижчестоящих ланок вищим. Родоначальницею цієї моделі виступає Франція.

У Франції традиційно існує високий ступінь централізації місцевого управління і самоврядування, що проявляється в системі адміністративного контролю центральної влади за місцевими органами. Проведена у Франції на початку 80-х років реформа трохи знизила таку централізацію, розширила повноваження територіальних колективів, забезпечила їм більшу самостійність, але зберегла за центральною владою сильні позиції на місцях. На місцевому рівні є спеціальний уповноважений уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самоврядування. У кожному департаменті є представник держави (комісар Республіки), який здійснює адміністративний контроль за законністю рішень, прийнятих комунами, які є основою місцевого самоврядування. У Франції налічується понад 36 тисяч комун, 90% з них мають менше ніж 2000 жителів. Кожна комуна має рада, який обирає зі свого складу мера. Мер - одночасно і державний службовець і глава місцевого самоврядування. Органи територіального самоврядування є також в 96 департаментах, 22 регіонах і в округах Парижа, Марселя і Ліона.

Місцеве (комунальне) самоврядування в Німеччині розглядається багатьма авторами як самостійна моделі. В рамках цієї моделі виділяються «чотири типи громад; південнонімецькі; магістратного, бургомістерську; північнонімецький.

Для південнонімецького типу характерно злиття верхівки представницької корпорації і адміністрації. Представницька корпорація (громадська рада, міські збори депутатів та ін.) Обирається безпосередньо населенням. Обирається також глава адміністрації - бургомістр, який одночасно за посадою головує в представницької корпорації. Цей тип називають конституцією ради.

Магістратного тип характеризується тим, що представницький орган, який обирається населенням, формує свій виконавчий орган - магістрат або сенат, що складається з бургомістра і почесних членів. Цей тип називають конституцією магістрату.

Бургомістерську тип передбачає, що обраний населенням представницький орган обирає бургомістра, який очолює представницьку корпорацію і місцеву адміністрацію, т. Е. Поєднує в собі функції глави громади і глави адміністрації. Цей тип називають конституцією бургомістра.

Північно-німецький тип нагадує англо-саксонську модель «рада - керуючий». Обирається населенням представницький орган створює виконавчий комітет, який не є місцевою адміністрацією, а тільки готує рішення представницького органу. Поряд з виконавчим комітетом представницький орган обирає директора громади, - главу адміністрації. Цей тип називають конституцією директора.

У повітах органами самоврядування служать представницький орган - повітове з'їзд або повітовий рада - і адміністрація на чолі з земським радником, який обирається населенням або представницьким органом.

Незважаючи на особливості організації самоврядування в Німеччині, воно має багато спільного як з англо-саксонської, так і з «континентальної (французької) моделями.

Зарубіжний досвід організації муніципальних установ свідчить про те, що там поєднується місцеве самоврядування і державне управління на місцях, враховуються історичні, демографічні, географічні особливості тієї чи іншої країни, форми правління і державного устрою, політичний режим, правова система та інші фактори.

Місцеве самоврядування будується, як правило, відповідно до адміністративно-територіального поділу країни. Первинним осередком виступають міські та сільські одиниці (комуни, громади, парафії і т.д.).

Правовою основою організації самоврядування в зарубіжних країнах є відповідні положення конституцій, національних законів про місцеве управління і самоврядування, в федеративних державах - також закони штатів, земель, інших суб'єктів федерації.

Важливу правову основу самоврядування для всіх країн Європи складає Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р Значна роль в реалізації цієї Хартії належить Конгресу місцевих і регіональних влад Європи. Він являє собою дорадчий орган, що складається «а двох палат - Палати місцевих влад і Палати регіонів. З 1996 р Росія - член Ради Європи, її делегації беруть участь в роботі Конгресу. 28 лютого 1996 р Європейська Хартія місцевого самоврядування була підписана від імені Російської Федерації в місті Страсбурзі і ратифікована Федеральним законом від 11 квітня 1998 р

2.3 Самоврядування в дореволюційній Росії

Місцеве самоврядування в Росії має свою багату і багатовікову історію, початок якої дослідники відносять до VII-VIII ст. Воно пройшло етапи виробничого та територіального громадського самоврядування, монастирського і церковного самоврядування, включало міські та сільські громади, губні і земські установи.

Початок самостійного законодавчого регулювання місцевого самоврядування належить до кінця XVIII ст.Це акти - Установа про губернії (1775 г.), дарована Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права і вигоди міст (1785 г.), у Міському Положення (1785 г.). Місцеві установи були взаємопов'язані з становим ладом і грунтувалися на становому, а не земському, самоврядування.

Ці акти мали на меті - створити з усіх станів ряд місцевих організацій, так званих станових товариств, надати їм право внутрішнього управління цими товариствами. Становим товариствам надавалося право заміщати за вибором ряд посад губернської, міської та повітової адміністрацій і судів.

Засновувалися губернські та повітові дворянські зібрання, посади ватажків губернського і повітового дворянства. У кожному місті створювалися представницький орган - загальна міська дума, що складається з виборних від кожного з шести розрядів міських обивателів (від гільдій, цехів, іногородніх, іноземних гостей, від іменитих громадян і від посадських людей), і її орган - шестиглавий дума, яка обирається загальної міською думою. Міським товариством вибиралися міський голова, бургомістри і ратмани, а також посадові особи ремісничих управ.

Виборний початок органів самоврядування і посадових осіб на виробництві та в масштабах міста було однією з головних форм прояву самоврядування за Положенням 1785 г. [33, с.122].

2. Новий етап реформування місцевого самоврядування пов'язаний з реформаторською діяльністю Олександра II і перш за все з селянською реформою (Маніфест і Загального положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності 1861 г.), земської (Положення про земських губернських і повітових установах від 1 січня 1864 р .) і міської (у Міському Положення 1870) реформами.

Селянська реформа 1861 року поряд з іншими найважливішими змінами в житті країни передбачала організацію сільського і волосного селянського самоврядування. Реформа в значній мірі враховувала наші традиції і спиралася на попередній досвід. Основними суб'єктами селянського самоврядування стали;

а) сільський сход (громада), в складі якого вирішували питання все селяни-домохазяїни, які проживали на даній території; сход дозволяв земельні справи, розкладав податки, обирав сільського старосту та інших посадових осіб;

б) волосний сход - збори сільських і волосних посадових осіб і представників домохазяїнів, яке стверджувало рішення сільських сходів, дозволяло господарські потреби волості, обирало волосного старшину і волосний суд;

в) волость - виконавчий орган волосного сходу;

г) волосний суд - становий селянський суд, що вирішував дрібні кримінальні справи і цивільно-правові спори ціною позову до 100 рублів.

Земська реформа 1864 року була спрямована на розвиток земських губернських і повітових установ, які були закріплені у відповідному Положенні, підписаному Олександром II 1 січня 1864 року і отримав силу закону.

Найважливіше значення мало визначення правового статусу російського земства як системи, не включеної в структуру державних органів. Положення ісходілo з недержавної природи самоврядування і до цього не вказувало на які б то не було державно-владні повноваження земських установ. Служба в них визначалася як виконання громадських обов'язків. Положення показувало, що в ході дискусій в період розробки земської реформи перемога виявилася за прихильниками концепції громадського самоврядування. У систему земських установ входили перш все повітові виборчі з'їзди, основне завдання яких полягала в тому, щоб раз в три роки сформувати склад повітового земського зібрання - повітових гласних. Земські збори скликалися зазвичай один раз на рік, восени »щоб визначити основні напрямки господарської діяльності, розглянути і затвердити кошториси, розкладку повинностей і ін. На перших зборах новообраного повітового земства нового скликання обирався особовий склад земської управи.

