Земська реформа XIX століття

33

• введення 3
• 1. Передумови Земської реформи 7
• • 1.1. Стан місцевого господарства і управління в 40-60-ті роки XIX століття 7
  • 2.1. Значення революційної ситуації та скасування кріпосного права для проведення Земської реформи 13
• 2. Земська реформа 1864 року 20
• • 2.1. Основні положення та особливості реформи 20
  • 2.2. Громадська оцінка реформи 25
• 3. Історичне значення Земської реформи 29
• висновок 31
• Список використаних джерел та літератури 33

З робіт присвячених питанню Земської реформи і земству можна особливо виділити праці Гарміза В.В., Герасименко Г.А., Абрамова В.Ф Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957.

Герасименко Г.А. Земське управління в Росії. М., Наука, 1990..

1.1. Стан місцевого господарства і управління в 40-60-ті роки XIX століття

Пристрій земського самоврядування викликалося і визначалося потребами капіталістичного розвитку країни, розвитку землеробства, промисловості, торгівлі, шляхів пові-домлення, зростанням народонаселення. Економічний розвиток збіль-лічіло старі потреби, висунуло нові. Воно ускладни-ло і помножив адміністративні діда. Бюрократична, чиновницька адміністрація, чужа місцевим потребам та інтересам, вже не могла в нових умовах зростаючого буржуазного господарства скільки-небудь задовільно забезпе-чити ці потреби. При наявності порівняно розвиненою промисловості, сільського господарства і торгівлі вже не можна було миритися з відсутністю або непридатністю шляхів сполучення, систематичними неврожаями, низькою агрокультури, відмінками худоби, майже суцільний неграмотністю населення.

Капіталізм вимагав серйозного поліпшення місцевого госпо-ства.

Після скасування кріпосного права розвиток промислово-сті і торгівлі не відразу пішло в гору. Однією з причин цього були численні недоліки в організації місцевого хо-дарства. Тим часом внутрішній ринок після реформи 1861 року почав розширюватися. В. І. Ленін вважав важливіше-шим умовою розвитку внутрішнього ринку розкладання кре-стьянства на сільськогосподарський пролетаріат і селян-ську буржуазію. З одного боку, вказував Ленін, кре-стьяне-бідняки і батраки менше споживають, але більше по-купають, а з іншого боку, селянська буржуазія створює внутрішній ринок двояким шляхом: за рахунок коштів виробниц-ства - по-перше ( «ринок продуктивного споживання »), і за рахунок зрослого особистого споживання - по-друге В. І. Ленін. Соч., Т. 3, стор. 148--149.

.

Заходи для розвитку торгівлі і промисловості могли приймати тільки урядові установи. Відкриття ярмарків і торгів, установа фабрик і заводів, пристрій пристаней і верфей цілком залежало від дозволу губернії-тора і губернського правління, а в певних випадках допускалося тільки з твердженням центральної влади. Виставки мануфактурних виробів і творів сільського господарства могли відкриватися тільки після затвердження міністром внутрішніх справ або міністром державного майна. Збір відомостей і припущень про розвиток місцевого господарства надавався майже виключно губернатору. Ця си-стема бюрократичної опіки абсолютно придушувала ча-стную ініціативу і викликала постійні скарги на затруд-вальні формальності і тяганину при порушенні клопотань про заклад торгових або промислових під-приємств.

Успіх всіх заходів з розвитку торгівлі та промисло-вості залежав цілком від губернської влади.Але прави-тельственние чиновники не поспішали вирішувати питання, пов'язані з торгівлею і промислами. Подальший розвиток господарства наражалося на відсталу і бездіяльну чинів-нічию середу. Складалося протиріччя між капіталістами-ного розвитком і гальмуючим це розвиток БЮРОКРАТИЧНИЙ-ським апаратом царського самодержавства. Передача місцевого господарського управління з рук бюрократії в руки загально-дарських сил здавалася природним виходом. Зрозуміло, ме-стное самоврядування при збереженні царизму не могло лик-відіровать це протиріччя; воно могло лише кілька його послабити і розрядити напружену обстановку.

Особливо великою перешкодою подальшого капитали-стіческій розвитку було непридатний стан шляхів спільнота-ня. До кінця 50-х і до початку б0-х років з'явилися нові до-роги шосе, але їх експлуатація була вкрай утруднена через погану організацію дорожньої повинності. До того ж не-рідко дороги проводилися без жодного врахування економічних потреб місцевості.

Дороги перебували під опікою повітової поліції і содер-тулилися натуральної, повинністю селянського населення. У міру проведення нових доріг тяжкість цієї повинності для селян ще більше збільшувалася. Природно, що останні всіма способами ухилялися від підводного і дорожньої повин-ності і погано її виконували.

Кепські дороги затримували капіталістичний розвиток, приносили прямі збитки купцям і промисловцям, але місцеві урядові влади були безсилими послабшають шити дорожнє господарство. Комісія, що розглядала звіт міністерства шляхів со-спілкування за 1862--1863 роки, прийшла до висновку про вдосконалення-шенной неможливості будівництва шосе на державно-ний рахунок і про необхідність передати цю справу в руки місцевих земських установ Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 23 ..

Наскільки відбивалося непридатний стан дорожнього хо-дарства на торгівлі і загальний добробут населення, вид-но з того, що в один і той же час (в середині 50-х років) чверть вівса продавалася в степових губерніях за 20-- 25 коп. сріблом, а в Петербурзі або в Ризі - за 4-5 руб. сріблом, тобто в 20 разів дорожче. Кубічна сажень дров в лісових місцях північній Росії коштувала 30 коп., А в Одес-се - 30 руб Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 24 ..

Така строкатість в цінах вкрай ускладнювала товарообмін. Важкі транспортні умови викликали подорожчання това-рів. При величезних просторах Росії і віддаленості споживають центрів від сировинних, виробничих районів поліпшення шляхів сполучення ставало державною необхідністю. Міністерство внутрішніх справ було змушене визнати, що «повітові дорожні комісії ... рівно нічого не роблять, за рідкісними винятками» Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 24 ..