Вибори в повітове земство здійснювалися на основі наступних принципів земського представництва: виборність, залежність виборчого права від майнового цензу, формальне рівність, змінюваність. Вибори здійснювалися по куріях.

Губернські земські збори формувалося з голосних, кандидатури яких обговорювалися на повітових земських зборах відповідно до встановленої кількості і процедурою. Як правило, число губернських гласних не перевищувало 50 осіб, повітові земські збори обирали меншій чисельності. Головою повітового і губернського земського зібрання ставав в силу свого положення повітовий і губернський предводитель дворянства I або ж посаду заміщалася за призначенням міністра I внутрішніх справ. Голова відкривав і закривав зборів, організовував дебати, спостерігав за порядком, підписував рішення зборів. Якщо питання не міг бути дозволений в ході дискусії, вирішальним ставало думку голови.

Губернське і повітове земське зібрання формувало земські управи - виконавчо-розпорядчі органи земства. Діяльність управи здійснювалася невеликою кількістю виборних земських службовців (3-6 чоловік). Основну ж роботу, пов'язану з керуванням земським майном, розвитком господарства і здійсненням соціальних функцій, виконували наймані земські службовці - фахівці: медики, вчителі, агрономи, статистики та ін. Для додаткового контролю за діяльністю земства щодо найбільш важливих питань управи могли призначатися комісії, до складу яких входили як наймані службовці, так і голосні. Законодавство досить широко визначало компетенцію земства і його управи - рішення всіх місцевих господарських справ в межах даної території: земські повинності і земські доходи, громадського піклування і медичне обслуговування населення, початкова народна освіта.

Положення жорстко не встановлювало основних повноважень земств, перераховуючи тільки можливі напрямки їх діяльності: медицина, народна освіта, місцеві промисли, кустарна промисловість. Закон надавав земствам право самостійно вирішувати питання про склад повноважень. Управи і наймані службовці - фахівці, як правило, в своїй діяльності керувалися рішеннями земських зборів, їх постановами та інструкціями. Законодавство передбачало щорічний звіт управи про свою роботу перед зборами.

Значним досягненням муніципального права в Росії стало визначення в законодавстві самостійних джерел фінансування діяльності земських установ. Доходи земського установи складалися з губернського земського збору - місцевого державного податку, який перш за надходив в розпорядження губернської адміністрації. Крім цього, важливим джерелом доходу були також субвенції держави - цільові дотації на вирішення конкретних питань (наприклад, на утримання місцевих шляхів сполучення, організацію народних училищ і т. Я.). Певну частину дохідної частини місцевого бюджету становили приватні пожертвування, прибуток від торгово-промислової діяльності земств, його установ і підприємств.

Самостійність земського самоврядування разом з тим не заперечувала певних форм контролю держави за організацією і діяльністю земств. Основними механізмами такого впливу, поряд з фінансовим (через надання субвенцій), слід вважати порядок затвердження на посаді голів повітового земства, і його членів губернатором і аналогічно посадових осіб на губернському рівні - міністром внутрішніх справ. Вони ж мали право накласти вето на рішення відповідних земств і призупинити їх виконання. Конфлікти земських установ з органами і посадовими особами царської адміністрації розглядав Урядовий сенат. Крім того, передбачався і звичайний порядок Судового розгляду конфліктних ситуацій.

За принципом земської реформи здійснювалася міська реформа. «Міському Положення» (1870 г.) передбачало створення системи міського самоврядування, що включав такі інститути:

а) міська дума,

б) міська управа;

в) міський голова - голова міського самоврядування [33, с.123].

На відміну від земств, вибори в міські думи здійснювалися без урахування становості на, основі майнового цензу. Усі виборці - платники міських податків - ділилися на три розряди, які в ході виборів на паритетних засадах визначали склад міської думи.

Принципи організації і діяльності, функції і система взаємовідносин міського самоврядування з органами державної влади були в значній мірі схожі з загальними принципами функціонування земств.

Становлення земського і міського самоврядування як основних суб'єктів місцевого самоврядування в другій половині XIX ст. в цілому означало утвердження принципу всестановості, включення у вирішення питань місцевого значення всіх станових груп. У розвитку муніципального права це означало перехід від станового до територіального принципу формування основних інститутів самоврядування. Земське і міське самоврядування охопило територію, на якій проживало 113 млн. Чоловік (70% населення Росії) ;.

У 1890 році було переглянуто Положення про земські установи, в 1892 році - «Міському Положення».

Суть цих змін полягала в посиленні державних засад організації і функціонування земського самоврядування. Теоретичною основою таких змін стала державна теорія самоврядування, що набула поширення в науковій літературі в кінці XIX століття.

У земських установах посилилися станові початку, що виразилося у підвищенні ролі дворянства, призначення голосних губернатором з числа обраних селянами кандидатів. Посилився контроль над органами самоврядування з боку урядовців.

Таким чином, в кінці XIX - початку XX століття в Росії діяла наступна система самоврядування.

Органами губернського земства були губернські земські збори і губернська земська управа, термін повноважень яких був три роки.

Губернські земські збори включало від 29 до 62 голосних, які обиралися повітовими земськими зборами. Головою був губернський предводитель дворянства, але цар міг призначити головою іншу особу. До складу губернських земських зборів входили також за посадою повітові ватажки дворянства, місцевий керуючий державним майном та інші.

Губернської земської управи становили голова і двоє членів, обраних губернським земським зборами з числа голосних. З дозволу міністра внутрішніх справ число членів могло бути збільшено до шести. Обраними могли стати не тільки голосні губернських земських зборів, а й інші особи, які мали право брати участь у земських виборчих зборах.

Органами повітового земства були: земське зібрання і земська управа, термін повноважень яких був три роки.

Повітове земське зібрання складалося з земських гласних і членів за посадою - голови управління державним майном, міського голови повітового міста і інших. Головував на зборах повітовий предводитель дворянства.

Повітова земська управа була виконавчим органом, вона обиралася на повітовому земському зібранні. Члени управи затверджувалися губернатором, а голова управи - міністром внутрішніх справ.

Органами міського самоврядування були міська дума і міська управа, термін повноважень яких був чотири роки.

До складу міської думи входили голосні, а також голова місцевої повітової управи і депутат від духовного відомства.

Міська управа була виконавчий орган міського самоврядування, до її складу входило від двох до шести членів. Головував у міській управі міський голова. Так само як і члени управи він обирався міською думою.

Нагляд за земським і міським самоврядуванням здійснювала урядова адміністрація. Члени управи затверджувалися губернатором. Голова губернської земської управи і міські голови губернських і обласних міст затверджувалися за поданням губернатора міністром внутрішніх справ.

Адміністративний нагляд за органами самоврядування здійснювався губернським із земельних і міських справах присутністю Головував у ньому губернатор, до його складу входили: ватажок губернського дворянства, віце-губернатор, керуючий казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова губернського міста, один голосний від губернських земських зборів.

У волостях і окремих сільських поселеннях створювалися органи селянського самоврядування. Волость виникла в XI ст. як адміністративно-територіальна одиниця в результаті розвитку сільських громад.

Органами волосного управління були: волосний сход, волость, волосний старшина, волосний писар, а також соцькі, десятники і інші посадові особи.

Волосний сход складався з селян, які обиралися від кожного сільського суспільства, по одному від десяти дворів. На волосному сході обиралися посадові особи волості, волосний суд, уповноважені з виборів до Державної Думи, вирішувалися господарські та загальні питання.

Волость складалося з волосного старшини, сільських старост і служило дорадчим органом при волосному старшині.

Волосний старшина здійснював як би виконавчий орган, який виконував рішення волосного сходу, вимоги земських начальників, судових слідчих, місцевої поліції.

Органами сільської громади були сільський сход і сільський староста. На сільському сході обиралися посадові особи - сільський староста, збирач податків, сільський писар та інші, заслуховувалися звіти про їхню роботу, встановлювалися мирські збори, вирішувалися інші господарські питання.

Органами нагляду за селянським самоврядуванням були земські дільничні начальники, засновані Положенням від 12 липня 1889 г. Вони володіли адміністративними і судовими функціями. Земські начальники призначалися за спільним поданням губернатора і губернського предводителя дворянства міністром внутрішніх справ. Земські начальники контролювали органи селянського самоврядування, стверджували волосних старост, могли зміщувати інших посадових осіб. Повітові з'їзди земських дільничних начальників збиралися під головуванням предводителя дворянства.

Нові кроки з реформування місцевого самоврядування були зроблені в XX в. Тимчасовим урядом. 25 березня 1917 було створено Особливу нараду щодо реформи місцевого управління та самоврядування. 21 травня 1917 прийнятий Закон про земську реформу, який був спрямований на запровадження земського самоврядування на волосному рівні.

Після перемоги Жовтневої революції були утворені нові органи влади - Ради, які знизу доверху виступали як ланки єдиної системи державної влади. Хоча в перші місяці після революції - з IS грудня 19.17 р по 20 березня 1918 р - в структурі Радянського уряду існував Наркомат з місцевого самоврядування, але вже перша Конституція Української РСР, прийнята V Всеросійським з'їздом Рад 10 липня 1918 р закріпила місце Рад в системі державної влади.

Система місцевих органів державної влади включала в себе обласні, губернські (окружні), повітові (районні) та волосні з'їзди Рад, міські та сільські Ради і їх виконавчі комітети.

Реформування місцевого самоврядування в тому вигляді, як воно здійснювалося в другій половині XIX - початку XX ст., Припинилося. Відродження місцевого самоврядування на новому витку суспільного розвитку Росії пов'язано з корінною перебудовою державно-владних структур, що проходила в період радикальних змін в її політичному ладі і конституційно-правових реформ 1989-1993 рр.

2. 4 Радянський етап розвитку місцевого управління і самоврядування

Революційні події 1917 р в Росії поклали початок принципово новому, безпрецедентного за своїми наслідками етапу організації влади на місцях. На руїнах зруйнованої російської державної машини була організована влада Рад, що означало створення і державне оформлення диктатури пролетаріату.

Радянська модель пристрою місцевого управління, протиставлена ​​«буржуазному» місцевому самоврядуванню, стала породженням суспільства тоталітарного типу, перетворилася в найважливіший інструмент суперцентралізованого системи управління країною. До 1918 року майже всі органи земського і міського самоврядування замінялися радянським самоврядуванням. Для виконання покладених на органи радянської влади завдань щодо ведення господарської діяльності на місцях при Радах були утворені відповідні відділи. Таким чином, апарат місцевого самоврядування, що створювався протягом півстоліття, був зруйнований більшовиками менш ніж за рік.

Період з 1921 р по 1927 року став періодом пошуку шляхів створення раціональної системи, в якій досягнення соціалістичної економіки поєднувалися б з елементами ринкового господарювання, а централізована влада з самоврядуванням. У цей період була відновлена ​​податкова система і платежі за послуги (в першу чергу, квартирної плати). Закладені механізми самостійності Рад дозволили їм приступити до активної діяльності по відновленню господарства на місцях. З 1923 р по 1927 р міста були відновлені до рівня 1913 р цей період складається унікальна система радянського місцевого самоврядування, що стала результатом компромісу між початковим курсом більшовиків на надцентралізовану держуправління і новою економічною політикою періоду 1923 - 1927 рр. Нові реалії, викликані до життя умовами НЕПу, все більше розходилися з комуністичними постулатами і курсом політичної еліти більшовиків на централізоване управління державою. З кінця 20-х, початку 30-х років керівництво країни починає згортання Нової Економічної Політики і сформованої відповідної системи місцевого самоврядування. Роль Рад на місцях, концентрація всіх повноважень і ресурсів в їх руках, а так само жорстке партійне керівництво Радами стали постулював і абсолютизироваться. Період 40-х і перша половина 50-х років стали «глухим» часом для місцевого самоврядування.

Післясталінські роки не стали періодом великих змін в системі управління країною. Директивно-репресивна машина з управління економікою, що виникла в 30 - 50-ті роки не зазнала значних змін в світлі реформ М. Хрущова, суть яких звелася до відмови від найодіозніших елементів сталінського державного будівництва. Економічна влада і прерогатива визначати стратегію розвитку країни, в тому числі і на місцях, зосередилися в руках партійно-промислової адміністративної еліти в центрі. Регіональні ж влада не мала реальних важелів управління та планування економічної політики на місцях. Їм відвадити лише роль виконавців тієї політики, яка диктувалася зверху, часто без урахування місцевих виробничих, ресурсних, національних та інших особливостей.

Останні кілька років радянської історії відрізнялися складністю і суперечливістю політики центру щодо регіонів. В один період часу вживалися заходи щодо посилення централізації влади, в інший період регіонах давалася велика свобода по виробленню, зокрема, економічної політики. Така відсутність стабільного підходу було обумовлено занепадом соціалістичної політики, швидким і загальним запереченням віджилої системи суспільних відносин, розпадом Радянського держави в цілому.

2.5 Місцеве самоврядування в Російській Федерації: сучасний стан

Правовою основою для затвердження нових засад організації місцевої влади стали Закон СРСР від 9 квітня 1990 «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» і Закон Української РСР від 6 липня 1991 «Про місцеве самоврядування в РРФСР».

Російський закон визначав місцеве (територіальне) самоврядування як систему організації діяльності громадян для самостійного (під свою відповідальність) вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних, національно-етнічних та інших особливостей.

У Законі зазначалося, що населення здійснює місцеве самоврядування через представницькі органи влади, - місцеві Ради, відповідні органи управління - місцеву адміністрацію, місцеві референдуми, збори (сходи) громадян, інші територіальні форми безпосередньої демократії, а також органи територіального громадського самоврядування населення.

Закон визначив кордони, в яких здійснюється місцеве самоврядування - райони, міста, райони в містах, селища, сільради, сільські населені пункти. Громадянам гарантувалася вся повнота прав на участь у місцевому самоврядуванні.

Подальше реформування місцевого самоврядування пов'язано з указами Президента Російської Федерації, прийнятими в жовтні-грудні 1993 року. «Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації», «Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації», «Про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи», «Про затвердження основних положень про вибори до органів місцевого самоврядування »,« Про державні гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації »,« Про заходи щодо забезпечення реформи місцевого самоврядування »та ряд інших.