Неврожаї були постійним лихом в царській Росії, але в дореформений епоху вони вражали сільське господарство особливо часто і в особливо широких розмірах. Офіційні цифри врожайності завищені і взагалі довільні. Єдиної державної системи статистики в дореформеної Росії не було.

Переважна більшість сучасників знала зв'язку голодовок з кріпосницьким землеволодінням і причи-ну низького рівня землеробства бачило в бюрократичному управлінні. Місцеве самоврядування здавалося їм панацеєю від усіх лих. Це було зрозумілою реакцією багатьох представи-телей пануючого класу на бюрократичний гніт Ні-колая I. Систематичні неврожаї створювали нестаток кормів для худоби. Від голоду і від епідемій чуми, сибірської виразки, ящуру, запалення легенів, віспи та інших хвороб падали щорічно десятки і навіть сотні тисяч голів худоби. Становище не поліпшилося і після скасування кріпосного права. У звіті міністерства внутрішніх справ Валуєв приво-дил цифри відмінків худоби на початку 60-х років. У доповіді зазначалося, що значний падіж мав місце в 35 губер-пах. Особливо вражали худобу епідемічні захворювання - чума, сибірка. Валуєв повідомляв, що для вишукування заходів проти «Повалій-них хвороб худоби був заснований при міністерстві внут-них справ особливий комітет« про поліпшення ветеринарної частини ». За 1861--1863 роки комітет, за словами міністра внутрішніх справ, склав проекти про перетворення ветеринарної частини в імперії, про поліпшення ветеринарних училищ, про заходи до огра-ніченний відмінків. Однак Валуєв не міг нічого сказати про ре-результатах роботи цього комітету. Проекти складалися, але відмінки худоби тривали. Неврожаї і голодування створили положення, при якому продовольче питання не сходив з порядку денного засідань комітету міністрів.

Звіт міністра внутрішніх справ Валуєва за 1861, 1862 і 1863 роки показує, в якому стані знаходилося пов-вольственное справа в цей період. Виявляється, що в сільських запасних магазинах в 1861 році містилося 11899000 чвертей зерна, в 1862 році - 11 160000 чвертей, в 1863 році - 11035000 чвертей Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 28., тобто після скасування кріпосного права відбувається безперервне зниження загальної кількості запасного хліба, причому це зниження в 1863 році в порівняй-ванні з 1861 роком досягло 864000 чвертей. Валуєв був ви-нужді визнати, що поміщики, з яких вибиралися піклувальники запасних магазинів, зобов'язані так чи інакше прогодувати своїх селян треба дбали про дійсними-ном стані запасів. Були приклади, що не існувало не тільки хліба, а й самих магазинів.

Справи з управління народним продовольством знаходь-лись частиною у веденні губернському комісії народного пов-вольствия, частиною у міністерства державного майна. До кінця 50-х років царський уряд був змушений визнати повну непридатність всієї продовольчої організації.

Визнаючи неспроможність організації продовольчих ма-ного справи, міністр внутрішніх справ Валуєв в своїй доповіді царю вказував на необхідність «корінних .преобразованій» в цій галузі відповідно до вводиться початком всестановості і утворенням земських установ.

Лиха від неврожаїв і голоду, від відмінків худоби і пло-ХІХ доріг доповнювалися ще одним постійним злом - численними і спустошливими пожежами. Середня цифра збитків від пожеж в губерніях становила 10 мільйонів рублів на рік. Для боротьби з пожежами в селищах особливо необхідний був протипожежний інвентар, відповідні інструкції, організація страхування від вогню, потрібно було поширення цегляного і черепичної виробництва на місцях. Царський уряд був не в силах задовольнити всі ці потреби.

У важкому стані знаходилося медичне справу. Воно було. зосереджено в двох відомствах. Лікарнями в повітових та губернських містах відали засновані ще в другій половині XVIII століття накази громадського піклування. У селах державних селян медичну допомогу повинно було надавати відомство державного майна і доль.

Населення практично не користувалося медичною допомогою. Лікарні наказів громадського піклування були організовані так кепсько, що жителі уникали користуватися ними; Тільки в особливих випадках, при важкому пораненні або отруєнні, селяни зверталися до лікарень. Нерідко в од-ном терапевтичному відділенні «лікувалися» і заразні, і хі-рургіческое, і душевнохворі. Природно, що лікарні, як правило, були порожніми.

Амбулаторна допомога в царській Росії на початку 60-х го-дов була відсутня. Часто повіт обслуговував один лікар - завідувач міською лікарнею.

В результаті майже повсюдного відсутність медичної допомоги в царській Росії лютували найстрашніші за-болевания: чума, холера, віспа, сибірська виразка, тиф, сифіліс, дизентерія, «зла корча» (епілепсія). Особливі спустошили-ня приносили чума і холера. Чума з'являлася неодноразово в південних причорноморських районах, в Бессарабії і на Кав-наказі. Масові захворювання чумою мали місце в 1807, 1808, 1812, 1819, 1828 1839 1841 1843 і в подальші роки.

Внаслідок нестачі медичної допомоги, насамперед при пологах, число вмирали в перший рік немовлят склад-ляло третю частину загальної кількості вмирали за рік, тоді як в інших країнах смертність немовлят становила четвер-ту і п'яту частину загального числа.

Така смертність населення була серйозним перешко-наслідком для капіталістичного розвитку. Зростаюча примушує-лінь вимагала численних кадрів робочої сили, значною резервної армії праці. Державі потрібна була багатомільйонна армія, якої не загрожували б по-вальні епідемії. Занедбаність медичної справи була кричущою, але царська бюрократія не була здатна щось змінити в цьому відношенні.

Накази громадського піклування волочили саме жалюгідне існування.

Дуже важливим перешкодою капіталістичному роз-витку країни, посилення військової і промислової потужності дер-жави була неписьменність широких мас населення.