Відповідно до указів діяльність місцевих Рад як представницьких органів припинялася. Вибори нових представницьких органів відбулися в 1994 році.

Нові підходи до місцевого самоврядування були визначені Конституцією Російської Федерації 1993 року і прийнятими відповідно до неї Федеральним законом від 28 серпня 1995 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», на основі яких в даний час відбувається розвиток і функціонування місцевого самоврядування в нашій країні.

Істотне доповнення Федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» в частині розмежування та фінансового забезпечення повноважень органів державної влади суб'єктів РФ і прийняття нового Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» стали важливою віхою поетапної реформи, пов'язаної з розмежуванням повноважень між органами публічної влади. Але вони не просто розмежували повноваження, а надали нові можливості для прийняття і оформлення законодавцем рішень про той чи інший розподіл прав, обов'язків і відповідальності між федеральними органами, органами державної влади суб'єкта Федерації, органами місцевого самоврядування в конкретних галузях господарства і управління.

Зміст перехідних положень цих законів зумовлює конкретний обсяг дій органів влади всіх рівнів. І зачіпати ці дії будуть весь спектр нормативного правового регулювання, як з позицій галузевого охоплення, так і з урахуванням «рівнів» нормативного масиву - федерального, регіонального та місцевого.

Урядом РФ здійснюються заходи щодо прийняття правових актів, що забезпечують реалізацію законів відповідно до перехідних положень. В рамках цієї роботи вже затверджений перелік суб'єктів Федерації і окремих територій в їх складі, як з низькою, так і високою щільністю населення (розпорядження Уряду РФ від 25 травня 2004 р N 707-р); підготовлений проект документа, що визначає порядок безоплатної передачі та розподілу майна між рівнями влади для забезпечення виконання закріплених за ними повноважень, а також переліку установ освіти, охорони здоров'я та культури, що зберігаються в федеральної власності.

Певна робота зі зміни нормативного масиву проводиться і в муніципальних утвореннях. У багатьох з них вже готуються проекти нових статутів, рішень про внесення змін і доповнень до чинних статути, інші муніципальні правові акти. Але там питання стоїть не так гостро. По-перше, до останнього терміну, визначеного для остаточного приведення статутів муніципальних утворень та інших муніципальних правових актів у відповідність до нового законодавства (1 липня 2005 року), ще є час. По-друге, на відміну від законодавства РФ і її суб'єктів, акти органів місцевого самоврядування не можуть впливати на склад і зміст повноважень інших рівнів публічної влади.

Місцеве (територіальне) самоврядування в Удмуртської Республіці - це організація діяльності громадян для самостійного (під свою відповідальність) вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, на основі Конституції РФ, Конституції УР, законів РФ і УР, Статуту про місцеве самоврядування.

В межах «законодавчого впливу» вищих органів влади суб'єкта федерації знаходяться місцеві органи самоврядування.

«Місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях УР з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Структура місцевого самоврядування визначається представницьким органом відповідної території самостійно ». Згідно федеральної і республіканської Конституцій у владному полі дії органів місцевого самоврядування, а до таких належать міська Дума і Адміністрація, знаходиться: управління муніципальної власністю; затвердження і виконання місцевого бюджету; встановлення місцевих податків і зборів; охорона громадського порядку разом з органами державної влади; рішення різного роду питань місцевого значення. Природно, що акти та постанови органів місцевого самоврядування, що суперечать Конституції і законодавству УР, підлягають скасуванню.

Відповідно до Конституції РФ, місцеве самоврядування стало однією з основ конституційного ладу Росії.

Органи місцевого самоврядування самостійні в межах своїх повноважень. Їх діяльність контролюється центральними владними структурами лише з точки зору стратегічного політичного відповідності.

До числа питань місцевого значення відносяться: розпорядження своєю власністю, місцеві фінанси, утримання житлового фонду, організація установ освіти та охорони здоров'я, охорона громадського порядку, планування і забудова територій, житлове і соціально-культурне будівництво, контроль за використанням земель, енерго-, тепло- і водопостачання, дорожнє будівництво, благоустрій території, транспорт і зв'язок, заклади культури, фізична культура і спорт, протипожежна служба. До відання органів місцевого самоврядування відносяться також забезпечення соціальної підтримки, сприяння зайнятості населення, участь в охороні навколишнього середовища.

Таким чином, якщо раніше місцева влада виконувала функцію доведення до кінцевих споживачів соціальних благ, то тепер діапазон її дії значно розширився. Найважливішим завданням стало не тільки збереження і забезпечення роботи соціальної сфери, але і пошук шляхів їх розвитку, створення умов для поповнення дохідної частини бюджету.

У 1995 році був прийнятий закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Уже перші роки існування нової системи (відповідно до Закону 1995 г.) показали її недоліки і недосконалість, так як такого підходу до організації державної влади і місцевого самоврядування немає ні в одній державі Європейського Союзу з традиційно розвиненою демократією.

Удмуртія одна з перших прийняла Закон про місцеве самоврядування, відповідно до якого в районах і містах республіки ще в квітні 1994 р були сформовані органи влади, названі органами місцевого самоврядування, але практично продовжували виконувати всі ті функції, які до того виконували органи державної влади на місцях.

Рубіж 1995-1996 рр. в Росії був відзначений гарячими суперечками з питання про те, що ж таке місцеве самоврядування і яким воно має бути. Зіткнулися дві думки.

Перше полягало в тому, що місцеве самоврядування, безумовно, має формуватися знизу, а не нав'язуватися зверху.

Друга точка зору полягала в тому, що не слід чекати ініціативи знизу, необхідно форсувати події і законодавчими актами формувати місцеве самоврядування зверху (на рівні міст і районів).

Можна зрозуміти прихильників обох позицій. З одного боку, не можна нав'язувати суспільству навіть саму демократичну модель, якщо воно ще не готове її прийняти, а з іншого боку, можна пояснити прагнення політичних лідерів, президента застрахувати суспільство від нових спроб повернення в минуле.

Ситуація ускладнювалася тим, що ще не був прийнятий федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації».

У найскладніших для Удмуртської Республіки умовах, коли було вкрай важливо якомога швидше стати на шлях пом'якшення кризи, 17 квітня 1996 року Державний Рада прийняла закон «Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці». Відповідно до цього акта, державні органи влади створювалися на рівні міст і районів. Місцеве самоврядування здійснювалося на рівні мікрорайонів міст, а також в селах і селищах. Своє конституційне право на місцеве самоврядування громадяни Удмуртії не втрачається, просто тепер вони реалізовували його на іншому рівні. Закон дозволяв відновити керованість економікою, організувати систему обліку і контролю, перш за все, бюджетних коштів.

Таким чином, в Удмуртської Республіці розвиток законодавчої бази дозволило створити досить чітку, дієздатну систему органів місцевого самоврядування.

Усі наступні нормативно-законодавчі акти, що визначили структуру і функції міського самоврядування, базувалися на цих законах.

Подальший розвиток місцевих органів влади призвело до появи Міської Думи м Іжевська, влада Рад була трансформована в нову форму представництва на депутатської основі.

Система і структура органів міського самоврядування в Іжевську функціонує відповідно до Статуту муніципального освіти «Місто Іжевськ», прийнятим рішенням Міської Думи 26 квітня 2001 року.

«Міське самоврядування - це визнається і гарантується Конституцією РФ і Конституцією УР самостійна і під свою відповідальність діяльність населення м Іжевська за рішенням безпосередньо або через органи міського самоврядування питань міського значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій».

У систему органів міського управління входять:

1) представницький орган міського самоврядування - Міська Дума р Іжевська. Вона очолюється головою Міської Думи, що обирається зі складу депутатів на строк повноважень Міської Думи;

2) виконавчий орган - Адміністрація м Іжевська, очолюється Головою Адміністрації міста, що обирається населенням міста на основі загального рівного і прямого виборчого при таємному голосуванні строком на 4 роки.

Фінансування діяльності Міської Думи і Адміністрації здійснюється за рахунок коштів бюджету міста та інших джерел, встановлених чинним законодавством.

Міська Дума і Адміністрація міста є юридичними особами і діють на підставі Статуту міста.

Міська Дума і Адміністрація наділяються чинним законодавством, Статутом та іншими правовими актами органів державної влади та місцевого самоврядування, власної компетенції.

В умовах триваючого формування системи місцевого самоврядування (1 січня 2006р. Вступив в силу Закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації», що передбачає додатковий перехідний період до 1 січня 2009р.).

3. ПРОБЛЕМИ ЕФЕКТИВНОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В СУЧАСНІЙ РОСІЇ

3.1 Взаємодія державного та муніципального управління

Здійснення місцевого самоврядування забезпечується шляхом реалізації функцій муніципального управління. Для цього муніципальними спільнотами створюються органи місцевого самоврядування. Будучи невід'ємною частиною загального механізму управління державою, місцеве самоврядування має відмінні риси від органів державної влади.

У справжніх умовах формування російської державності місцеве самоврядування визнається самостійної владою, похідною від державної, що діє з дозволу держави і в рамках державних законів.

Визначення предметів відання органів місцевого самоврядування відбувається як за рахунок пропозицій населення відповідної території, так і в руслі єдиної державної політики. Держава покладає на органи місцевого самоврядування право і обов'язок відповідально виконувати частину громадських справ самостійно і ряд державних функцій з передачею або делегуванням повноважень щодо прийняття від імені держави загальнообов'язкових рішень.

Таким чином, муніципальне управління - це діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на задоволення суспільних інтересів, здійснювана у визначених законом формах; організований процес керівництва, регулювання і контролю з боку органів місцевого самоврядування за розвитком суспільного життя на даній території.

Державне і муніципальне управління відрізняються не тільки тим, що здійснюються на різних рівнях організації влади, але і відрізняються за цілями, завданнями, суб'єктів та об'єктів управління, реалізованим функцій, повноважень і управлінських технологій і процедур. Державне управління в широкому розумінні характеризує всю діяльність держави по організуючим впливу з боку спеціальних суб'єктів права на суспільні відносини, тобто це практична діяльність органів державної влади в масштабах всього суспільства. Муніципальне управління має властивості вужчого рівня: управлінський вплив спирається на права, обов'язки і відповідальність органів влади місцевого самоврядування і локалізується в межах місцевої громади, тобто поширюється на населення, яке проживає на території певного муніципального освіти. Муніципальне управління здійснює функції управління щодо вирішення питань місцевого значення виходячи з локальних інтересів населення, його історичних, національних та інших особливостей і традицій, реалізуючи закріплені державним правом повноваження.

За ознакою масштабності державне і муніципальне управління як види соціального управління спрямовані на забезпечення життєдіяльності громадян і їх організацій як в суспільстві-державі, так і в окремих місцевостях - муніципальних утвореннях (в місті, районі, селі, станиці, аулі, селищі тощо .).

Муніципальне управління активно взаємодіє з державним управлінням з питань, що поєднує триєдиний інтерес: держави в цілому, його окремого регіону (суб'єкта федерації) і конкретного місцевого співтовариства.

Механізм взаємодії державних і муніципальних органів - система відносин органів влади в процесі спільного вирішення питань, що становлять спільний інтерес, без передачі один одному повноважень.

Діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування будується на принципах взаємодії:

- законності;

- добровільності;

- обліку спільних інтересів і взаємної відповідальності;

- збереження незалежності муніципальної влади.

При укладанні договорів і угод про спільну діяльність та інших форм взаємодії повинна бути дотримана добровільність. Не допускається включення до сферу договірних відносин тих муніципальних утворень, які не виявили бажання брати участь в спільному вирішенні завдань і функцій.

Основними формами взаємовідносин державних і муніципальних органів влади, що здійснюються без взаємної передачі повноважень один одному, є договори та угоди, а також спільне створення державно-муніципальних організацій, що виконують спільні завдання і функції.

Договірна форма взаємовідносин є основною і застосовується у всіх випадках, коли умови взаємодії вимагають детального визначення прав, обов'язків і відповідальності сторін, а також якщо вони пов'язані з витрачанням фінансових коштів, що обумовлюють обов'язкове затвердження договору законодавчим органом державної влади і представницьким органом місцевого самоврядування.

Договори і угоди підписуються главами виконавчих органів влади, а ті, які не вимагають затвердження з боку законодавчого органу державної влади і представницького органу муніципального освіти вступають в силу з моменту їх підписання посадовими особами, що представляють сторони.Всі інші договори і угоди набувають чинності після їх затвердження в представницьких органах влади.

Договори і угоди в обов'язковому порядку повинні визначати джерела фінансування спільних заходів та інших актів взаємодії державних і муніципальних органів влади і встановлювати зобов'язання сторін щодо забезпечення цієї взаємодії матеріально-фінансовими ресурсами.

При здійсненні спільної діяльності шляхом створення державно-муніципальних організацій органи державної і муніципальної влади створюють наглядові ради і інші централізовані установи, компетенція яких визначається статутами цих організацій. Державно-муніципальна організація - це, по цивільному праву Російської Федерації, комерційна організація у формі унітарного підприємства, утвореного в випадках, передбачених законом про державних і муніципальних унітарних підприємствах за рішенням органів виконавчої влади на базі майна, що перебуває у державній та муніципальній власності. Керівництво їм грунтується на праві оперативного управління або на праві господарського відання.

Як приклад розглянемо механізм взаємодії державного і муніципального управління в сфері дорожнього господарства.

Органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції забезпечують:

- витрати в місцевому бюджеті на дорожнє будівництво та утримання муніципальних автомобільних доріг;

- управління муніципальною власністю в сфері автомобільних доріг і дорожньої діяльності;

- розвиток мережі вулиць, проїздів, ліній громадського транспорту та інших доріг місцевого значення;

- організацію дорожнього руху по муніципальним автомобільним дорогам спільно з відповідними органами внутрішніх справ, що забезпечують безпеку дорожнього руху.

Органи місцевого самоврядування визначають муніципальні органи управління дорожнім господарством, а також здійснюють інші повноваження відповідно до федеральним і обласним законодавством.

Муніципальний орган управління дорожнім господарством - орган місцевого самоврядування, який здійснює спеціальні виконавчі, дозвільні, контрольні та інші функції в сфері дорожнього господарства муніципального освіти в межах своєї компетенції та у відповідності з федеральним і обласним законодавством, нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування. В Удмуртії це ДУ «Управавтодор».