Капіталізм не міг успішно розвиватися при майже пого-ловной неписьменності сільського населення. Держава нуж-далося в сильній, дисциплінованою, добре навченої армії. Кримська війна показала важливість цієї справи. Ново-бранців з селян через відсутність елементарного образо-вання погано освоювали солдатське справу. Скільки-небудь зна-ве підйом сільського господарства був немислимий без відомого знайомства з даними агрономії та ветеринарії, без уміння користуватися сільськогосподарськими машинами, застосовувати вдосконалені способи обробки полів, вирощувати кращі породи худоби, попереджати його епідеміо-ми Академії і т. Д. Не можна було успішно розвивати промисловість, впроваджувати нові машини при відсутності елементарних техні-чеських знань.

Поширення освіти ставало дуже важливою потребою капіталістичного розвитку, тим більше необ-ходимо після скасування кріпосного права, коли селянство набуло права і отримало можливість заводити торгові і промислові підприємства, укладати будь-якого роду угоди, подавати позови та т. Д. Тим часом навіть саме правитель- ство, як випливає зі звіту міністерства народного просвіти-щення за 1866, визнавало, що до введення земських установ в Росії майже не було сільських шкіл.

Якщо за кріпосного права бували випадки, коли окремих-ні поміщики-філантропи заводили школи для своїх кре-стьян, то після скасування кріпосного права і цих шкіл не стало. Лише в небагатьох селищах державних і питомих селян існували сільські школи. Найвищі веління і укази царського уряду про поліпшення справи початкового народної освіти оказива-лись безуспішними. Царська бюрократія не могла удовле-творити цю нагальну потребу капіталістичного роз-ку країни.

Найбільше докорів і нарікань викликала організація управління земськими повинностями. Всі земські повинності поділялися на грошові і натуральні. Грошові винне-сти в свою чергу, за статутом 1851 року поділялися на державні, губернські і приватні (станові). Справи за земським повинностями становили: 1) визначення їх розміру (складання кошторису); 2) розкладка грошових земських повин-ностей; 3) збір і витрачання грошових сум; 4) звітність щодо цих дій.

На виконання численних місцевих (земських) потреб стягувалися так звані земські збори. Вони весь час зростали. За 45 років, з 1814 по 1860 рік, вони збільшилися майже в 6 разів. Весь тягар зборів лягала виключно на одних селян.

Крім важких земських зборів на плечі селян ложі-лись інші різні повинності, що виконувалися натурою: виправлення доріг, постачання підвід, постачання квартирами військ. Натуральні повинності були важкою формою кріпацтва експлуатованого населення Росії того часу. Управління натуральними повинностями перебувало в ру-ках місцевої поліції - земських справників і станових при-ставів. Губернські установи не дбали про них, а полі-ція, зайнята іншими обов'язками, формально належала до справи. При виконанні натуральних повинностей панування-вал повне свавілля місцевої влади. Ніякої уравнительности в розкладці повинностей між повітами НЕ суще-ствовало.

Таким чином, передреформене повітове і губернське господарство і управління знаходилося в.40-60-х роках XIX століття в абсолютно розладнаному стані. Врожайність була низькою і не виявляла тенденція до підйому. Хлібні за-запасних магазини майже всюди були порожні, а продовольчих ма-ні капітали розкрадалися поміщиками. Дороги і мости в більшості випадків були непридатні для їзди. Часті і спустошливі пожежі розоряли селян і приносили величезні збитки заможним елементам. Сором'язливі формальності і бюрократична тяганина заважали проявле-нию приватної ініціативи, закладу торгових і промислових підприемств, відкриття ярмарків і базарів. Обороти ярмаркової торгівлі були незадовільні. Лікарні містилися так, що «хворо-ні в них посилювалися, а не виліковували». Лютували епідемії. Смертність в окремих місцях перевищувала рождає-ність. Сільські школи існували тільки на папері. На-чільного освіти фактично не було.

Особовий склад чиновників, на яких лежало управ-ня, був не витримують жодної критики. В історичному огляді діяль-ності комітету міністрів повідомляється безліч випадків скарг населення на губернаторів, на зловживання чинів-ників, на повільне і неправильне, протягом справ. У всіх гу-Берн лежали купи паперів з невирішеними питаннями. Склад губернаторів не покращав і в царювання Але-Ксандра II.

Селянська реформа усувала головна перешкода стояло на шляху капіталізму, - кріпосне право. Але осту-валось іншу перешкоду, з яким капіталізм не: міг мі-риться і усунення якого було історичної необхід-мостью, - станове, бюрократичне повітове і губернське управління. До тих пір, поки воно повністю залишалося в руках царських чиновників і безвладних представників дворянського стану, ні про яке підйомі місцевого господарства не могло бути й мови. Передача його виборним представникам усіх станів була нагальною потребою капіталіста-чеського розвитку.

2.1. Значення революційної ситуації та скасування кріпосного права для проведення Земської реформи

Потреба у створенні органів місцевого самоврядування цілком назріла, як вище показано, ще до скасування креп-стного права. Але при його збереженні здійснення земської реформи було неможливо. Більше 20 мільйонів кріпаків, позбавлених громадянських прав, не могли брати участь в яких би то не було громадських справах, навіть безпосереднім-ного стосуються їхнього побуту. Всі державні, централь-ні та місцеві установи спочивали на основі кріпосного права і були пройняті становим, крепостническим духом. У тих умовах, в яких жило кріпосне населення Рос-ці, навіть обмежене самоврядування було немислимо.

З відміною кріпосного права руйнувався фундамент старої будівлі царської адміністрації. Третя частина населення Росії отримувала відомі цивільні права, могла легше вступати в буржуазні відносини, набувала непо-безпосередніх інтерес до місцевих господарських справах. Есте-ного, що вона повинна була отримати хоча б деяке право голосу в цих справах. Подальше існування станових установ місцевого управління втрачало будь-який сенс.

Таким чином, тільки скасування кріпосного права забезпе-чила можливість проведення земської реформи і вона ж визна-ділила невідкладну необхідність цієї реформи.