МУП «Шляхово-експлуатаційне підприємство» (далі - МУП «ДЕП») є муніципальним підприємством м.Іжевськ. Основна діяльність - ремонт і утримання доріг міста.

Таким чином, взаємодія органів державної влади та місцевого самоврядування - найважливіша багатопланова проблема, яка зачіпає всі сторони життєдіяльності суспільства: політичні, соціально-економічні, фінансові та інші. Досягнення балансу у взаєминах між органами різних владно-управлінських рівнів вимагає від усіх учасників даного процесу складних і комплексних рішень на основі взаємної згоди і розуміння ролі і відповідальності кожної з владних складових державного і муніципального управління.

3.2 Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування в Російській Федерації

Як відомо, все ще не володіють достатніми можливостями для реалізації цих правових установлень. При цьому важливо враховувати досвід минулого нашої вітчизняної історії, накопичив чимало цінного в сфері самоврядування, що може і повинно бути використано на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування [36, с.101].

Життя підтверджує, що багато питань місцевого самоврядування досі залишаються невирішеними. У літературі звертається увага на:

- відсутність загальновизнаної теорії місцевого самоврядування. Звідси - множинність підходів, часом взаємовиключних, до місцевого самоврядування, що пов'язано з недостатньою увагою до цих проблем з боку таких фундаментальних наук, як теорія держави і права, філософія, політологія, соціологія;

- непослідовність і протеворечівих практики муніципального будівництва - існування різних моделей місцевого самоврядування, які часто створюються без урахування об'єктивно назрілих суспільних потреб та інтересів місцевих громад, на догоду регіональним і місцевим елітам;

- суперечливість і незавершеність правової основи місцевого самоврядування, прогалини правового регулювання, відсутність необхідних основоположних законів і в той же час множинність підзаконних нормативних правових актів на федеральному, регіональному і місцевому рівнях, їх несістематізірованность;

- існуюче нині реальне відчуження народних мас від публічної влади, відторгнення громадян від участі в управлінських процесах, прояв громадської пасивності і політичної апатії мас;

- відсутність на місцевому рівні достатніх матеріально-фінансових коштів, необхідного кадрового потенціалу: слабка навчальна підготовка кадрів муніципальної служби та підвищення кваліфікації посадових осіб, що займаються питаннями муніципального управління; недостатнє проведення навчання депутатського корпусу;

- відсутність чіткого розмежування предметів ведення і повноважень місцевого самоврядування та державної влади, що нерідко на практиці призводить до їх змішування. Так, багато питань місцевого значення, вирішуються також і регіональними органами державної влади. Немає такого розмежування і між різними рівнями місцевого самоврядування, а також між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування;

- неоднозначний підхід до принципу поділу влади, поширення його на організацію муніципальної влади, що іноді призводить до конфліктних ситуацій [36, с.102].

- невирішеність питання про можливість місцевого самоврядування для захисту своїх прав використовувати на федеральному рівні інститут конституційного судочинства.

Вище зазначене свідчить також про відсутність в суспільстві однозначного розуміння ролі інституту місцевої влади в державному будівництві. Все ще немає однозначного бачення цілей розвитку країни. У зв'язку з цим розуміння терміна «місцеве самоврядування» є однією з найбільш принципових проблем. «Стан і майбутнє місцевого самоврядування в Російській Федерації в значній мірі залежать від того, яка концепція місцевого самоврядування береться за основу, - справедливо пише С. А. Авакьян. - Тим часом, в правовій літературі немає єдності думок щодо змісту терміна «місцеве самоврядування» [15, с.20].

Останнім часом термін «самоврядування» використовується багатьма, але закладається в нього при цьому різний зміст. «Народне самоврядування», «громадське самоврядування», «виробниче самоврядування» - всі ці поняття мають своє значення і не тотожні один одному. Місцеве самоврядування, за Конституцією РФ, відносно самостійно і здійснюється в міських і сільських поселеннях, на інших територіях, де населення об'єднано спільними умовами проживання.

Можна сказати, що місцеве самоврядування - підзаконна система влади, яка функціонує в рамках законодавчого поля, що формується державою. На цьому рівні приймаються владні рішення в межах функцій, визначених законом. Місцеве самоврядування - одна з основ конституційного устрою держави. У той же час слід розмежовувати систему влади і управління з різними формами самоорганізації громадян. Комітети громадського самоврядування, вуличні, будинкові комітети - все це важливі і корисні громадські об'єднання, але не мають владних функцій [15, с.21]. Місцеве самоврядування - важливий елемент всієї системи управління в державі, багато в чому визначає всю державну структуру.

Місцеве самоврядування в будь-якій державі, як справедливо зазначає Писарєв А.Н., служить засобом здійснення трьох основних цілей: забезпечення децентралізації в державному управлінні; розвитку демократичних засад у вирішенні питань місцевого значення та підвищення ефективності у веденні місцевих справ [38, с.104].

3.3 Деякі пропозиції щодо вдосконалення місцевого самоврядування

Процес розвитку місцевого самоврядування не може здійснюватися у відриві від інших напрямків розвитку російського суспільства. З огляду на роль і місце місцевого самоврядування у вирішенні питання переходу України до сталого демократичного розвитку країни, розвиток місцевого самоврядування має стати одним із пріоритетних завдань суспільства. Процес повинен здійснюватися в рамках спеціальної державної програми найвищого рівня.

Умовою розвитку місцевого самоврядування є глибоке розуміння ролі і місці місцевого самоврядування в системах публічної влади і управління розвитком.

Федеральний центр повинен дуже точно вибудувати свою політику, тобто знайти ту золоту середину, яка, з одного боку, дозволить повною мірою реалізувати потенціал муніципальних утворень, а з іншого - створити умови для формування цілісної системи публічної влади і управління в країні.

На наш погляд в даному контексті роль держави в цілому, повинна навіть, зрости, і не стільки в напрямку безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, а скільки напрямку посилення його ролі в координації всіх процесів, що впливають на розвиток муніципальних утворень. Іншими словами, необхідно переходити від епізодичних заходів державної підтримки розвитку муніципальних утворень до системної роботи з управління реформою в напрямку створення необхідних умов розвитку місцевого самоврядування.

Це необхідно хоча б тому, що деякі важливі питання без участі держави сьогодні не можуть бути вирішені. До них, зокрема, відноситься питання про більш ефективне фінансування місцевого самоврядування.

І тут найбільш вузьким місцем державного будівництва залишаються питання «стикування» органів державної влади та місцевого самоврядування. Тому основна стратегічна задача центральної влади в найближчій перспективі - забезпечити формування та юридичне закріплення механізмів взаємодії двох систем влади та управління, для чого необхідно:

- встановити оптимальну систему розподілу повноважень за рівнями влади і механізми її корекції і вдосконалення відповідно до реальних можливостей конкретних типів муніципальних утворень, створюючи стимули соціально-економічного розвитку;

- забезпечити розвиток міжбюджетних відносин на основі нормативного визначення (в натуральних показниках) обсягів фінансування державних (конституційних) соціальних гарантій місцевого самоврядування;

- забезпечити державний і муніципальний контроль за дотриманням законодавства і створення системи взаємної відповідальності органів місцевого самоврядування і держави; посилити роль представницьких органів місцевого самоврядування, особливо в частині контролю за муніципальними фінансами;

- провести судову реформу (мається на увазі створення спеціалізованої судової системи).

Детальніше зупинимося на деяких діяльності держави щодо вдосконалення фінансування місцевого самоврядування.

При існуючій моделі розмежування повноважень, коли суб'єкт РФ сам визначає обсяг видатків за рахунок свого бюджету, стає як ніколи актуальною модель бюджету, орієнтованого на інтереси регіону. Робота з таким бюджетом є таку послідовність дій. Відправною точкою є визначення пріоритетів розвитку регіону. Тим самим населенню має бути дано чітке і доступне пояснення, чому на рішення того чи іншого питання витрачається більше або менше бюджетних коштів. На кожен із пріоритетів формуються цільові завдання, що передбачають певний обсяг фінансування, а потім визначаються конкретні плани роботи органів виконавчої влади.

Суб'єкти Федерації має право приймати до розгляду та інші питання з предметів спільного ведення, якщо вони не віднесені до федерального ведення та питань місцевого значення.Суб'єкти РФ фінансують здійснення цих повноважень і регулюють їх здійснення. Але саме здійснення за рахунок бюджету суб'єкта Федерації тих повноважень, які прямо перераховані в переліку, є обов'язковим на всій території країни, не дивлячись на варіювання обсягу їх здійснення, тому при недостатності ресурсів необхідно зосередитися саме на них.

Не можна пройти повз проблеми розмежування повноважень в «складені» регіонах, що включають край (область) і входить до їх складу автономний округ. Федеральний закон встановив параметри компетенції автономних округів. При цьому залишається можливість розвитку і розширення компетенції автономних округів на основі договору і відповідного федерального закону. До речі, в деяких з «складені» регіонів вже намітився рух в цьому напрямку (наприклад, в Тюменській області укладено договір, частково перерозподіляє повноваження на користь автономних округів). Але якщо відповідний договір або федеральний закон відсутній, необхідно чітко слідувати параметрам, встановленим Федеральним законом від 4 липня 2003 р N 95-ФЗ.

Необхідно, очевидно, зберегти можливості регулювання законодавством суб'єктів Федерації питань, пов'язаних з організацією місцевого самоврядування. По-перше, це правове регулювання питань організації місцевого самоврядування в суб'єктах РФ у випадках, встановлених федеральним законом.

По-друге, можливо правове регулювання прав і обов'язків, відповідальності органів державної влади суб'єктів РФ, їх посадових осіб у сфері місцевого самоврядування, у випадках, встановлених федеральними законами.

По-третє, регулювання суб'єктом РФ відносин в галузі місцевого самоврядування допускається в частині регулювання передачі окремих державних повноважень суб'єкта Федерації органам місцевого самоврядування.

По-четверте, правове регулювання прав, обов'язків і відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування з предметів ведення суб'єктів РФ, а також в межах повноважень органів державної влади суб'єктів РФ з предметів спільного ведення може здійснюватися органами державної влади суб'єктів РФ.

Мова тут йде про регулювання прав, обов'язків і відповідальності саме в межах предметів державного ведення, а покладання на органи місцевого самоврядування повноважень з таких предметів означає наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Тому за змістом даної норми органи місцевого самоврядування виступають як звичайні суб'єкти правовідносин поряд з іншими організаціями. Накладення на них якихось спеціальних, додаткових, саме їм призначених прав, обов'язків і відповідальності не мається на увазі.

Робота над зміною законодавства на федеральному і регіональному рівні в зв'язку з розмежуванням повноважень має в принципі стимулююче значення для всієї системи управління. По-перше, вона може надати нового імпульсу адміністративну реформу як на федеральному, так і на регіональному рівні. Зокрема, в рамках реформи можна вирішувати питання про скорочення числа територіальних органів федеральних органів виконавчої влади. По-друге, нове законодавче регулювання з питань розмежування повноважень може і повинно стимулювати оптимізацію бюджетної мережі суб'єктів Федерації. В цілому можна і потрібно вдосконалювати механізм надання бюджетних послуг.

Щоб зміна законодавства було здійснено своєчасно та мало б такий впорядкує управлінську систему ефект, є ряд умов. Перш за все, це плановість. Необхідно скласти докладний план-графік внесення змін до законодавства, і багато суб'єктів Російської Федерації це вже зробили.

Необхідна надійна організаційна і кадрова основа. Одна лише юридична служба не в змозі впоратися з величезним масивом законодавства, який необхідно проаналізувати і скорегувати. Потрібно залучити до роботи фахівців, які мають досвід у сфері законотворчості, створити на рівні суб'єкта комісію або робочу групу. При цьому особливе значення має взаємодія законодавчих органів регіонів з виконавчою владою. Саме їх тісну співпрацю із залученням експертного співтовариства є запорукою результативності роботи.

Важливо також зробити певні зусилля по роз'ясненню населенню суті і змісту розмежування повноважень. Необхідно створити умови, щоб у суспільній свідомості на посадових осіб одного рівня влада не перекладалася відповідальність за ті публічні послуги, які повинен надавати інший рівень.

Тільки при дотриманні зазначених умов поставлена ​​мета буде досягнута.

ВИСНОВОК

На основі аналізу дослідження питань місцевого самоврядування можна виділити найбільш важливі висновки та пропозиції:

- на основі розгляду існуючих в науковій літературі понять і теорій місцевого самоврядування в дипломній роботі пропонується бачення сутності місцевого самоврядування - як одна з основ конституційного ладу і форма народовладдя, як право громадян на здійснення місцевого самоврядування і самостійна діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення. Це дозволяє визначити місцеве самоврядування як відносно самостійний інститут громадянського суспільства, що займає відокремлене місце і виконує свою власну роль в державно-правову структуру російського суспільства;

- досліджуючи поняття «муніципальна влада», автор дипломної роботи визначає її як різновид публічної влади, що має багато загальні засади і подібні ознаки з іншим різновидом публічної влади - державною владою. Саме такий підхід, на наш погляд, повинен бути покладений в основу розробки федеральної державної доктрини реформування місцевого самоврядування;

- розкриваючи співвідношення категорій «суспільство», «держава», «місцеве самоврядування», «особистість», автор показує роль і значення місцевого самоврядування як сполучної ланки між державою і суспільством, основне призначення якого полягає в забезпеченні потреб і потреб людини, його колективних та індивідуальних прав і свобод як головного суб'єкта місцевої громади;

- аналіз проблеми регулювання самоврядування, його організації та практичної діяльності в дореволюційний період російської історії дозволив зробити висновки, що залишаються важливими і актуальними на сучасному етапі муніципального будівництва. У їх числі: поділ місцевого самоврядування на два типи - міське і земське; існування різних видів самоврядування (виробниче, купецьке, ремісниче, студентське та ін.); функціонування самоврядних структур на загальноукраїнському рівні; існування східчастих структур формування органів місцевого самоврядування; взаємозв'язок реформ державного управління з проведенням земських і міських реформ;