Безпосередній зв'язок селянської реформи з рефор-мій місцевого управління зізнавалася і в урядових колах. Але від свідомості необхідності перетворення місцевого управління до його здійснення, було ще далеко. Уряд не поспішало вводити земське, виборне від всіх спів-словий самоврядування. На перших порах воно обмежилося освітою селянських установ. Вони були покликані для того, щоб, створивши видимість самостійного сільського управління, посилити залежність селян від місцевої адміні-страції і забезпечити справне виконання повинностей на користь поміщиків і держави. Для цього були утворені сільські та волосні сходи, на яких обиралися: сільський староста, збирач податків, волость, волосний старшина і волосний суд. Питання, якими вони займаючи-лись, стосувалися, головним чином, відбування всякого роду повинностей, розкладки і збору податків. Це були станові установи, створені урядом з фіскальною метою. Обмежені у своїй компетенції селянські установи перебувають у цілковитій залежності від місцевої адміністрації та поліції.

Створюючи так звані світові установи, самодером-жавіе прагнуло забезпечити «спокійне» проведення в життя селянської реформи в інтересах держави і поміщиків. Світові посередники повинні були сприяти підписанню статутних грамот між поміщиками і селянами. Це була їхня головна функція. Крім того, в їх обов'язки входило затвердження на посаді виборних осіб селянського управ-ління. Світові посередники могли скасовувати постанови селянських сходів; вони розглядали всілякі жа-лоби селян як на посадових осіб, так і на поміщиків.

У своїй практичній діяльності світовим посередникам першого призову довелося зіткнутися з безліччю питан-сов, що стосувалися місцевого господарського управління. Некото-які з них сприяли влаштуванню сільських шкіл, кредит-них, позиково-ощадних товариств, страхування сільських будов від вогню і т. Д. Ці та багато інших питань широко обговорювалися на з'їздах мирових посередників, по-добно тому як вони ставилися потім в земських зборах. Світові посередники відображали інтереси царського самодером-жавія і поміщицького класу в цілому. Але вони були покликані вводити в життя буржуазну за її основного змісту реформу. Тому в окремих випадках їм доводилося встуила-пать в зіткнення з найбільш завзятими кріпосниками.

В обстановці масового революційного руху початку 60-х років світові посередники по самому родом своєї діяль-ності і умов її повинні були лавірувати, а часом для видимості і приймати сторону селян. Це потрібно б-ло уряду з метою «умиротворення» сільського населе-ня, відволікання селян від революційних виступів. Цей «соціальне замовлення» самодержавства і намагалися вико-няти світові посередники так званого «першого призову». Природно, що деякі з них накликали на себе гнів крепостнически налаштованого дворянства. Але і влада незабаром стали висловлювати невдоволення світовими посередниками. Відо-стная незалежність їх від бюрократії викликала роздратування багатьох губернаторів, вороже ставилися до здійснення реформ.

Характеризуючи окремі прояви революційної ситуа-ції кінця 50-х - початку 60-х років, В. І. Ленін вказував також і на «... колективні відмови дворян - світових посеред-ників застосовувати таке« Положення »...» В. І. Ленін. Соч., Т. 5, стор. 27.

. Інститут мирових посередників, створений царським самодержавством для прове-дення бажаної йому реформи, але більш-менш оригінали та ний у своїй діяльності, позбавлений бюрократичного харак-тера, що дозволяв питання місцевого господарського значення, мав в собі елементи тих установ, які були створені пізніше земської реформою. Царська бюрократія не могла примиритися з існуванням цього інституту, претендувати-шего на незалежність. Світові посередники і їх з'їзди не могли перетворитися в органи земського самоврядування. Після 1863 року діяльність світових посередників абсолютно втратила колишнє значення.

Таким чином, скасування кріпосного права, будучи важливою передумовою створення земства, не могла автоматично призвести до утворення земських установ. Основний і ре-шує причиною, що викликала цю реформу, було революцион-ве рух в країні.

Ленін підкреслював обумовленість всякої більш-ме-неї серйозної реформи, в умовах самодержавства і капита-лизма, революційним рухом. Реформу, проведену панівним класом, він завжди розглядав як побічний продукт революційної боротьби.

Селянська реформа виявилася недостатньою уступ-кою - вона не внесла заспокоєння, а викликала новий вибух воз-мущенія народу. Позбавивши селян кращої частини їх земельних наділів, залишивши їх по суті підлеглими поміщикам, селянська реформа породила хвилю народних повстань. Звідси необхідність нових реформ, нових поступок.

Царський уряд не з доброї волі опублікувало закон про земських установах. Для нього це була змушений-ва поступка, поступка, за допомогою якої передбачалося зміцнити самодержавство, поступка, викликана революційним натиском.

У 1859 - 1861 роках в Росії склалася обстановка, кото-рую В. І. Ленін характеризував як революційну ситуацію. У статті «Крах II Інтернаціоналу» він укази-вал на три ознаки, що визначають революційну ситуацію.

«I) Неможливість для пануючих класів зберегти в незмінному вигляді своє панування; той чи інший криза «верхів», криза політики пануючого класу, створюю-щий тріщину, в яку проривається невдоволення і возму-щення пригноблених класів. Для настання революції зазвичай буває недостатньо, щоб "низи не хотіли", а тре-буется ще, щоб "верхи не могли" жити по-старому. 2) Про-стрении, вище звичайного, потреби і лих пригноблених клас-сов. 3) Значне підвищення, в силу зазначених причин, акгівності мас, в "мирну" епоху дають себе грабувати спо-койно, а в буремні часи залучаються, як всієї обстанов-кою кризи, так і самими, «верхами», до самостійного історичного виступу »В. І. Ленін. Соч., т. 21, стор. 189--190 ..

Всі три ознаки були очевидні в Росії в 1859--1861 го-дах. У роботі «Гонителі земства і Аннібале лібералізму» Ленін розкрив сутність революційної ситуації, склавши-шейся тоді в Росії. Він вказував на пожвавлення демократи-чеського руху в Європі, на бродіння в Польщі і недо-вольство царської власгью в Фінляндії, на вимогу полі-тичних реформ «усією пресою і усіма дворянами», на рас-рення по всій Росії «Дзвони» і могутню пропо-адже Чернишевського, «... який умів і підцензурними статтями виховувати справжніх революціонерів», на появу про- кламацій, збудження селян, студентські заворушення »В. І. Ленін. Соч., Т. 5, стор. 26--27. .

Ленін звертав увагу також і на той факт, що «самий згуртований, самий освічений і найбільш звиклий до по-літичної влади клас - дворянство» виявив стремле-ня обмежити самодержавну владу.

Селянські маси і революційні демократи, Вира-таження їх інтереси, вели самовіддану боротьбу проти кріпацтва, поміщиків і самодержавства.

У той же час в обстановці назрівала революційної ситуації освічені і ліберально налаштовані предста-ставники імущих класів, ворожі революції, стали все наполегливіше висловлювати невдоволення проведеної царем полі-тикой і вимагати політики більш гнучкою і обережною. Вже з початку царювання Олександра II в великому ко-лічестве поширювалися рукописні записки з критикою державного ладу і проектами перетворень. Це було одне з проявів кризи верхів. Невдоволення охопило все дворянство і навіть частина санів-ної бюрократії. Майбутній міністр внутрішніх справ, тоді курляндский губернатор, Валуєв у своїй «Думі російського» дав гостру критику системи державного управління, сподіваючись шляхом виправлення «непорядків» зберегти і зміцнити основи старого порядку. Прагнення дворянства до обмеження самодержавної вла-сти знайшло своє відображення в записці камергера Безобразова (1859), в записках графа Орлова-Давидова та симбирского депутата Шидловського. Всі троє висловлювали вимога, щоб дворянству було надано право брати участь у центральному державному управлінні. Записка Безобра-заклику була написана в різкому, розв'язному тоні і привела Олександра II в сказ. Цар поцяткована записку своїми гнівними зауваженнями, а в кінці приписав: «Він цілком переконатися-дил мене в бажанні подібних йому заснувати у нас олігархи-чеський правління» Татищев С.С. Імператор Олександр II: Його життя і його царювання. М., Чарлі, Алгоритм, 1996. с. 143 .. Конституційні прагнення дворянства з ще більшою визначеністю було виявлено після скасування кріпосного права в постановах дворянських зборів.

Особливу ненависть порушувала до себе царська бюрократія.В цьому відношенні характерна записка відомого впослед-наслідком російського політичного емігранта князя П. В. Довго-рукова «Про внутрішній стан Росії», написана в нояб-ре 1857 року Див .: Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 44 .. Мабуть, вона справила враження на вис-шие урядові кола, бо була поширена в численних копіях. Записка починається з вихваляння нового царювання. Долгоруков перераховує «ліберальні» заходи прави-тва, а потім задається питанням: чому ж в країні гос-подстве загальне невдоволення? Причина, на його думку, полягає в тому, що «між царем і народом стоїть погана і зловмисна адміністрація - легіон злодіїв, відомий під назвою бюрократії, який заступає народ від царя, а царя від народу, обманює і обкрадає обох».

Долгоруков вважав, що самодержавний устрій Рос-ці має бути збережено, але адміністративний устрій не-обходимо змінити якомога швидше.

«... Необхідно поспішати зі змінами в пристрої адміні-ністратівно, - писав він, - тому що будівля російської адміні-ністрації ветхо і гнило; воно підточено розбещенням вдач і неповагою до закону, якщо не поспішити переустройкою його, то при першій сильної бурі воно завалиться, зруйнується і страш-ва революція вибухне над Роос ... »Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 44 .. Запропонований Долгоруковим план перетворення сво-дился до звільнення селян із землею за викуп, до устрій-ству виборного, всесословного місцевого самоврядування та до інших частковим змінам адміністративного ладу. Записку його пронизує ненависть аристократа до бюрократії і страх перед майбутньою революцією. У подібній оцінці царської бюрократії сходилися тоді багато.

Мілютін визнавав, що обстановка усередині країни нака-лена до межі, але не вважав положення уряду небез-ним на даній стадії. Відвернути кризу, на його думку, можливо, для цього потрібні своєчасні поступки. Здійс-ствленіе виборного початку для місцевої адміністрації мало, на думку Мілютіна, з'явитися такий «уступ-кою», яка приверне до царського уряду фронди-ючий дворянство, послабить опозицію і «знесилиться крайні думки».

Ось такими були переконання цього освіченого царського бюрократа.

Пізніше, у своїй записці про земські установи, поданої навесні 1862 року в раду міністрів, під час обговорення там початкового проекту земської реформи Мілютін ще бо-леї чітко формулював цю думку, порівнюючи земство з клапаном парової машини, через який буде йти надмірно накопичився в країні дух невдоволення.

Домагаючись в уряду поступок, ліберальні дворяни мріяли про такий «звільнення» Росії, яке зберегло б і монархію, і землеволодіння, і влада поміщиків. Каки-ми б різкими не здавалися їхні вимоги реформ, бюрократичне царський уряд міг до пори до часу з цими вимогами не рахуватися.

Дійсну небезпеку для самодержавства представ-ляло тільки масовий революційний рух.

Селянська реформа 19 лютого 1861 р не тільки не внесла ніякого заспокоєння в маси народу, а навпаки, ви-кликала ще ширше і ocтpoe обурення селян, ще більш активні форми класового протесту. Селянський рух у відповідь на реформу прийняло все-російський характер.

З весни 1861 року посилився студентський рух. У Петербурзі і в Москві відбувалися демонстрації студен-тів.

Жорстокі кара-тільні заходи царизму не приводили до заспокоєння. За умов-вах революційної обстановки царизм не міг вже в неизм-ненном вигляді зберегти своє панування. «Верхи» пережива-криза і не могли більше управляти по-старому. Для збереженні-вати влади царизму ставало недостатньо застосування одних тільки репресій. Поряд з репресіями доводилося йти на поступки, на «нешкідливі для самодержавства і для експлуататорських класів реформи». Земська ре-форма і була поступкою самодержавства, відбитої у царизму революційним рухом.