- аналіз стану нормативного регулювання місцевого самоврядування вказує на безліч невирішених проблемних питань. Автор дипломної роботи виходить з того, що подальше вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування є об'єктивно назрілою потребою і пов'язано, з одного боку, з виробленням нової моделі російського самоврядування, з іншого - з розробкою його законодавчої бази, яка регулює типологію, види, рівні самоврядування, посилення гарантій і захисту місцевих громад, а також підвищенням відповідальності органів місцевого самоврядування за стан справ на території муніципальних утворень. Одним з перспективних напрямків, на нашу думку, є поступове поширення положень Європейської Хартії регіонального самоврядування на суб'єкти РФ, що дозволить самоврядних засадам в великій мірі проникати в російський державний організм;

- одним зі спірних і невирішених наукою питань є визначення місця і ролі місцевого самоврядування в державно-правову структуру російського суспільства. Відділення органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади є, з нашої точки зору, результатом перемоги прихильників громадської теорії самоврядування і не відповідає сьогоднішнім реаліям, що склалися в нашому суспільстві і державі. У зв'язку з цим, виходячи з державно-громадської концепції місцевого самоврядування, пропонується закріплення місцевого самоврядування в якості самостійного інституту громадянського суспільства, який власними засобами і методами вирішує питання місцевого значення, забезпечує участь населення в державному і муніципальному будівництві;

- виходячи з тісного взаємозв'язку таких категорій, як «державність» і «самоврядування», автор вважає, що процес реформування самоврядних структур, існуючих в російському суспільстві, повинен проводитися в органічній єдності з державним будівництвом і відповідати тій державної модернізації, яка проводиться в даний час в нашій країні.

На основі проведеного аналізу існуючих моделей місцевого самоврядування робиться висновок про необхідність їх трансформації і виробленні нових підходів до організації місцевого самоврядування.

Список використаних джерел

1. Конституція Російської Федерації (прийнята на всенародному голосуванні 12 грудня 1993 г.).

2. Цивільний кодекс Російської Федерації (частини перша, друга і третя) (зі змінами та доповненнями)

3. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р N 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (зі змінами та доповненнями)

4. Федеральний закон від 25 вересня 1997 р N 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» (зі змінами та доповненнями)

5. Указ Президента РФ від 3 червня 1996 N 802 «Про поетапне формування муніципальних органів охорони громадського порядку»

6. Закон УР від 13 липня 2005 р N 42-РЗ «Про місцеве самоврядування в Удмуртської Республіці»

7. Закон УР від 18 червня 2007 р N 33-РЗ «Про Державний контрольному комітеті Удмуртської Республіки»

8. Закон УР від 20 березня 2007 р N 8-РЗ «Про наділення органів місцевого самоврядування в Удмуртської Республіці державними повноваженнями на державну реєстрацію актів цивільного стану»

9. Закон УР від 21 листопада 2006 р N 52-РЗ «Про регулювання міжбюджетних відносин в Удмуртської Республіці»

10. Закон УР від 30 червня 2005 року N 37-РЗ «Про скорочення терміну повноважень окремих органів місцевого самоврядування в Удмуртської Республіці»

11. Закон УР від 11 березня 2005 N 5-РЗ «Про формування органів місцевого самоврядування новостворених муніципальних утворень в Удмуртської Республіці» (зі змінами та доповненнями)

12. Авакьян С. Законодавство в центрі і на і місцях: перехрестя без тупиків // Російська Федерація. - М., 2006. - №20 - С. 15-17.

13. Авакьян С.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: концепції і рішення новим законом // Вісник МГУ. Серія 11. Право. - М., 2006. - №2. - с. 3-33.

14. Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування в Російській Федерації ( «Круглий стіл» в Інституті держави і права РАП) / Антонова В.П., Мірошниченко Є.В., Ревенко Л.А. // Держава і право. - М., 2007. - №5. - С. 24- 45.

15. Бондар Н.С., Зінченко С.А. Міська Рада і адміністрація: Проблеми розмежування повноважень в сфері муніципальної власності // Держава і право. - М., 2005. - № 3. - С. 86-96.

16. Бородкін Ф.М. Нова концепція територіального самоврядування // Регіон. - Новосибірськ, 2004. - №3. - С. 95-112.

17. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування і державна влада // Вісник державної служби. - М., 2005. - № 11. - С. 14-19.

18.Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. - М .: 2004. 513с.

19. Воронін А.Г. Чиновницькі пристрасті з приводу влади // Російська Федерація. - М., 2002. - № 2. - С. 36-37.

20. Воронін А.Г. Поки лише чотири законних закону // Російська Федерація. - М., 2004. - №6. - С. 30.

21. Гельман В.Я. Федеральна політика та місцеве самоврядування // Влада. - М., 2006. - №9. - С. 73-80.

22. Гладишев А.Г. Правові основи місцевого самоврядування. - М., 2006.-422с.

23. Гильченко Л.В. Новий етап реформи місцевого самоврядування // Влада. М., 2007. -№3. - С. 19-22.

24. Державне право Російської Федерації. Підручник / За ред. О.Е. Кутафина. - М.: Юрид. лит., 2006, - 699с.

25. Єфремова М.М., Лаптєва Л.Є. Історія земств і перспективи розвитку місцевого самоврядування // Держава і право. - М., 1993. - № 11. - С. 150-153.

26. Зайцев В., Винокуров Ю. Перевірки законності правових актів місцевого самоврядування // Законність. - М., 2003. - № 6. - С. 14-20.

27. Ісаєва М. До питання про природу муніципальної влади // Право і життя. - М., 2006. - №9. - С. 33-38.

28. Концепція реформи місцевого самоврядування в сучасній Росії. - Єкатеринбург, 2005.-238с.

29. Краснов М.А. Введення в муніципальне право. - М., 2007. 529с.

30. Кряжков В.А. Місцеве самоврядування: Правове регулювання та структури // Держава і право. - М., 2005. - 477с.

31. Лаптєва Л.Є. Регіональне та місцеве врядування в Росії (друга половина XIX століття), - М., 1998, - с. 73.

32. Марченко Г.В. Державна влада і місцеве самоврядування // Росія та сучасний світ. - М., 2005. - № 4. - С. 84-86.

33. Місцеве самоврядування в Росії: Стан, проблеми, перспективи. - М., 2004.-423с.

34. Місцеве самоуправленіе.Учебное і науково-практичний посібник Васильєв В.І. - М .: 2006, - 562с.

35. Місцеве самоврядування: Теорія і практика / За ред. Г.Люхтерхандт за участю В.Я.Гельмана - М .: Фонд Ф.Науманна, 2006.- 633с.

36. Мірошниченко Є.В. Місцеве самоврядування в Росії. Теорія і практика // Держава і право. - М., 2003.-419с.

37. Основні теорії місцевого самоврядування: походження і розвиток. - М .: 2005. -с. 13-14.

38. Писарєв А.Н. Муніципальне право Російської Федерації. - М., 2007.-432с.

39. Ревенко Л. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації»: від концепції до реалізації // Конституційне право: Східноєвропейський огляд. -М., 2007. - №3. - С. 10-14

40. Слива А.Я. Якою буде місцева влада // Російська Федерація. - М., 2003. - № 1. - С. 41-44.

41. Фадєєв В.І. Муніципальне право Росії. - М., 2004. 378с.

42. Шугрина Е.С. Муніципальне право. Навчальний посібник. - Новосибірськ, 2005. - 268 с.

43. Якубовський Д. Теоретична основа, правова природа та зміст поняття «місцеве самоврядування» // Право і життя. - М., 1. - № 6. - С. 81-97.