Створення виборного, всесословного місцевого самоуправле-ня було історично необхідною потребою буржуазного розвитку країни. В умовах кріпосного права подібна ре-форма була нездійсненна. Скасування кріпосного права ство-давала необхідну передумову для проведення земської ре-форми, але оскільки введення земства означало передачу ча-сти прав уряду місцевому населенню, самодержавство не могло добровільно погодитися на таку поступку. Тільки революційна обстановка, яка загрожувала привести до- революції, змусила царизм піти на введення земського само-управління.

«Отже, - писав Ленін, - земська реформа була однією з тих поступок, які відбила у самодержавного уряду хвиля громадського порушення і революційного на-лещата» В. І. Ленін. Соч., Т. 5, стор. 30.

.

2.1. Основні положення та особливості реформи

1 січня 1864 було прийнято «Положення про губернських і повітових земських установах». Його передбачалося ввести в 33 губерніях, а в подальшому поширити дію Положення на Архангельську і Астраханську губернії, 9 західних губерній, Прибалтійську, Бессарабську області, Царство Польське.

Всі місця, що відали до 1864 року справами про земські повинності, громадського піклування, народне продовольство (квартирні комітети, дорожні комісії, комісії народного продовольства, лікарняні поради), скасовувалися. З підпорядкування дворянського самоврядування вилучалися всі справи, які стосуються місцевого господарства губерній і повітів.

У систему земських установ входили:

§ Земські виборчі з'їзди, завдання яких обмежувалася обранням один раз в три роки земських гласних (тобто виборних членів міських зборів);

§ Земські зборів;

§ Земські управи.

1. Земські виборчі з'їзди були першим елементом системи земських установ. Система земського представництва грунтувалася на принципі всестановості. Вибори в земські установи проводилися на трьох виборчих з'їздах - від трьох виборчих курій. Курії були наступні:

курія повітових землевласників - складалася в основному з дворян-поміщиків. Право голосу на з'їзді повітових землевласників отримували власники земельної цензу, цензу нерухомості або певного річного обороту капіталу. Земельний ценз встановлювався окремо для кожної губернії в залежності від стану поміщицького землеволодіння. Наприклад, у Володимирській губернії він становив 250 десятин, у Вологодській - 250-800 десятин, в Московській - 200 десятин. Ценз нерухомості і річний оборот капіталу встановлювалися розміром в 15 і 6 тисяч відповідно. Повітові землевласники з меншим цензом брали участь у виборах через уповноважених;

міська курія - в ній брали участь особи з купецькими свідоцтвами, власники торговельно-промислових закладів з оборотом не менше 6 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян на рік і певним обсягом нерухомості;

сільська курія - в ній не був встановлений майновий ценз, але була введена система триступеневий виборів: селяни, які зібралися на волосний сход, призначали своїх виборців і посилали їх на збори, яке обирало земських гласних (у повітове земське зібрання).

Єдиний з трьох з'їздів - селянський - носив чисто становий характер, що позбавляло можливості участі в ньому осіб, що не входять до складу сільської громади, насамперед сільської інтелігенції.

На з'їздах повітових землевласників і міських виборчих з'їздах могли вибирати гласних тільки від «своїх», в той час як сільським вибірників дозволялося вибирати від себе як голосних і землевласників, які не брали участі в цій курії, і місцевих священнослужителів. Позбавлені були виборчого права особи молодше 25 років; особи, які перебувають під кримінальним слідством або судом; зганьблені по суду або громадському вироку; іноземці, які не присягнули на підданство Росії.

2. Земські збори - другий елемент системи земських установ. Земські збори формувалися на виборчих з'їздах. Земське зібрання обиралося один раз в три роки, збиралося регулярно раз в гол, але якщо виникали надзвичайні обставини, то частіше. Головою земського зібрання, як правило, ставав предводитель дворянства. Повітові земські збори знаходилися в певній залежності від губернських і самостійно вирішували наступні питання:

ь розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, яка була покладена законом або розпорядженням уряду на повітові установи;

ь складання попередніх припущень для губернських кошторисів про розміри і способи виконання в повіті повинностей, віднесених до розряду губернських, подання зазначених припущень в губернське земське зібрання;

ь надання губернським земським установам місцевих відомостей і висновків з предметів господарства;

ь дозвіл на відкриття торгів і базарів;

ь віднесення сільських і польових доріг в розряд повітових, а також повітових доріг у розряд другорядних, зміна напрямку повітових земських доріг;

ь зміст бечевник, уявлення через начальника губернії клопотань про віднесення з поважних причин змісту бечевник за рахунок скарбниці;

ь місцеві розпорядження і нагляд за вказівками губернської управи в межах повіту по влаштуванню губернських шляхів сполучення, по виконанню потреб повідомлення і взаємному страхуванню; уявлення губернському земському зібранню звіту про відповідні дії.

До виключної компетенції губернських земських установ відносилося:

ь поділ на повітові і губернські: земських будівель, споруд, шляхів сполучення, повинностей, закладів громадського піклування, а також зміни в цьому поділі;

ь справи про відкриття нових ярмарків і про перенесення або зміну термінів існуючих;

ь справи про відкриття нових пристаней на судноплавних річках і про перенесення вже існуючих;

ь уявлення через начальника губернії клопотань про перенесення з поважних причин земських дорожніх споруд в розряд державних;

ь справи за взаємною земському страхування майна від вогню;

ь розкладка між повітами сум державних зборів, покладена на земські установи за законом або особливому найвищою владою затвердженим розпорядженням уряду;

ь розгляд і вирішення труднощів, що можуть зустрітися в затвердження кошторисів і розкладок повітових зборів;

ь розгляд скарг на дії земських управ.

Положення 1864 не містило чіткого визначення функцій земств. Основним їх завданням вважалося впорядкування виконання земських повинностей. У статті 2 Положення містився перелік занять для земств, в принципі можливих, але не завжди обов'язкових. До них належали:

ь завідування майном, капіталами і грошовими зборами земства, земськими благодійними закладами;

ь піклування «про розвиток народного продовольства», місцевої торгівлі і промисловості;

ь управління взаємним земським страхуванням майна;

ь участь в піклуванні про народну освіту і народне здоров'я (в господарських цілях);

ь розкладка державних грошових зборів, розподіл яких покладено на земство;

ь стягування і витрачання місцевих зборів.

3. Земські управи були виконавчими органами земських установ. Їх особовий склад обирався на першому засіданні земського зібрання нового скликання. Чиновники місцевих казенних палат, повітових казначейств, особи духовного звання були позбавлені цього права.

Губернська управа складалася з 6 членів і голови, вибиралася на три роки. Кандидатура голови губернської управи затверджувалася міністром внутрішніх справ.

Повітова управа складалася з голови і двох членів, кандидатура голови затверджувалася губернатором.

В обов'язок управ входило виконання розпоряджень земських зборів. Крім того їх обов'язки включали:

ь складання губернських кошторисів, розкладок і звітів;

ь підготовка потрібних зборам відомостей і висновків;

ь нагляд за надходженням земських доходів і витрачанням земських сум;

ь надання в суді інтересів земства по майнових справах;

ь розпорядження з дозволу губернатора про своєчасне скликання і про відкриття земських зборів.

В обов'язки губернських управ входило ще й розгляд скарг на повітові управи, а також утворення канцелярій при них.

Важливим принципом діяльності управ була гласність. Положення 1864 року передбачала, що всі кошториси, розкладки, звіти управ, а також результати ревізій друкуються для загального відома в «Губернских ведомостях». До 1866 ц.р. матеріали зборів і управ друкувалися без попередньої цензури, за винятком постанов, які потребували затвердження губернатора.

У 1867 році був прийнятий закон, що забороняв будь-які зносини між земствами різних губерній, навіть із загальних справ управління. Всі друковані видання були підпорядковані цензурі губернатора. Було встановлено, що звіти земських управ повинні друкуватися з дозволу губернатора і в кількості, що не перевищує число голосних. Таким чином, місцеве населення повністю втратило можливість контролювати діяльність земських установ. Складалися ситуації, коли новообрані в зборах голосні не могли ознайомитися з тим, як працювали їхні попередники.

Уряд, побоюючись впливу земських установ, обмежило їх компетенцію вузьким колом суто господарських-них справ, за межі яких земства не мали права виходити. Відокремивши господарську область від загальної адміні-страції, уряд розтрощило місцеве управління між різними коронними і земськими установами, що згубно відбивалося на всьому ході місцевої діяльності. Часто одна і та ж область місцевих справ була у віданні різних інстанцій. Земства могли, наприклад, найняти приміщення для школи і взяти на себе її зміст, але не мали права, згідно із законом, керувати навчанням в цій школі, не могли склад-лять програми, контролювати навчально-виховний про-процес, так як це вважалося функцією державних органів.

Незважаючи на ці обмеження і настільки надійний склад земських установ, уряд, надавши їм турботу про місцеве господарстві, позбавило їх самостійності навіть у зазначених межах. Земські установи не мали своїх виконавчих органів, не мали примусової владою; вони повинні були діяти тільки через полі-цію. Вони були позбавлені права спілкуватися один з одним, були поставлені під сувору опіку і контроль губернатора і мі-Ністру внутрішніх справ, які могли призупинити будь-яку постанову земських зборів.

Але і в такому урізаному вигляді земства вселяли побоювання самодержавству. Тому земська реформа була введена не одночасно і не повсюдно. Введення земських установ почалося з лютого 1865 і розтягнулося на тривалий термін. До кінця 70-х років земства були введені тільки в 35 губерніях Російської імперії.

«Отже, - писав В. І. Ленін, - земство з самого початку було засуджено на те, щоб бути п'ятим колесом у возі російського державного управління, колесом, що допускається бюрократією лише остільки, оскільки її всевладдя нема на-Руша, а роль депутатів від населення обмежувалася го-лій практикою, простим технічним виконанням кола за-дач, окреслених все тим же чиновництвом »В. І. Лeнін. Соч., Т. 5, стор. 32.

.

2.2. Громадська оцінка реформи

Як був зустрінутий новий закон?

Революційні демократи дали йому різко негативну оцінку. Вони абсолютно правильно і цілком послідовно в дусі своїх революційних поглядів відмовлялися призна-вать в Положенні про земських установах дійсне самоврядування.

«Нові Положення, - писав А. И. Герцен, - до такої сте-пені мізерні, нещирі, мізерні, зшиті на живу нитку з французьких лахміття, плутані, жалюгідні, худі, порожні, що здивували самого р Каткова» Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 242 ..

Різкій критиці піддав земську реформу і Н. П. Огарьов. У трьох статтях «Дзвони» він дав грунтовний розбір По-розкладання про земських установах. Народу, - писав він, - нуж-на земля і воля. «Землю при звільненні уряд у народу урізав. Волю воно замінює положенням про земські установи ». Але не можна, вважав Огарьов, скласти закон про місцеве самоврядування без будь-якої участі виборних від земства в його розробці. «Подібна бюрократична ви-думка нікого не задовольнить ... І цю штуку різними просі-молочного, газетними дорогами хочуть нам видати за щось вро-де конституції!» Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 242 ..

Огарьов вказував на сором самостійності земських установ губернаторським контролем, затвердженням предсе-дателя повітової і губернської управи губернатором і міні-стром внутрішніх справ, обов'язковим головуванням в земських зборах ватажків дворянства.

Огарьов вказував на протиріччя в статтях закону про зем-ських установах, з яких одна виключала іншу. З-поставляючи ці суперечливі статті, він прийшов до висновку, що в них переважають ті, які спрямовані проти само-управління, і що в результаті здійснення закону земські установи не зможуть діяти самостійно. Суперечливі статті Положення, як доводив Огарьов, і якісно настільки НЕ рівносильні, що абсолютно підпорядковують права земства урядовому сваволі, так що на користь земських установ залишаються тільки статті, що не мають значення, і «... Положення» є не установою нової громадянської свободи в Росії, а установою, яке зроблено заради марнославства, щоб здивувати Європу правительст-венним лібералізмом. Діяльність земських установ буде, на думку Ога-реву, дорівнює нулю. Всі їх розпорядження і виконання цих розпоряджень не вийдуть з сваволі центральної і місцевої урядової адміністрації.

Але Огарьов знаходив в земстві і позитивні елементи. Земство, на його думку, збуджує в суспільстві потреба розвивати виборний початок, природжена російському розуму. Воно дає деяку можливість протесту проти урядових-ного свавілля. Протест проти свавілля і виборний початок будуть рости, вимагаючи перетворення «нульових» земських учреж-дений в обласні законодавчі збори, вимагаючи заміни губернаторської влади і чиновництва виконавчої вла-стю обласних управ так, щоб і законодавча і викон-ково влада - були влади, засновані на громадському виборному початку, а не на адміністративному свавілля.

Огарьов радив скористатися земськими установами як зародком, з якого може розвинутися в подальшому справжня конституція.

Підцензурні передові журнали, що видавалися в Рос-ці, не могли висловити своє ставлення до земству настільки від-кровеное, як це зробили Герцен і Огарьов у закордонному вільної російській пресі. «Современник» обмежився переда-чий змісту Положення про земські установи, утримуючись від будь-яких до нього коментарів. «Русское слово» від-показувала вирішувати в позитивному сенсі питання про те, щепитимуться чи до життя нові установи. Це буде залежати від того, писало «Русское слово», в яке відношення поставить себе до земству адміністративна влада і наскільки виявиться здатним гімн суспільство опанувати тими правами, які йому дано.,

У революційно-демократичної художньої літератур-ратури 60-х років також яскраво відбивалося негативне від-носіння до земської реформи. У написаному в Сибіру «Про-балці» Н. Г. Чернишевський писав: «Всі наші реформи, як вироблені, так і майбутні - мішура, про яку і го-ворить не варто». П. В. Успенський висміював спроби царської бюрократії подолати господарський застій, бідність і неуцтво сільського населення всякого роду культурницької діяльністю. Перш ніж заводити школи для селян, пі-сал він, варто було б подумати про їхніх шлунках. У сатирі «Но-ве по-старому» він висміяв земську реформу, як чуже на-роду справа, майстерно оголивши перед читачем поміщицьку при-роду земства. «Без повного руйнування неможливе відродження» ^3, - писав М. В. Успенський Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 245 ..

Зовсім протилежну оцінку зустріла земська реформа у буржуазних лібералів. У статті «З приводу губернії-ських і повітових земських установ» К. Д. Кавелін привіт-ствовал новий закон як «подія величезної важливості», що становить «епоху в розвитку російської суспільної жит-ні». «Указ 1 січня 1864 року, - писав він, - одна з найсвітліших точок в сучасній російській законодавстві ... Це насіння, з якого, за сприятливих обставин, може з часом розвинутися зелене те дерево», - славосло-вил цей типовий представник буржуазного лібералізму на адресу уряду.

Кавелін відмовлявся від якої б то не було критики нового закону. «Ми переконані, що зроблено все, що потрібно, і більше робити не слід було ... Ми вважаємо Положення 1 ян-варя одним з найбільш обдуманих, виношених, зрілих і со-знательно плодів того напрямку, в якому тепер дві-гается наше життя і наше законодавство »Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 246 ..

Військовий міністр Д. Мілютін, який різко критикував проект уряду за збереження станового початку і куріальних структуру виборчої системи, коли з'явився закон про земських установах, підкреслив в своїх записках благоже-лательно ставлення до нього суспільства і висловив своє удовле-творіння цією реформою, бачачи в ній школу майбутнього представницького управління.

Кілька більш помірковану позицію в оцінці земських установ зайняв Катков, проект якого не отримав визнання навіть дворянського суспільства, наляканого революційним рухом. У номері 9-м «Московських Ведо-мостей» (1864) він писав: «Установи, створювані під впливом яких би то ні було формул, взятих не з життя, вражають безпліддям існуючі сили і породжують сили фальшиві, від яких добра не буває» . Свою критику Кат-ков не наважився, проте, прямо віднести до Положення про земські установи, надаючи це зробити читачеві. Проводячи заключну риску під статтею, він оголосив про вихід нового закону, заявивши при цьому, що обговорювати його «було б і недоречно», так як тільки життя буде для нього пробою. Але в № 11 своєї газети Катков вважав за потрібне розшарено-каться перед урядом. Він заявив, що земство має «особливу важливість» не своїми установами, а всесослов-ним початком, на якому вона зведена Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 246 ..

І. Аксаков не мав перебільшених сподівань в зв'язку з появою нового закону. 21 січня 1864 він писав: «Земські установи виріши-тельно не виробляють ніякого враження. Суспільство якось ображено тими пересторогами, якими обставлений цей дар - досить убогий »Гарміза В.В. Підготовка земської реформи 1864 року. М., Изд-во МГУ, 1957. с. 246 .. Але той же Аксаков віддав в пе-чати хвалу ретельності укладачів закону, подякувавши уряд «за знищення юридичних і станових перего-родокі ... і за зрівняння прав селян і поміщиків».

Загалом, ліберали, забувши про свої недавні претензії і суперечках, взяли Положення про земські установи з пів-ним задоволенням.Така зміна в їх відношенні до земської реформи пояснюється класової природою лібера-лизма. В. І. Ленін писав, що ліберали бояться руху мас і послідовної демократії більше, ніж реакції. Поки революційне, демократичний рух становило небезпеку, вони вимагали реформ, розробляли проекти, ви доносили на своїх зборах засуджують уряд поста-новлення, подавали царю адреси. Але варто було реакції тимчасово перемогти, як заспокоєні незначною поступкою ліберали на-чали навперебій благовістити самодержавству.